Brief regering : Afdoen van enkele moties op het gebied van tabaksbeleid

Nr. 113
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 juni 2024

Met deze brief doe ik de volgende moties van uw Kamer op het gebied van tabaksbeleid
af. De motie van de leden Paulusma, Slagt-Tichelman en Jansen verzoekt te onderzoeken
in hoeverre tabak met een zeer laag nicotinegehalte op de Nederlandse markt wordt
aangeboden en te bezien welke rol deze sigaretten kunnen spelen in het tabaksontmoedigingsbeleid.1 De motie van het lid Krul verzoekt te onderzoeken wat in de uitvoering en qua financiële
middelen nodig is om een totaalverbod op alle nicotineproducten zonder tabak (NZT)
te kunnen handhaven.2 De motie van het lid Tielen verzoekt om met de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit
(NVWA) de inzet op het oprollen en bestraffen van illegaal aanbod van vapes met smaakjes
aan te scherpen en om prioriteit te geven aan Europese harmonisatie op het gebied
van tabaks- en rookmaatregelen.3 Tot slot verzoekt de motie van het lid Crijns meer in te zetten op handhaving van
illegale verkoop van vapes aan jongeren door straatdealers en snapchat-dealers.4

Motie Paulusma c.s.

De motie van de leden Paulusma, Slagt-Tichelman en Jansen roept de regering op te
onderzoeken in hoeverre tabak met een zeer laag nicotinegehalte op de Nederlandse
markt wordt aangeboden en te bezien welke rol deze sigaretten kunnen spelen in het
tabaksontmoedigingsbeleid. Ik ga daarbij in op de effectiviteit van sigaretten met
een zeer laag nicotinegehalte om roken terug te dringen. Verder schets ik de implicaties
voor het tabaksontmoedigingsbeleid en benoem daarbij belemmeringen voor invoer van
deze maatregel. Ook informeer ik u over het aanbod van deze sigaretten op de Nederlandse
markt en tot slot deel ik mijn conclusies over deze bevindingen.

Effectiviteit sigaretten met een zeer laag nicotinegehalte

Onderzoek wijst uit dat het verlagen van het nicotinegehalte in sigaretten tot een
zeer laag, en daarmee niet of nauwelijks verslavend, niveau (<0,4 mg/g tabak) in potentie
kan leiden tot positieve gezondheidseffecten. Het Trimbos-instituut heeft de wetenschappelijke
gegevens over de effectiviteit hiervan op een rij gezet in de notitie «Minder nicotine
in tabaksproducten».5 De studies waar het Trimbos-instituut naar verwijst laten zien dat rokers die in
het onderzoek overstapten naar sigaretten met een zeer laag nicotinegehalte (ZLN)
gemiddeld minder sigaretten rookten, minder afhankelijk waren van nicotine en vaker
een stoppoging deden. Slechts een klein deel van de rokers stopte daadwerkelijk met
roken.

Daarnaast toont onderzoek aan dat het roken van ZLN-sigaretten onder de deelnemers
niet leidde tot compenserend roken6 en dat ZLN-sigaretten minder intens werden gerookt. De daling in het roken van het
aantal sigaretten werd alleen aangetoond bij een abrupte nicotinevermindering. Het
geleidelijk verlagen van het nicotinegehalte bleek niet effectief. Verder is het nog
onduidelijk of ZLN-sigaretten ook een nicotineverslaving kunnen voorkomen. Dierstudies
en studies met rokers suggereren dat het verlagen van het nicotinegehalte tot een
zeer laag niveau de aantrekkingskracht van het tabaksproduct vermindert, wat mogelijk
een tabaksverslaving bij nooit-rokers (voornamelijk jongeren) zou kunnen voorkomen.

