Brief regering : Voortgang maatregelen ter voorkoming van identiteitsfraude met paspoorten en VRS

29 911
Bestrijding georganiseerde criminaliteit

Nr. 148
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 juni 2024

In de zomer van 2022 heb ik u geïnformeerd1 over de problematiek dat (corrupte) ambtenaren bij meerdere gemeenten erin slagen
om echte reisdocumenten met vervalste gegevens aan criminelen uit te reiken. Met deze
documenten lukt het criminelen om onopgemerkt te reizen of ondermijnende activiteiten
te verrichten. In die brief is een pakket aan maatregelen aangekondigd om deze fraude
tegen te gaan. Met deze brief wil ik u over de voortgang van dit veel omvattende en
doeltreffende pakket aan maatregelen informeren.

Toen ik de eerste brief in juli 2022 stuurde kreeg het spoedig starten van passende
maatregelen prioriteit. Intussen is een volwaardige en toekomstbestendige aanpak ter
voorkoming van fraude en fouten opgezet. Daarin krijgt ook de bescherming van medewerkers
en het bevorderen van integriteit aandacht. Ook al blijkt uit gesprekken met de Rijksrecherche
dat de gemelde problematiek een klein aantal dossiers raakt, vind ik elk fraudegeval
een te veel. De kwetsbaarheden in het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten
vragen om voortdurende aanpassing en actualisatie waarbij 5 ontwikkellijnen centraal
staan:

1. Verbetering technologie reisdocumentenstelsel

In het programma Verbeteren Reisdocumentenstelsel (VRS) wordt de techniek en de wetgeving
van het reisdocumentenstelsel gefaseerd aangepakt. De huidige ICT-architectuur is
gedateerd. Het programma loopt door tot 2026.

2. Overal dezelfde processen en procedures

Door bij alle uitgevende instanties zover mogelijk dezelfde processen en procedures
te laten volgen, wordt kwaliteit verhoogd en worden zwakke schakels verminderd. In
processen kunnen risico beperkende maatregelen geïmplementeerd en afgedwongen worden.
Automatiseren van ondersteunende taken (bijvoorbeeld oude en nieuwe gezichtsopnames
vergelijken) zorgt ervoor dat medewerkers hun werk beter kunnen doen. Met de binnen
VRS ontwikkelde ICT-functionaliteiten kan de uitvoering van processen ondersteund
worden, bijvoorbeeld ook een verbeterde functiescheiding. Alleen verplichten van een
andere werkwijze is niet genoeg als gemeenten de capaciteit niet hebben of te weinig
geschikt personeel. De ondersteuning vanuit de systemen moet het werk betrouwbaar
maar ook efficiënter maken.

3. Gecontroleerde gegevens

Als alle relevante gegevens voor iedere functionaris in het besluitproces beschikbaar
zijn, ook over de grenzen2 van gemeenten heen, kunnen tijdens de aanvraag betere controles plaatsvinden. Menselijke
fouten worden door automatisering van controles en ondersteuning vanuit het systemen
voorkomen of op tijd gecorrigeerd. VRS is daarvoor essentieel. Live enrolment valt
ook onder deze ontwikkellijn.

4. Betrouwbaar, kundig en weerbaar personeel

De besluitvorming of iemand is wie hij/zij zegt te zijn en of diegene een reisdocument
krijgt, is de verantwoordelijkheid van kundig en bevoegd personeel. Om deze taak goed
te kunnen uitvoeren moeten medewerkers getraind zijn, hun poortwachtersrol durven
vervullen, procedures volgen, systemen kunnen bedienen maar ook door de leidinggevende
daarin gesteund worden. Met de invoering van een verplichte VOG willen we meer aandacht
voor integriteit. Binnen deze ontwikkellijn valt ook het onderzoek hoe certificering
verplicht kan worden. Met de maatregel gesprekken en voorlichting wordt aan kennis
en bewustwording bijgedragen. Dit komt het gehele identiteitsstelsel ten goede.

5. Versterking toezicht

Controle achteraf op de juistheid van gegevens en het volgen van procedures helpt
om kwetsbaarheden, fouten en fraude te ontdekken en te corrigeren. Daarmee is het
ook mogelijk om partijen aan te spreken op kwaliteit, gedrag en verantwoordelijkheid.
Het programma VRS ondersteunt deze ontwikkeling met het beter loggen van gegevens
voor monitoring en data-analyse. Op de korte termijn scherpen we de zelfevaluaties
aan en geven we aandacht aan de rol van beveiligingsfunctionaris om bewustwording
van de eigen verantwoordelijkheid bij de gemeenten te bevorderen. We stimuleren het
uitwisselen van ervaringen van gemeenten onderling (best & worst practices). Voor
de lange termijn onderzoeken wij hoe toezicht passend bij de verantwoordelijkheid
vorm gegeven zou moeten worden.

