Brief regering : Reactie op de motie van de leden Brekelmans en Van den Brink over werkinstructies en interne informatieberichten niet meer openbaar maken (Kamerstuk 36333-63)

Nr. 3265
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 juni 2024

Bij brief van 28 april 2023 (Kamerstuk 19 637, nr. 3100) informeerde ik uw Kamer over mijn voornemen om (delen van) uitvoeringsinstructies
niet langer openbaar te maken, om zo op het beleid afgestemde in plaats van authentieke
verklaringen te voorkomen.

De motie van 10 oktober 2023 van de leden Brekelmans (VVD) en Van den Brink (CDA)
waarin de regering wordt verzocht om werkinstructies en interne informatieberichten
van de IND niet meer openbaar te maken (Kamerstuk 36 333, nr. 63), zie ik als een verdere aansporing van dit eerder geuite voornemen.

In dezelfde motie is de regering verzocht om in kaart te brengen hoe een juridische
basis kan worden gecreëerd om het landenbeleid niet langer openbaar te maken, en de
Kamer hierover te informeren.

Voor een goede uitvoering van de motie is allereerst het onderscheid van belang tussen
beleidsregels die in de regel worden opgenomen in de (openbare) Vreemdelingencirculaire
en (andere) uitvoeringsinstructies.

In lijn met de aangekondigde maatregelen en de aangenomen motie zal de IND nog enkel
in die gevallen waarin de IND daar op grond van de Wet open overheid (Woo) expliciet
toe gehouden is (passages van) uitvoeringsinstructies vanaf heden openbaren. Hieronder
wordt dat toegelicht.

Hoofdstuk 3 van de Woo ziet op de openbaarmaking van bestuursorganen uit eigen beweging.
In artikel 3.1 van de Woo is opgenomen dat het bestuursorgaan bij de uitvoering van
zijn taak uit eigen beweging de bij hun berustende informatie openbaar en toegankelijk
dient te maken. Deze informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid,
inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie. (Actieve)
openbaarmaking is niet aan de orde indien de passages niet zien op (de uitvoering
van) van het beleid als bedoeld in artikel 3.1 van de Woo. In andere gevallen zal
steeds worden bezien of op basis van enige weigeringsgrond van de Woo passages gelakt
kunnen worden. In artikel 5.1 en 5.2 van de Woo zijn de uitzonderingsgronden daarvoor
opgenomen.

De uitzonderingsgrond die ten aanzien van uitvoeringsinstructies daarbij vervolgens
het meest van toepassing zal zijn, is dat in documenten wordt gelakt als door de openbaarmaking
het goed functioneren van het bestuursorgaan in het gedrang kan komen. Het gaat dan
onder andere om informatie in uitvoeringsinstructies die de IND- medewerker dient
te gebruiken bij de behandeling van de aanvraag, maar waar de vreemdeling zijn aanvraag
op kan afstemmen en daarmee zijn voordeel kan doen in verblijfsprocedures. Hierbij
kan gedacht worden aan onderzoeksmethoden of controlevragen die gesteld kunnen worden
aan vreemdelingen om te beoordelen of zij voldoen aan de voorwaarden van de gevraagde
verblijfsvergunning. Bijvoorbeeld om de herkomst te achterhalen, het asielrelaas te
beoordelen, maar ook aan vragen in het kader van nationale veiligheid. Wanneer vervolgens
moet worden geconcludeerd dat een groot aantal passages gelakt zou moeten worden,
kan dat als een onevenredige inspanning worden aangemerkt, waarmee actieve openbaarmaking
in het geheel niet aan de orde is. Openbaarmaking van de informatie die na verwijdering
zou overblijven, dient dan mogelijk ook geen redelijk belang. Hierbij zal wel steeds
een kritische afweging gemaakt moeten worden ook om te voorkomen dat alsnog met succes
procedures worden gevoerd waarmee verzoekers op grond van de Woo documenten opvragen
bij de IND.

Om hieraan uitvoering te kunnen geven zal een nieuwe Woo-instructie worden opgesteld
voor de IND-medewerkers en zullen zij hierover actief geïnformeerd worden. Bij vragen
of twijfel over het wel of niet lakken van passages uit uitvoeringsinstructies wordt
dit afgestemd met de Woo-deskundigen van de IND.

In aanvulling daarop beziet de IND tevens per keer kritisch of een instructie – mede
in het licht van de professionaliteit van en de ruimte voor de beslispraktijk – noodzakelijk
is voor een zorgvuldig proces en besluitvorming. Ook hiermee worden de zogenaamde
«spoorboekjes», die als onbedoeld hulpmiddel voor de asielzoeker kunnen dienen, voorkomen.

In reactie op het deel van de motie waarin wordt verzocht in kaart te brengen of een
juridische basis kan worden gecreëerd om het landenbeleid niet langer openbaar te
maken, kan ik uw Kamer mededelen dat het niet openbaar maken van beleidsregels, zoals
het landenbeleid niet mogelijk is. Binnen ons wettelijk kader hebben beleidsregels
geen werking wanneer deze niet bekend worden gemaakt.

Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, zo volgt uit artikel 4:84
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), tenzij dat voor een of meer belanghebbenden
gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding
tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Blijkens de parlementaire geschiedenis
van deze bepaling hebben beleidsregels voor het bestuursorgaan alleen maar zin als
het zich tegenover de belanghebbende in beginsel op deze regels kan beroepen, ook
als de belanghebbende zich daardoor benadeeld voelt. Omgekeerd eisen de rechtszekerheid
en de rechtsgelijkheid dat de belanghebbende zich tegenover het bestuursorgaan in
beginsel op de beleidsregel kan beroepen, ook al acht het bestuursorgaan dat bezwaarlijk.
Indien het bestuursorgaan de beleidsregel niet overeenkomstig artikel 3:42 van de
Awb bekend maakt (of wanneer de beleidsregel het resultaat is van onzorgvuldige voorbereiding,
onzorgvuldige belangenafweging, dan wel in strijd is met een wettelijk voorschrift),
kan het bestuursorgaan zich niet op de beleidsregel beroepen1.

Om de gevraagde juridische basis te creëren dient een brede aanpassing van de Awb
plaats te vinden die geldt voor alle beleidsdomeinen. Een dergelijke ingrijpende wijziging
ten aanzien van beleidsregels die zich niet beperkt tot het migratiedomein is voor
dit (demissionair) kabinet niet aan de orde.

Er zou natuurlijk ook overwogen kunnen worden geen of nauwelijks (landen)beleid te
voeren. Het voeren van (landen)beleid waarborgt echter binnen de gestelde kaders de
eenduidigheid van de besluitvorming van de uitvoerende instanties en draagt tevens
bij aan een meer efficiënte uitvoering.

Wanneer er geen landenbeleid is, zal de IND-medewerker in elke individuele zaak zelf
duiding moeten geven aan de situatie in het herkomstland, terwijl dit een gelijke
factor is. Met de genomen maatregelen in mijn brief2 aan uw Kamer van 5 maart jl. wordt bij de individuele beoordeling van de asielaanvraag
meer gewicht toegekend aan de persoonlijke omstandigheden van de aanvrager.

Door te werken met eenduidig (landen)beleid kan de overheid beter verantwoording afleggen
voor de gemaakte afweging van belangen in besluitvorming, onder meer richting de aanvrager,
de rechtelijke macht en de maatschappij.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg