Brief regering : Stand van zaken opvolging adviezen uit het rapport Handhaven in het Duister van de Algemene Rekenkamer

Nr. 398
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 augustus 2024

In de procedurevergadering van de vaste Commissie voor Infrastructuur en Waterstaat
van 3 juli jl. heeft uw Kamer verzocht om een brief met een update over de opvolging
van de adviezen uit het rapport Handhaven in het Duister van de Algemene Rekenkamer.
In deze brief wordt uw Kamer, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid,
geïnformeerd over de stand van zaken.

De Algemene Rekenkamer publiceerde op 30 juni 2021 het rapport «Handhaven in het duister»1, in navolging van het deelrapport «Een onzichtbaar probleem» in januari 2021.2 De Algemene Rekenkamer concludeerde dat het stelsel van toezicht en handhaving om
milieucriminaliteit en -overtredingen tegen te gaan onvoldoende functioneert. Onvoldoende
zicht op de omvang van milieucriminaliteit en gebrek aan informatie zorgen er volgens
de Algemene Rekenkamer voor dat de overheid niet adequaat kan bijsturen. Ook ziet
de Algemene Rekenkamer dat milieuwetgeving niet goed wordt nageleefd, er een groep
veelplegers bestaat en de keuzes in handhaving en toezicht niet altijd begrijpelijk
zijn. Ook wordt geconstateerd dat interventies niet altijd leiden tot beter naleefgedrag.
Verbetering van de informatiehuishouding is volgens de Algemene Rekenkamer noodzakelijk.
De Algemene Rekenkamer doet in het rapport tien aanbevelingen. Voor een aantal van
deze aanbevelingen waren op moment van verschijnen van het rapport reeds acties in
gang gezet.3

In 2021 publiceerde de commissie Van Aartsen het rapport «Om de leefomgeving»,4 waarin tien aanbevelingen werden gedaan ter versterking van het stelsel van vergunningverlening,
toezicht en handhaving (VTH) milieu. Een aantal conclusies en aanbevelingen van de
Algemene Rekenkamer en de commissie Van Aartsen lag in elkaars verlengde. De conclusies
en aanbevelingen van beide rapporten zijn daarom in samenhang opgepakt binnen het
Interbestuurlijk Programma Versterking VTH-stelsel milieu (IBP VTH).5

In het vervolg van deze brief wordt per (cluster van) aanbeveling(en) aangegeven wat
de stand van zaken is van de opvolging daarvan.

Aanbevelingen over informatie-uitwisseling en kennispositie

De Algemene Rekenkamer concludeert in het rapport «Handhaven in het duister» dat op
landelijk niveau een verbetering noodzakelijk is van de informatievoorziening. Een
beeld van de omvang van milieucriminaliteit is onvoldoende aanwezig. Een aantal van
de aanbevelingen ziet dan ook op de informatievoorziening. Het rapport «Een onzichtbaar
probleem» focust meer specifiek op Inspectieview.

Bruikbaarheid, kwaliteit en uniformiteit van data

De Algemene Rekenkamer beveelt in het rapport «Handhaven in het duister» aan in te
zetten op uniforme registratie door toezichthouders, opdat alle betrokken partijen
op gelijke wijze informatie verzamelen, bewaren en beheren (digitale eenheidstaat).
Verder beveelt de Algemene Rekenkamer aan een valide informatiebeeld te creëren over
de omvang van milieucriminaliteit en -overtredingen, recidive, toezicht en handhaving.
Daarbij moeten Inspectieview en strafrechtelijke data kunnen worden gebruikt. Dit
dient volgens de Algemene Rekenkamer vervolgens permanent actueel te worden gehouden
en te worden gedeeld met alle betrokken partijen. De Algemene Rekenkamer beveelt tot
slot aan op basis daarvan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) toezicht te
laten houden op handhaving en uitgeoefend toezicht. In het rapport «Een onzichtbaar
probleem» beveelt de Algemene Rekenkamer aan de informatie uit Inspectieview bruikbaar
te maken voor inzicht in het functioneren van het wettelijk VTH-stelsel, en daarmee
de ILT in staat te stellen haar taak als interbestuurlijk toezichthouder beter uit
te oefenen.