Gemeenten zien de toegevoegde waarde van de maatregelen en ondersteunen de aanpak.
Samen met hen en ook de andere uitgevende instanties wil ik toewerken naar een strategische
meerjarenvisie op het reisdocumentenstelsel. Het hebben van een langetermijnvisie
maakt het mogelijk om aansluitend op de in gang gezette maatregelen keuzes te maken
en besluiten te nemen die ook op de lange termijn voor een betrouwbaar reisdocumentenstelsel
zorgen.

Veel van de ingezette maatregelen richten zich op dit moment vooral op Nederlandse
gemeenten. Tussen de verschillende uitgevende instanties bestaan verschillen in regelgeving,
eisen aan personeel en inrichting van procedures. Dat vergt maatwerk. Buitenlandse
Zaken, KMar en het Caribisch deel van het Koninkrijk zijn betrokken bij de uitwerking
van maatregelen voor gemeenten om mee te denken over een passende aanpak binnen de
eigen organisatie.

Reeds afgeronde maatregelen

Sinds introductie van het maatregelenpakket zijn volgende maatregelen uitgevoerd en
afgerond:

• Aanpassing van de huidige ICT zodat:

○ medewerkers automatisch worden uitgelogd. Dit voorkomt dat een account ongemerkt door
iemand anders gebruikt kan worden.

○ meer procesgegevens gelogd worden voor betere monitoring van de uitvoering.

• Verbeteren van het formulier waarmee uitgevende instanties vermissing van een reisdocument
kunnen melden en ondersteunende communicatie naar uitgevende instanties omdat deze
melding verplicht is.

• Aanbevelingen voor verbeterd voorraadbeheer zijn gedeeld met uitgevende instanties.

• Doorlichting van het aanvraag- en uitgifteproces op basis van adviezen van de International
Civil Aviation Organization (ICAO). Dit heeft vooral inzichten opgeleverd voor de
verbetering van het toezicht.

• Brief van de VNG aan alle burgemeesters met het verzoek om bij te dragen aan het voorkomen
van kwetsbaarheden in het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten.

• In alle gesprekken met uitgevende instanties is gewezen op de kwetsbaarheden in het
proces, het belang van integriteit en de bijdrage die een ieder daarin kan vervullenen.

• Voorlichtingsmiddelen zijn ontwikkeld met informatie over processen maar ook om bewustwording
over kwetsbaarheden te stimuleren3.

Voortgang per lopende maatregel4

Programma Verbeteren Reisdocumentenstelsel (VRS) (draagt bij aan ontwikkellijn 1)

Binnen het programma VRS wordt gewerkt aan de vernieuwing van de gedateerde ICT-architectuur
achter het stelsel van aanvraag en uitgifte van paspoorten en identiteitskaarten.
Uit verschillende (centrale en decentrale) systemen, die niet altijd bijgewerkt zijn,
moet informatie verzameld worden. Dit is een tijdrovend, fout- en fraudegevoelig proces.
VRS maakt stapsgewijs een kwaliteitsslag waarbij processen, procedures en systemen
worden gedigitaliseerd en gecentraliseerd en naar de standaarden van deze tijd gebracht.
Zo ontstaat een voorziening die het mogelijk maakt de identiteitscontrole achter de
balie sneller te verbeteren. Dit bevordert een gestroomlijnd proces waardoor minder
fouten gemaakt worden, sneller gewerkt kan worden en identiteitsfraude beter tegengegaan
kan worden.

In de verzamelbrief van 19 januari 2024 heb ik u gemeld dat er vertragende factoren
zijn voor het programma VRS waaronder een gebrek aan capaciteit bij de ICT-leverancier
(Kamerstuk 25 764, nr. 146). RvIG is een traject gestart om zich minder afhankelijk te maken van deze leverancier.
Besluitvorming hierover vindt plaats in juli. Na goedkeuring van de eigenaren zal
een transitieproject opgestart worden. De doelstelling is om deze transitie eind 2024
volledig afgerond te hebben.

De eerder aangekondigde ontwikkeling van een tijdelijke voorziening, genaamd RAAS-DOBbox,
is niet meer haalbaar binnen het daarvoor uitgezette tijdspad. Hiervoor wordt een
alternatief uitgewerkt. Dit heeft geen impact op de doorlooptijd van het VRS traject.
Ik informeer u hierover in de eerstvolgende voortgangsbrief.