Implicaties voor beleid

De resultaten van de verschillende onderzoeken suggereren dat het invoeren van wetgeving
die ZLN-sigaretten verplicht en traditionele sigaretten verbiedt, zou kunnen leiden
tot een significante reductie in de rookprevalentie. De maatregel staat hierdoor ook
internationaal in de belangstelling. Zo heeft Nieuw-Zeeland de maatregel tot het slechts
toestaan van ZLN-sigaretten in 2022 opgenomen in een wetsvoorstel.7 Inmiddels is deze wet, die ook voorzag in een generatiegebonden verkoopverbod, door
het nieuwe kabinet ingetrokken onder andere vanwege de gevolgen voor de illegale handel
in traditionele sigaretten.8

Ook de Amerikaanse FDA doet al enige tijd onderzoek naar de effectiviteit van het
wettelijk invoeren van deze maatregel in Amerika.9 Een artikel in het Amerikaanse tijdschrift The Atlantic over deze Amerikaanse inspanningen10 riep in Nederland in 2021 vragen op vanuit de Kamer over de mogelijkheden om deze
maatregel voor de Nederlandse markt door te voeren.11 Daarnaast heb ik afgelopen jaar de Kamer geïnformeerd12 over de inzet van het kabinet om sigaretten minder aantrekkelijk en verslavend te
maken naar aanleiding van aanbevelingen van het RIVM.13 De situatie ten opzichte van 2021 en vorig jaar is niet veranderd. Dat wil zeggen
dat het nationaal aanpassen van nicotinegehaltes op dit moment juridisch gezien niet
mogelijk is, omdat het reguleren van nicotinegehaltes alleen in Europees verband kan
plaatsvinden via de Europese Tabaksproducten Richtlijn (TPD). Op dit moment laat de
TPD het nationaal aanpassen van de nicotinegehalte niet toe, omdat het producenten
niet onmogelijk gemaakt mag worden om aan een maximale nicotine-emissiewaarde van
1 mg per sigaret te komen. Een reductie van nicotine in tabak naar een niet verslavend
niveau van 0,4 mg/g tabak maakt het onmogelijk sigaretten met een gehalte van 1 mg
nicotine in de emissies te produceren. Het staat Nederland niet vrij om strenger te
zijn dan de TPD op dit punt.

Vanuit de wetenschap zijn kanttekeningen te plaatsen bij wetgeving die ZLN-sigaretten
verplicht en traditionele sigaretten verbiedt. Volgens het Trimbos-instituut is er
onvoldoende bewijs dat het roken van minder ZLN-sigaretten resulteert in gezondheidswinst,
omdat het gebruik van een geringe hoeveelheid tabak al schadelijk kan zijn. Daarnaast
zijn er een aantal kanttekeningen bij de opzet van bepaalde studies, die de representativiteit
van de resultaten voor de praktijk beïnvloeden. Deze kanttekeningen betreffen een
kleine steekproefomvang, het besef van de deelnemers dat het gebruik van de ZLN-sigaretten
tijdelijk was en onvoldoende controle op de naleving van het onderzoeksprotocol. Bovendien
laat onderzoek zien dat, met name onder rokers, de misvatting bestaat dat ZLN-sigaretten
minder kankerverwekkend zijn en rokers hierdoor minder bereid zijn om te stoppen met
roken wanneer de ZLN-sigaretten beschikbaar zouden zijn.14 Overtuigend bewijs van de effectiviteit en goed inzicht in de implicaties voor beleid
vereist een vertaalslag van de onderzoeksresultaten naar de praktijk. Omdat deze maatregel
nog nergens ter wereld is ingevoerd, is dat op dit moment onvoldoende helder.

Ook moet bij het invoeren van deze wetgeving rekening gehouden worden met verschillende
praktische aspecten waaronder grenseffecten, illegale handel en voldoende handhavingscapaciteit
bij de NVWA. Het is aannemelijk dat invoering van de maatregel leidt tot grenseffecten
en illegale handel. Een aanzienlijk deel van de deelnemers in de door het Trimbos-instituut
aangehaalde studies hield zich niet aan het onderzoeksprotocol en zochten hun toevlucht
tot traditionele sigaretten.15 Aangezien 19%16 van de Nederlanders tabak rookt en een groot deel van deze rokers verslaafd is aan
nicotine zal de vraag naar reguliere sigaretten, en daarmee het effect op de illegale
handel, aanzienlijk zijn. Handhaving op de verkoop van ZLN-sigaretten vergt additionele
capaciteit bij de NVWA, welke op dit moment niet beschikbaar is. Hierdoor lijkt invoering
van de maatregel problematisch als buurlanden niet vergelijkbaar beleid implementeren.
Mocht Nederland wetgeving kunnen invoeren dat ZLN-sigaretten verplicht, dan dient
dit beleid daarom uniform geïmplementeerd te worden in onze buurlanden en bij voorkeur
in de gehele EU.