Deze aanbevelingen zijn grotendeels opgepakt binnen het IBP VTH, met name in pijler
3 (informatievoorziening VTH). Een doel van pijler 3 is om ervoor te zorgen dat de
stelselpartijen in staat zijn de knelpunten op het gebied van informatievoorziening
in samenhang met elkaar op te lossen. Het IBP VTH heeft in maart 2024 een toekomstbeeld
vastgesteld voor de informatievoorziening in het VTH-stelsel: het Digitaal VTH-stelsel.
De route hoe stapsgewijs kan worden toegewerkt van de huidige situatie naar het toekomstbeeld
wordt uitgewerkt in een roadmap. Over de voortgang van het IBP VTH is uw Kamer geïnformeerd door middel van een halfjaarlijkse
voortgangsrapportage. De laatste keer gebeurde dat op 27 juni 2024.6

De aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer richten zich tevens op de kwaliteit van
de data bij toezichthouders en Inspectieview. Pijler 3 van het IBP VTH heeft in 2022
een analyse uitgevoerd naar de kwaliteit van de gegevens die via Inspectieview worden
uitgewisseld en is een project opgestart om de datakwaliteit te verbeteren. De aanpak
binnen het project bestaat uit drie hoofdsporen:

− Het verbeteren van de kwaliteit van de data die via Inspectieview worden uitgewisseld
bij en door bronhouders. Meer uniforme registratie door de bronhouders maakt hier
onderdeel van uit.

− Het leren van praktijkvoorbeelden: meerdere bronhouders/gebruikers werken samen aan
een praktijkvoorbeeld en gebruiken daarvoor actief Inspectieview. Dit maakt de noodzaak
van de verbetering van datakwaliteit duidelijk.

− Het ondersteunen van de praktijkvoorbeelden met analyses, monitors, dashboards en
risicoanalyses zodat partijen ervaren wat de mogelijkheden van data zijn.

In februari 2024 is vanuit het project een analyse uitgevoerd om de datakwaliteit
en eenduidigheid via Inspectieview in kaart te brengen. Op basis van deze analyse
zijn alle individuele omgevingsdiensten en de ILT bezocht om de analyseresultaten
te bespreken en te zorgen dat zij met verbetervoorstellen komen om de eenduidigheid
en kwaliteit van data te verhogen. Pijler 3 geeft aan dat 52% van de omgevingsdiensten
inmiddels een vastgesteld verbeterplan heeft en 24% van de omgevingsdienst een verbeterplan
wordt opgesteld. In juli 2024 is een tussenanalyse uitgevoerd van de datakwaliteit
en eenduidigheid en deze is vergeleken met de analyse in februari 2024. Hieruit blijkt
een duidelijke verbetering.

Daarnaast wordt ook buiten het IBP VTH ingezet op het verbeteren van Inspectieview.
IenW stelt tot en met 2028 jaarlijks € 500.000 beschikbaar aan de ILT om te investeren
in het versterken van Inspectieview. Deze versterking raakt het brede functioneren
van Inspectieview, zoals het aanleveren, de weergave en het ontsluitingen van data.
Door de ILT wordt verder ook ingezet op het verbeteren van het gebruik van Inspectieview
door omgevingsdiensten. In 2023 is een trainer aangenomen die actief de omgevingsdiensten
opzoekt om hun ondersteuning te bieden in het gebruik van Inspectieview. Hierbij wordt
ook het belang van een goede datakwaliteit uitgelegd.

De aanpak om de datakwaliteit van de gegevens die via Inspectieview worden uitgewisseld
te verbeteren draagt bij aan de mogelijkheid van de ILT om haar taak als interbestuurlijk
toezichthouder beter uit te oefenen.