Informatievoorziening

Met de verbeteringen van de informatievoorzieningen van de afgelopen periode hebben
grensgemeenten nu toegang tot informatie uit de BRP en inzicht in aanvragen bij andere
gemeenten via het basisregister reisdocumenten (BR). Alle historische gegevens in
het BR en biografische gegevens zijn sinds eind vorig jaar beschikbaar en er wordt
inzicht gegeven in lopende aanvragen. Hierdoor kunnen grensgemeenten efficiënter en
accurater werken, inzicht in aanvragen bij andere grensgemeenten krijgen en beter
letten op eventuele fraude. Dit stelt medewerkers in staat om goede controles uit
te voeren en voorkomt onterechte aanvragen. Ook voor andere afnemers en verifiërende
instanties wordt de toegang tot deze relevante informatie nu geïmplementeerd.

Stop ID

De ontwikkeling van StopID, waarmee een burger zelf de geldigheid van een paspoort
of identiteitskaart kan stoppen, is vergevorderd. Voordeel van deze functionaliteit
is dat een vermissing op elk moment (dus niet alleen tijdens kantooruren) direct in
de juiste systemen geregistreerd wordt en de kans om met een vermist document fraude
te plegen beperkt wordt. Het starten van een proef is afhankelijk van de capaciteit
bij de ICT-leverancier. Voor toegang tot deze functionaliteit zal DigiD noodzakelijk
zijn.

Procesverbetering

Statuswijzigingen van reisdocumenten zijn belangrijke gegevens. De registratie daarvan
is nu afhankelijk van formulieren en handmatige invoer. In Q2 2024 is gestart met
de uitrol van de «meldingsregistratiefunctionaliteit». Het proces wordt daarmee geautomatiseerd
en statuswijzigingen worden direct verwerkt in het BR. Twee formulieren worden zo
uitgefaseerd. Deze automatisering vermindert de werkdruk bij uitgevende instanties
en de RvIG, verkort de registratietijd met 1 à 2 werkdagen, en beperkt de kans op
fraude. Bovendien worden alle statusmeldingen uniform voor alle uitgevende instanties.
Aan het eind van het jaar zal deze functionaliteit beschikbaar zijn voor alle gemeenten.

Wetgeving

Wat betreft de wetgeving rondom VRS wordt voor de verbetering van toegankelijkheid
van biometrische gegevens een aanpassing van de Paspoortwet voorbereid. Daarmee wordt
de wettelijke grondslag voor de verbeterde voorzieningen en gegevensverwerking van
VRS gecreëerd. Naar verwachting zal ik het voorstel eind 2024 aan uw Kamer aanbieden.

Planning en begroting

De looptijd van het programma VRS is vooralsnog tot 2026. De totale begroting van
het programma VRS is onveranderd ten opzichte van mijn vorige brief.

Ministerie van Buitenlandse Zaken

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken is bezig om het proces voor Nederlanders die
in het buitenland reisdocumenten aanvragen, te digitaliseren. Hierbij wordt gezorgd
dat dit digitaliseringsproces van BZ op het programma VRS aansluit. Daarmee wordt
ook voor aanvragen van reisdocumenten in het buitenland een verbeterde informatiepositie
gerealiseerd, het proces efficiënter ondersteund en de kans op fraude beperkt.

Data-analyse (draagt bij aan ontwikkellijn 3)

In mijn brief van oktober jl. heb ik aangekondigd om eind 2023 gemeenten een brief
met de analyseresultaten van de individuele procesdata5 te sturen. Tijdens de zorgvuldige data-analyse zijn maar bij een klein deel van de
gemeenten niet verklaarbare bevindingen in de beschikbare procesdata gevonden. Er
is een nader onderzoek nodig om de bevindingen te kunnen interpreteren en relevante
signalen van onregelmatigheid te kunnen selecteren. De betreffende gemeenten zullen
worden benaderd om de oorzaak van de signalen te achterhalen en processen waar nodig
aan te passen. Ter ondersteuning van het toezicht laat ik een structurele data-analyse
op uitgebreidere procesdata ontwikkelen om zo procesafwijkingen vroegtijdig te ontdekken
en aan gemeenten te melden.

Live enrolment (draagt bij aan ontwikkellijn 3)

De hoogste prioriteit binnen het maatregelenpakket leg ik bij de invoering van live
enrolment; dat is het vervangen van de papieren pasfoto door een digitale gezichtsopname.
Afgelopen december en januari heeft onderzoek plaats gevonden naar de inrichting van
een opstelling bij verschillende gemeenten.