Aanbod ZLN-sigaretten op de Nederlandse markt

Op dit moment worden ZLN-sigaretten niet aangeboden op de Nederlandse markt. Ik heb
het RIVM gevraagd om in de EU common entry gate (EU-CEG) te zoeken naar genotificeerde
ZLN-sigaretten.17 Voor sigaretten geldt dat producenten enkel het gehalte nicotine in de tabaksrook
hoeven op te geven, gemeten volgens de ISO-methode. Voor ZLN-sigaretten (<0,4 mg nicotine
per gram onverbrande tabak) verwachten we een zeer laag gehalte nicotine in de tabaksrook.
Het laagst geregistreerde nicotinegehalte in tabaksrook bedraagt 0,1 mg/sigaret. Het
betreft negen producten met een dergelijk laag nicotinegehalte in de tabaksrook en
dit zijn allen producten met een zeer hoge filterventilatie (>75%). Wanneer dit type
sigaretten worden afgerookt met de intense afrookmethode (Canadian Intense methode)
bedraagt het nicotinegehalte in de tabaksrook 0,9 mg/sigaret of meer.18 Dit zijn daarom geen ZLN-sigaretten.

Bovendien blijkt uit onderzoek dat bij gebruik van sigaretten met veel filterventilatie,
mensen juist meer gaan roken om te compenseren voor de lagere hoeveelheid nicotine.19 Daarom zijn sigaretten met veel filterventilatie niet toepasbaar in de beweging richting
de rookvrije generatie. ZLN-sigaretten zijn overigens wel verkrijgbaar in het buitenland,
bijvoorbeeld in de Verenigde Staten, Zwitserland en Japan.20

Conclusie ZLN-sigaretten in het tabaksontmoedigingsbeleid

Naar mijn mening past het verplichten van ZLN-sigaretten gecombineerd met het verbieden
van traditionele sigaretten niet in het huidige tabaksontmoedigingsbeleid. Belangrijke
overwegingen daarbij zijn dat dit niet mogelijk is binnen de huidige juridische context
en dat Nederland deze maatregel niet eenzijdig in kan voeren. Verder beschikt de NVWA
over onvoldoende handhavingscapaciteit en moeten overige beleidsmaatregelen goed worden
afgestemd op deze maatregel wat de nodige tijd kost. Tot slot is de rookprevalentie
op dit moment te hoog om deze maatregel te overwegen.

Motie Krul

Op dit moment behandelt de Eerste Kamer het wetsvoorstel waarmee NZT en nicotineapparaten
onder de Tabaks- en rookwarenwet geregeld gaan worden. Het wetsvoorstel voorziet in
een verbod op NZT voor oraal gebruik zoals nicotinezakjes. Voor NZT die niet oraal
gebruikt worden, zal geen verbod gaan gelden. Deze producten zullen als aanverwante
producten worden gereguleerd. Het gaat dan vooral om stoomsteentjes met nicotine voor
waterpijpen. Mogelijke andere NZT die niet oraal worden gebruikt zijn nicotineproducten
op basis van kruiden die niet gerookt maar verhit worden. Verschillende grote tabaksfabrikanten
hebben dergelijke verhitte kruidenproducten ontwikkeld.

Er is een amendement ingediend om ook NZT die niet oraal gebruikt worden te verbieden
maar dit amendement is niet aangenomen.21 Ik heb bij de behandeling van het wetsvoorstel op dit punt aangegeven dat een dergelijke
uitbreiding van het wetsvoorstel gepaard moet gaan met aanvullende financiële middelen
zodat de handhaving van deze bepalingen op een goede manier kan plaatsvinden. In de
voorliggende motie wordt verzocht te onderzoeken wat er nodig is in de uitvoering
en qua financiële middelen om een totaalverbod op alle NZT te kunnen handhaven.