Een belangrijk onderdeel van pijler 3 is het creëren van een eenheid van taal binnen
het VTH-stelsel. Onlangs is daarom een eerste stap gezet met het opstellen van een
landelijk register voor milieubelastende activiteiten (MBA’s). Dit register gaat zorgen
voor een landelijke uniforme registratie voor MBA’s. Daarnaast werkt pijler 3 aan
het opstellen van informatiestandaarden voor het VTH-stelsel. Deze standaarden leggen
definities en begrippen vast die inspectiediensten voor de uitwisseling van gegevens
moeten gebruiken. Dit is nodig om de datakwaliteit te verbeteren zodat partijen bijvoorbeeld
elkaars gegevens kunnen gebruiken om meer zicht te krijgen op het functioneren van
het stelsel en op specifieke thema’s en risico’s.

Verplichte aansluiting op Inspectieview

De Algemene Rekenkamer beveelt in het rapport «Een onzichtbaar probleem» aan om het
initiatief te nemen tot een wetswijziging zodanig dat aansluiting op Inspectieview
niet een manier, maar de manier wordt om te voldoende aan de wettelijke plicht om
informatie uit te wisselen.

De toenmalige Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft u op 13 december
2021 geïnformeerd dat een wetswijziging nodig is voor het verplichten van uitwisseling
van dat informatie over VTH van het wettelijk vastgelegde basistakenpakket via Inspectieview.
De voorbereidingen voor een wijziging van de Omgevingswet (Ow) en het Omgevingsbesluit
(Ob) zijn gestart. De benodigde wijziging blijkt complexer dan in eerste instantie
verwacht. Een aansluitverplichting op Inspectieview om te voldoen aan de plicht tot
informatie-uitwisseling heeft gevolgen voor alle betrokken bevoegde gezagen en uitvoeringsdiensten.
Momenteel delen aangesloten partijen via Inspectieview voornamelijk toezichts- en
handhavingsinformatie. Vergunningsinformatie is veelal niet digitaal beschikbaar en
kan op dit moment in Inspectieview ook niet integraal weergegeven worden. De verplichting
tot aansluiting op Inspectieview voor het delen van VTH-gegevens betekent dat alle
betrokken partijen in het VTH-stelsel voortaan ook vergunningsinformatie in Inspectieview
raadpleegbaar moeten maken. Het systeem Inspectieview moet hier ook voor aangepast
worden. Dit is een grote opgave. De ILT verricht een handhaafbaarheids-, uitvoerbaarheids-
en fraudebestendigheidstoets (HUF-toets) op voorstellen (voor het wijzigen) van regelgeving.
Afstemming over de gevolgen van het delen van vergunningsinformatie via Inspectieview
is essentieel voor het vervolg van het wetswijzigingstraject.

Aanspreken omgevingsdiensten

De Algemene Rekenkamer beveelt in het rapport «Een onzichtbaar probleem» verder aan
om de nog niet op Inspectieview aangesloten omgevingsdiensten aan te spreken op hun
wettelijke plicht tot informatie delen. Sinds december 2022 zijn alle omgevingsdiensten
aangesloten op Inspectieview.

Toezicht op handhaving en uitgeoefend toezicht

De Algemene Rekenkamer beveelt in het rapport aan de ILT toezicht te laten houden
op handhaving en uitgeoefend toezicht. Op basis van de informatie kan zij volgens
de Algemene Rekenkamer vaststellen of er sprake is van ernstige toezichts- en handhavingstekorten,
disproportionele recidive door bedrijven en ongelijke behandeling van bedrijven en
ingrijpen waar nodig. Dat begint bij de verantwoordelijke provincies zelf op basis
van het gedeeld informatiebeeld, en kan daarna op rijksniveau worden bijgestuurd.

De commissie Van Aartsen doet in het rapport «Om de leefomgeving» tien aanbevelingen
om het VTH-stelsel milieu te versterken. De commissie Van Aartsen beveelt onder andere
ook aan om rijkstoezicht in te richten op de omgevingsdiensten. De hierboven genoemde
aanbeveling van de Algemene Rekenkamer is daarmee vergelijkbaar.

Zoals aangegeven in de Kamerbrieven van 13 december 20217 en van 10 juni 20228 wordt deze aanbeveling gedeeltelijk opgevolgd. Er is gekozen voor een alternatieve
invulling waarmee hetzelfde resultaat wordt bereikt. Het gaat onder andere om de inrichting
van een systeem voor visitatie van omgevingsdiensten, het jaarlijks opstellen van
een Staat van VTH en het uitvoeren van signalerende en thematische onderzoeken door
de ILT als onafhankelijke rijksinspectie. Deze acties zijn opgepakt binnen pijler
6 van het IBP VTH.