We staan nog voor essentiële keuzes als het gaat om techniek, inkoop, financiering,
beheer en implementatie. Er wordt een businesscase uitgewerkt om over deze vraagstukken
te kunnen beslissen. Hierbij wordt ook gekeken naar het systeem van erkende fotografen
dat gebruikt wordt bij het digitaal aanvragen van rijbewijzen. Doel is om deze zomer
keuzes te kunnen maken. De keuzes bepalen vervolgens welke wettelijke aanpassingen
noodzakelijk zijn. De doorlooptijd zal vooral bepaald worden door de benodigde wijzigingen
van de Paspoortwet6 en de Wegenverkeerswet 1994 voor rijbewijzen. Zo mogelijk wordt een gefaseerde uitrol
gedaan.

In het kader van Europese regelgeving dient BZ in 2026 live enrolment binnen het visumproces
gerealiseerd te hebben. BZ is voornemens om live enrolment tevens toe te gaan passen
binnen het reisdocumentenproces in het buitenland. Hierbij zullen BZK en BZ zoveel
als mogelijk samen optrekken.

Verplichte VOG en functiescheiding (draagt bij aan ontwikkellijn 4)

Het beleidsvoornemen voor deze twee maatregelen is uitgewerkt voor Nederlandse gemeenten
en wordt nu door de VNG bij gemeenten getoetst.

Ik ben van plan om een VOG voor medewerkers in het aanvraag- en uitgifteproces te
verplichten met een tweejaarlijkse herhaling. De functiescheiding is in overleg met
gemeenten eenduidig gedefinieerd. De VNG onderzoekt nu de impact van het voorstel
om het aanvraag- en uitgifteproces door minimaal drie functionarissen met eenduidig
gedefinieerde taken t.a.v. aanvraag, verstrekken en uitreiken uit te voeren.

Gemeenten worden opgeroepen om vooruitlopend op de wetswijziging al wel ernaar te
handelen. Een goed uitgevoerde functiescheiding biedt tenslotte juist bescherming
voor de medewerkers tegen invloeden van buitenaf. Ik zal bij gemeenten ook het controleren
van een VOG en referenties blijven aanbevelen.

Verplichte opleiding en certificering (draagt bij aan ontwikkellijn 4)

Het onderzoek naar de impact van verplichte opleiding en certificering is afgerond
en heeft waardevolle inzichten opgeleverd. Het rapport is als bijlage bij deze brief
toegevoegd. Wel blijkt dat het complex is. De diversiteit van uitgevende instanties
en hiermee gepaard gaande verschillende uitgangsposities en procesinrichtingen is
groot. Daarmee is het niet mogelijk om overal met dezelfde eisen te gaan werken. Verder
heeft het verplichten van certificering alleen nut als er tegelijk ook aan uniforme
processen en toezicht gewerkt wordt. Dat past wel bij de andere in gang gezette maatregelen.
Het rapport geeft geen concrete voorstellen voor het realiseren van een verplichting.
Om toch verder te komen met deze maatregel zet ik in op het bepalen van wettelijke
randvoorwaarden voor een certificerings- en/of autorisatieregister, het bepalen van
de startkwalificatie voor alle uitgevende instanties en proeven met enkele Nederlandse gemeenten op vrijwillige
basis om te bepalen in welk tempo en met welke middelen een gemeente zijn personeelsbestand
aan certificeringseisen zou kunnen laten voldoen. Met deze informatie kan een plan
voor de invoering van certificering opgesteld worden.

Gesprekken en voorlichting (draagt bij aan ontwikkellijn 4)

RvIG heeft de afgelopen periode een kennistour door het hele land georganiseerd en
daarbij 11 steden verdeeld over de provincies bezocht. Ruim 550 deelnemers zijn meegenomen
in de actuele ontwikkelingen in de aanvraag en uitgifte van paspoorten en identiteitskaarten.
Aan de tour hebben ook ketenpartners ECID (Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten7) en Bureau Documenten (IND) deelgenomen en zo meer bekendheid bij gemeenten bereikt.
Het begrip voor de noodzaak van het volgen van procedures en bewustwording ten aanzien
van het belang van integriteit is daarmee vergroot. De komende tijd zullen wij juist
meer aandacht besteden aan het invullen van de reeds bestaande verplichting om identiteitsfraude
te melden zodat de omvang van de problematiek beter inzichtelijk wordt en adequate
opvolging plaats kan vinden.