Uit overleg met de NVWA blijkt dat stoomsteentjes met nicotine voor waterpijpen vooralsnog
de enige NZT op de markt zijn die niet oraal gebruikt worden. Dit betekent dat bij
een totaalverbod het toezicht zich in eerste instantie zal beperken tot het distributiekanaal
van deze stoomsteentjes. Stoomsteentjes met en zonder nicotine worden onder andere
via fysieke winkels en via het internet verkocht en ook direct aan shishalounges geleverd.
Ook zouden deze producten via ondoorzichtige distributiekanalen aangeboden kunnen
worden. Om te bepalen of de stoomsteentjes nicotine bevatten kan ook analytisch onderzoek
worden ingezet.

Om het toezicht goed uit te kunnen oefenen zullen de inspectiemethodieken worden ontwikkeld
en zal het verkoopkanaal in kaart worden gebracht. Dit betekent dat het eerste jaar
300.000 euro nodig is waarna 200.000 euro nodig is om structureel toezicht te houden.
Ook is er circa 40.000 euro nodig voor analytisch onderzoek. Als er andere NZT die
niet oraal worden gebruikt op de markt komen, zal een nieuwe inschatting van de benodigde
capaciteit moeten worden gemaakt. Er is echter zowel bij de NVWA als op de begroting
van VWS geen budget beschikbaar voor additionele handhavingscapaciteit en voor het
benodigde analytisch onderzoek. Als de wet op dit punt zou worden aangepast, is het
nodig dat er structureel budget vrijgemaakt wordt voor de handhaving. Het alternatief
is om een andere prioritering in het toezicht aan te brengen maar dit is moeilijk
te bewerkstelligen, omdat de capaciteit van de NVWA voor het toezicht op de naleving
van de Tabaks- en rookwarenwet beperkt is en de handhavingsdruk op onderdelen dan
te laag uit kan vallen.

Motie Tielen en motie Crijns

Handel in illegale vapes

De motie Tielen verzoekt de inzet op het oprollen en bestraffen van illegaal aanbod
van vapes met smaakjes aan te scherpen. Daarbij wordt opgeroepen tot meer focus op
onlineaanbod. De motie Crijns verzoekt de regering meer in te zetten op handhaving
van illegale verkoop van vapes aan jongeren door straatdealers en snapchat-dealers.

De verkoop van illegale vapes via niet-reguliere verkoopkanalen lijkt toe te nemen.
De zorgen over deze ontwikkeling worden breed gedragen in de politiek en maatschappij.
Om illegale vapes echt terug te dringen is het belangrijk dat veel partijen hier een
bijdrage aan leveren. Handhaving door de NVWA is daarbij van groot belang maar handhaving
alleen is niet voldoende. Allereerst moeten producenten, importeurs, distributeurs
en alle andere bedrijven en individuen in de handelsketen van vapes hun verantwoordelijkheid
nemen om te voorkomen dat illegale vapes op de markt worden gebracht. Verder is het
van het grootste belang dat ouders, scholen, overheden en andere betrokkenen blijven
uitdragen dat vapes zeer ongezond zijn en dat het niet normaal is om te vapen. Het
terugdringen van de vraag is namelijk zeker zo belangrijk als het terugdringen van
het aanbod.

Ik ben over deze moties in overleg getreden met de NVWA. Juist omdat de capaciteit
van de NVWA voor het toezicht op de naleving van de Tabaks- en rookwarenwet beperkt
is, moet de capaciteit zo effectief mogelijk ingezet worden. De NVWA heeft mijns inziens
een goed beeld van de effectiviteit van het toezicht en scherpt handhavingsmethodieken
tijdig aan als blijkt dat de naleving achterblijft op bepaalde terreinen. Ook de online
verkoop via webshops is goed in beeld en de NVWA weet daar effectief op te treden.
Een grote uitdaging is echter de verkoop van vapes via social media. De NVWA besteedt
hier in toenemende mate aandacht aan. De NVWA heeft sinds januari van dit jaar ruim
1.000 advertenties en posts voor vapes van social media en platformen laten verwijderen.
Daarnaast is de NVWA in gesprek met platformen om hen zelf actiever dit soort posts
te laten opsporen en verwijderen. Overigens zou het nog effectiever zijn als de platforms
voorkomen dat dit soort advertenties en posts geplaatst kunnen worden.