De eerste ronde van visitaties wordt afgerond eind 2024. De ILT heeft een drietal
thematische onderzoeken afgerond en er volgen nog nieuwe rapportages van thematische
en signalerende onderzoeken. Voor de Staat van VTH wordt op dit moment een «proefstaat»
ontwikkeld binnen het IBP VTH, waarin de methodologie, gegevensbronnen en de vorm
worden gedefinieerd. Het streven is om in 2025 een eerste Staat van VTH uit te brengen.

Tot slot is het relevant om te noemen dat de ILT namens mij interbestuurlijk toezicht
houdt op provincies, op grond van de Provinciewet.

Effectiviteit toezicht en handhaving, verbeteringen in strafrechtelijke aanpak

De Algemene Rekenkamer heeft in het rapport «Handhaven in het duister» aanbevolen
onderzoek te (laten) verrichten naar de effectiviteit van toezicht en handhaving in
de praktijk. Aanbevelingen aan de Minister van Justitie en Veiligheid zien verder
toe op het oplossen van de knelpunten in de strafrechtelijke keten voor de aanpak
van milieucriminaliteit op en verbeteringen door te voeren in de strafrechtelijke
aanpak van milieucriminaliteit, opdat de strafrechtelijke handhaving effectief is
en voldoende vergeldend.

In de pijler van het IBP VTH die zich bezighoudt met de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
handhaving en vervolging (pijler 2) zijn diverse acties uitgevoerd voor een effectievere
inzet van het instrumentarium van toezicht en handhaving. Als het gaat om de strafrechtelijke
handhaving voert het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC) op dit moment
een onderzoek uit naar de effectiviteit van het strafrecht (Straffen in het milieudomein).
De doelstelling van het onderzoek is om in kaart te brengen hoe de strafpraktijk bij
milieudelicten functioneert en welke eventuele knelpunten die zich daarbij voordoen,
teneinde meer zicht te krijgen op welke straf effectief is bij welk type milieudelict.
De uitkomst van het onderzoek wordt in de eerste helft van 2025 verwacht. Daarnaast
wordt gewerkt aan het formaliseren van de Strategische Milieukamer (SMK). Dit draagt
bij een betere prioritering van de aanpak van milieucriminaliteit en wordt de beschikbare
opsporingscapaciteit effectiever ingezet. Voorts wordt er geïnvesteerd in de capaciteit
bij het openbaar ministerie (OM). Het OM krijgt sinds 2023 structureel 2 miljoen euro
voor de aanpak van milieucriminaliteit om de basis op orde te krijgen.

Verder heeft de korpsleiding van de politie met het College van procureursgeneraal
heldere afspraken gemaakt om de bezetting van de 406 fte die voor de strafrechtelijke
aanpak van milieucapaciteit formatief zijn ingericht op orde te krijgen en zo effectief
mogelijk op die taak in te zetten door daar centraal binnen de politie op te sturen.
De doelstelling daarvan is, op basis van de regionale doorvertaling van de prestatieafspraken
uit de Veiligheidsagenda 2023–2026, om 48 criminele samenwerkingsverbanden die zich
met milieucriminaliteit bezighouden per jaar aan te pakken. Dit is mede verankerd
in de landelijke strategie van de politie op de aanpak van milieucriminaliteit (Politiemilieutaak
2.0). Het versterkte landelijk sturingsmodel dat per 1 maart 2024 formeel is geïmplementeerd
bij de politie vormt een belangrijk onderdeel van de afspraken tussen de korpsleiding
en het College. Het model zorgt voor landelijke sturing met mandaat op de inzet van
de milieucapaciteit die is verdeeld over de regionale eenheden. Het effect van dit
sturingsmodel zou in de loop van 2024 zichtbaar moeten worden. In 2025 zal uw Kamer
worden bericht of het nieuwe sturingsmodel aan de verwachting voldoet.