Toezicht (draagt bij aan ontwikkellijn 5)

Iedere gemeente moet volgens de regelgeving8 een beveiligingsfunctionaris reisdocumenten aanwijzen die zich richt op toezicht
en beveiliging van het aanvraag- en uitgifteproces van paspoorten en identiteitskaarten.
RvIG helpt gemeenten om de rol goed in te vullen en de functionaris met informatie
te ondersteunen.

Verder heb ik opdracht gegeven voor een extern onderzoek naar de verbetering van toezicht
op het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten. Dit onderzoek is afgerond en
als bijlage aan deze brief toegevoegd. Ik pak de aanbevelingen voor de korte termijn
op en werk de komende tijd aan:

• Juridisch versterken van de toezichtrol door aanpassingen van mandaat en organisatiebesluit
van RvIG.

• Intensiveren van het horizontaal toezichtsinstrument zelfevaluatie (ZE);

• Meer inzetten op risicogericht toezicht;

• Verder versterken van de rol van de beveiligingsfunctionaris en versterken van functiescheiding.

De adviezen voor de lange termijn vergen nadere uitwerking. Ik zie kansen voor verdere
versterking van het reisdocumentenstelsel met verbetering van toezicht in combinatie
met verbeterde techniek en processen. Daar hoort ook passende financiering bij om
mensen aan te kunnen nemen en ondersteunende middelen aan te kunnen schaffen. Daarop
kom ik in een eerstvolgende brief terug.

Modelwijziging 2024

Regelmatige modelwijziging van reisdocumenten draagt onder andere bij aan de fraudebestendigheid
van deze documenten. Het huidige model paspoorten en identiteitskaarten wijzigt qua
ontwerp, materiaal, en gebruikte echtheidskenmerken. De ontwikkeling van het nieuwe
model documenten is inmiddels afgerond en de interne en externe testen zijn in gang.
Het precieze overgangsmoment zal na de zomervakantie vallen en is afhankelijk van
de voorraadconsumptie van de huidige documenten en het verloop van de testen. Uitgevende
instanties zullen tijdig worden geïnformeerd. Het nieuwe model zal leiden tot een
wijziging van de Paspoortuitvoeringsregelingen, waarin afbeeldingen van de nieuwe
documenten als bijlage zullen worden opgenomen.

Verder onderzoek stelsel paspoortsignalering afgerond

Het onderzoek naar de mogelijke herziening van het stelsel van paspoortsignalering
in brede zin, zoals aangekondigd in de verzamelbrief van 19 januari 2024 over het
domein reisdocumenten en zelfevaluaties, is afgerond. Met de vorige brief heb ik al
meegedeeld dat veelvermissers (signaleringsgrond 3 maal vermissing in 5 jaar) niet
meer geregistreerd worden in het Register paspoortsignaleringen (RPS) omdat ik deze
opnamegrond niet proportioneel achtte. Door deze maatregel is het aantal gesignaleerden
in RPS met ongeveer 40% afgenomen. Echter, ik vind het belangrijk om vermissingen
van reisdocumenten te voorkomen en zo het vertrouwen in de Nederlandse reisdocumenten
te beschermen, en burgers tegen identiteitsfraude te beschermen. Daarom zal komende
tijd gekeken worden of er proportionele maatregelen te bedenken zijn bij het tegengaan
van vermissingen van reisdocumenten. Bijvoorbeeld meer communicatie richting burgers
om ze op risico’s van identiteitsfraude te wijzen.

Door de hierboven genoemde beleidswijziging staan op het moment nog 4.300 gesignaleerden
in het RPS. Hiervan zijn 3.600 signaleringen vanwege schulden bij de overheid op grond
van artikel 22 van de Paspoortwet. De betrokken departementen bij artikel 22 PPW hebben
in gesprekken aangegeven dat zij hun signaleringsgrond (vanaf € 5.000 betalingsachterstand)
als proportioneel ervaren en het drempelbedrag niet wensen te verhogen. Gezien het
voorgaande houd ik deze grond in stand.

De overige gronden van opname in het RPS op het gebied van strafrecht, noodwetgeving
en faillissement9 laat ik na overleg met betrokken departementen intact.

Verder heeft de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 10 april jl.
uitspraak gedaan dat het besluit tot het verzoeken van een registratie in het RPS
vatbaar is voor het indienen van bezwaar of beroep zoals bedoeld in de Algemene wet
bestuursrecht. De rechtsbescherming voor burgers is hiermee verbeterd.

Vervolg

Aan het einde van dit jaar wordt u met een volgende brief geïnformeerd over de voortgang
en ontwikkelingen in het reisdocumentendomein.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.C. van Huffelen