Jongeren die op school een handeltje beginnen en branchevreemde bedrijfjes en personen
die met de verkoop van illegale vapes beginnen zijn voorbeelden van niet-reguliere
verkoopkanalen. Handel via Snapchat en andere social media-kanalen valt hier ook onder.
Verder is er het gevaar dat de verkoop van illegale vapes via dealers toeneemt en
dat deze verkoopwijze meer en meer gaat lijken op het dealen zoals we dat kennen bij
drugs. Dit is een verkoopwijze waarop het toezicht van de NVWA niet is ingericht.
Het komt steeds vaker voor dat de politie illegale vapes bij dealers aantreft en in
dat geval weet de politie de NVWA goed te vinden. Bij vermoedens van criminele structuren
achter de verkoop via niet-reguliere verkoopkanalen kan een zaak worden overgedragen
aan de Inlichtingen- en Opsporingsdienst (IOD) van de NVWA. Dit zijn langdurige trajecten
en er is beperkte onderzoekscapaciteit beschikbaar.

Er wordt aan gewerkt de NVWA extra handhavingsbevoegdheden te geven om zo effectiever
te kunnen handhaven. Zo krijgt de NVWA bijvoorbeeld meer mogelijkheden om verboden
producten in beslag te nemen en te vernietigen. Er wordt op dit moment gewerkt aan
een wetsvoorstel dat dit mogelijk maakt. Dit is van belang om beter op te treden tegen
bewuste overtreders die «onder de toonbank» illegale vapes verkopen. Ook wordt op
dit moment gewerkt aan regelgeving om het boeteplafond en de boetes te verhogen.

Ik ben van mening dat de NVWA op dit moment zeer efficiënt gebruik maakt van de beschikbare
handhavingscapaciteit en handhavingsmogelijkheden om de handel in illegale vapes tegen
te gaan. De NVWA zal deze aanpak gezien de huidige handhavingscapaciteit en de beschreven
beperkingen voortzetten en zal blijven innoveren om zo de niet-reguliere verkoopkanalen
beter te kunnen controleren. Voor een intensievere aanpak van de verkoop door straatdealers
is het toezicht van de NVWA echter niet ingericht. Het is aan een volgend kabinet
om een intensivering van de aanpak van illegale vapes en het vrijmaken of prioriteren
van middelen hiervoor te overwegen.

Europese harmonisatie versus nationale maatregelen

Tot slot verzoekt de motie Tielen eveneens de regering om prioriteit te geven aan
Europese harmonisatie op het gebied van tabaks- en rookmaatregelen in plaats van alleen
nationale maatregelen te treffen. Een gezamenlijke Europese aanpak is van groot belang
om de Rookvrije generatie dichterbij te brengen. De Europese Commissie heeft in het
Europese Beating cancer plan zich ten doel gesteld een rookvrije generatie in 2040
te bereiken en daarvoor de Europese Tabaksproductenrichtlijn (TPD), de Europese tabaksreclamerichtlijn
en de Raadsaanbevelingen voor rookvrije ruimten aan te passen. Het is belangrijk om
deze Europese richtlijnen en aanbevelingen snel aan te passen zodat op Europees niveau
een volgende stap gezet kan worden. Tenslotte heb ik me recent aangesloten bij een
initiatief van verschillende lidstaten richting de Europese Commissie om samen meer
te doen om de jeugd te beschermen, bijvoorbeeld op het gebied van de online handel
en smaakjes van e-sigaretten. Tegelijkertijd constateer ik dat Europese harmonisatie
tijd kost en dat nationale maatregelen van belang zijn om snel te kunnen reageren
op veranderingen op de markt en het gedrag van consumenten. Een voorbeeld daarvan
was de razendsnel toenemende populariteit van vapes onder jongeren en de inzet die
hierop nationaal gedaan is.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. van Ooijen