De effectiviteit van het toezicht en de handhaving in de praktijk is verder onderdeel
van het tweejaarlijkse onderzoek naar de kwaliteit van de uitvoering van VTH. In 2025
vindt dit onderzoek weer plaats.

Binnen pijler 2 en pijler 5 van het IBP VTH is gewerkt aan het uitwerken van de regionale
beleidscyclus van de omgevingsdiensten en hoe de operationele, tactische en strategische
overleggen van de strafrechtelijke partners op elkaar aan kunnen sluiten. Hiermee
komt de informatie vanuit het strafrecht en bestuursrecht bij elkaar, en wordt het
informatiebeeld gecreëerd. Zo wordt de meest effectieve en passende inzet van strafrecht
en/of bestuursrecht toegepast.

Binnen pijler 6 van het IBP VTH vinden visitatierondes plaats bij de omgevingsdiensten.
Hierbij wordt ook aandacht besteed aan handhaving en aan de samenwerking met de strafrechtelijke
partners.9

Veelplegersaanpak

In het rapport «Handhaven in het duister» wordt door de Algemene Rekenkamer aanbevolen
een veelplegersaanpak te ontwikkelen voor de kleine – goed te onderscheiden – groep
bedrijven die verantwoordelijk is voor het overgrote deel van de milieucriminaliteit
en milieuovertredingen in overleg met de Minister van Justitie en Veiligheid (JenV).

Uw Kamer is bij Kamerbrief van 10 januari jl. geïnformeerd over de aanpak van milieucriminaliteit
en veelplegers.10 Daarin is aangegeven dat sinds 2018 in Seveso+ (voorheen BRZO+) verband wordt gewerkt
aan een aanpak van zorgbedrijven. Doel van de aanpak is om Seveso-bedrijven die om
verschillende redenen achterblijven in de naleving van de betreffende wet- en regelgeving
sneller in beeld te hebben en effectiever aan te pakken. Er is daarbij gewerkt aan
een toolbox met handhavingsinstrumenten en aan een implementatieplan. De Algemene Rekenkamer
geeft aan dat voor een goede veelplegersaanpak betere en uniforme registratie van
gegevens van belang is. Daarom wordt in het IBP VTH (pijler 3: informatievoorziening
VTH) gewerkt aan een goede informatiehuishouding en -voorziening. Over de stand van
zaken hiervan bent u eerder in deze brief geïnformeerd.

Vanuit het samenwerkingsverband SEVESO+ wordt gewerkt aan een Handleiding uniforme
benadering Seveso Zorgbedrijven. Daarmee worden landelijk uniforme afspraken vastgesteld
over een gezamenlijke aanpak bij zorgbedrijven waar alle omgevingsdiensten en andere
partijen in SEVESO+ zich aan conformeren. Ook wordt gezorgd voor een heldere weergave
van de processtappen in de besluitvorming over de status van een zorgbedrijf. Vaststelling
van deze handreiking is voorzien in het najaar van 2024.

Openbaar maken uitkomsten inspecties

De Algemene Rekenkamer beveelt in het rapport «Handhaven in het duister» aan om uitkomsten
van inspecties openbaar te maken en te delen met het publiek, opdat openbaar bekend
is welke bedrijven zich wel en niet houden aan de regels en discussie hierover minder
een zaak van speculatie is.

De samenwerkende inspectiepartners maken sinds 1 mei 2014 van iedere routinematige
Seveso-(voorheen Brzo-)inspectie een openbare samenvatting.11

Onderzoeksrapporten en signaalrapportages worden door de ILT al lange tijd openbaar
gemaakt. Als wettelijk adviseur in het kader van de Omgevingswet geeft de ILT bij
de vergunningverlening een zienswijze op de ontwerp-beschikking aan het bevoegd gezag
voor de grote bedrijven. In veel gevallen geeft de ILT daaraan voorafgaand ook al
een advies op de aanvraag van een vergunning. Deze adviezen, zienswijzen en door de
ILT ingestelde beroepen worden gepubliceerd op de ILT-website.

Zoals aangegeven in de Kamerbrieven van 27 juni 2024 en van 10 januari 202312 is een pilot door de ILT uitgevoerd vooruitlopend op verwachte fasering van openbaarmaking
van handhavingsbeschikkingen op grond van de Wet open overheid (Woo). De ILT continueert
het openbaar maken van de inspectieresultaten op het terrein van (Seveso) risicobedrijven
als onderdeel van het reguliere werkproces.

In het kader van het project Actieve publicatie handhavingsbeschikkingen binnen pijler
2 van het IBP VTH is een Handreiking actieve publicatie handhavingsbeschikkingen opgesteld.
Het project richtte zich op de actieve publicatie van alle onherroepelijke handhavingsbeschikkingen.
Deze handreiking biedt een handvat voor omgevingsdiensten bij de implementatie en
uitvoering van de verplichting op grond van de Wet open overheid tot actieve openbaarmaking
van handhavingsbeschikkingen. Deze handreiking is opgenomen in de bijlage bij deze
brief.

Zoals aangegeven in de Kamerbrief van 27 juni 202413 hebben de omgevingsdiensten in de tussentijd verder gewerkt aan en ervaring opgedaan
met het openbaar maken van handhavingsbesluiten. Er wordt naar gestreefd dat in het
begin van 2025 handhavingsbesluiten niet alleen bij Seveso-omgevingsdiensten, maar
ten aanzien van alle Omgevingswet-gerelateerde overtredingen actief worden gepubliceerd.

Periodiek informeren

De Algemene Rekenkamer beveelt aan om concrete doelstellingen te benoemen bij de begroting
en vervolgens periodiek, dus 2- of 3-jaarlijks, het parlement te informeren over de
realisatie en de effectiviteit en daarmee de maatschappelijke effecten. De Algemene
Rekenkamer geeft aan te denken dat de departementale jaarverslagen daarvoor een passend
medium zijn.

Als onderdeel van de kwaliteitsborging binnen het VTH-stelsel vindt op grond van de
Omgevingswet (voorheen de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) in opdracht van
de Staatssecretaris van IenW iedere twee jaar een onderzoek plaats naar de kwaliteit
van de uitvoering van de VTH-taken. Het meest recente tweejaarlijks onderzoek heeft
in 2023 plaatsgevonden. Hierover bent u bij Kamerbrief van 5 oktober 2023 geïnformeerd.14

Binnen pijler 6 van het IBP VTH wordt gewerkt aan het ontwikkelen van een Staat van
VTH. De Staat van VTH beschrijft de werking van het VTH stelsel: doen alle partijen
wat ze moeten doen en leidt dat tot een adequate en effectieve uitvoering? Daar waar
er iets niet goed werkt, wordt dat in de Staat van VTH geconstateerd en kunnen aanbevelingen
worden opgesteld. De Staat van VTH zal meten op vier onderdelen: wettelijke kader
of normering, geformuleerde beleid en afspraken, wijze waarop de uitvoering plaatsvindt,
en de doelbereiking. Zo kan precieze worden onderzocht waar in het stelsel een onderdeel
niet of niet naar behoren werkt. Dit wordt onderzocht bij een aantal factoren die
kritisch zijn voor de werking van het VTH stelsel. Zoals hiervoor aangeven wordt op
dit moment een «proefstaat» ontwikkeld. Het streven is om in 2025 een eerste Staat
van VTH uit te brengen. Mocht dat onverhoopt niet lukken, dan wordt in 2025 wel het
bovengenoemde tweejaarlijks onderzoek naar de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken
uitgevoerd.

Conclusie

De conclusies van de Algemene Rekenkamer in het rapport Handhaven in het Duister uit
2021 waren zorgwekkend. De aanbevelingen zijn in samenhang met de aanbevelingen van
de commissie Van Aartsen opgepakt op de hierboven beschreven wijze. Sommige acties
zijn al afgerond, aan andere acties wordt nog hard gewerkt. Ik blijf mij hier, samen
met alle partijen in het stelsel, voor inzetten. Het IBP VTH loopt op 30 september
2024 af. Uw Kamer wordt in het najaar geïnformeerd over de afronding.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
C.A. Jansen