Brief regering : Verzekerbaarheid overstromingsrisico

Nr. 291 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN, VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VAN INFRASTRUCTUUR
EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 juni 2024

In de Beleidsagenda Duurzame Financiering1 van de Minister van Financiën is een verkenning toegezegd naar verbeteringen van
de verzekerbaarheid van klimaatgerelateerde schades. Tevens is naar aanleiding van
de wateroverlast en overstromingen in Limburg en delen van Noord-Brabant in de zomer
van 2021 door de Beleidstafel wateroverlast en hoogwater onderzoek gedaan hoe Nederland
beter voorbereid kan worden op een periode van extreme neerslag. De Beleidstafel raadde
in haar eindadvies aan onderzoek te doen naar de mogelijkheden voor het ontwikkelen
van verzekeringen voor klimaatgerelateerde schade2 om te waarborgen dat fysieke risico’s van klimaatschade voldoende worden gedekt.

Middels deze brief geven wij invulling aan de toezegging3 om uw Kamer te informeren over de uitkomsten van bovengenoemde verkenning en komen
wij terug op de motie4 van lid Mutluer van 18 april 2023 die strekt tot het verkennen van een publiek-private
samenwerking met als doel een soepele en efficiënte afhandeling van schades na een
overstromingsramp.

Het kabinet heeft besloten om schade na overstromingen van primaire keringen5, hetgeen momenteel onverzekerbaar is, niet door middel van een publiek-private verzekeringsconstructie
verzekerbaar te maken. Het kabinet ziet wel een mogelijke rol voor verzekeraars bij
schadeafhandeling wanneer de Wet tegemoetkoming schade bij rampen (Wts) wordt toegepast.
Dit wordt door het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) verder verkend en
wordt in het laatste deel van deze brief toegelicht.

Uitkomst verkenning naar verzekerbaarheid klimaatschade

Uit een verkenning die is uitgevoerd door de Ministeries van Financiën, Infrastructuur
en Waterstaat (IenW) en Justitie en Veiligheid (JenV), met betrokkenheid van de Ministeries
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(OCW), kwam naar voren dat het overwegende deel van de klimaatschade in Nederland
redelijkerwijs verzekerbaar is. Dat geldt voor schade als gevolg van wind, hagel,
natuurbranden, bliksem, sneeuw, vorst en ijzel.

Er zijn echter nog enkele soorten schades waarvoor dit niet geldt. Voor waterschade
is de oorsprong van het water bepalend voor de verzekerbaarheid. De schade als gevolg
van overstromingen uit het regionale watersysteem (niet-primaire waterkeringen) en
als gevolg van neerslag is inmiddels redelijkerwijs verzekerbaar. Deze schade is sinds
medio 2020 door verzekeraars in toenemende mate toegevoegd in de dekkingsvoorwaarden
van hun opstal- en inboedelverzekering. Uit onderzoek van het Verbond van Verzekeraars
blijkt dat in 2023 meer dan 90% van de particuliere huishoudens verzekerd is voor
dit type schade. Voor de zakelijke markt is er meer variatie in verzekeringsproducten
waardoor het mogelijk is om dit risico bewust uit te sluiten in de verzekeringspolis.
Hierdoor is de dekking van dit risico voor de zakelijke markt lager; ongeveer 75%
van het MKB en een lager (niet vastgesteld) percentage voor grootzakelijke partijen.

Wateroverlast in buitendijkse gebieden en wateroverlast ten gevolge van opkomend grondwater
is momenteel niet verzekerbaar. In het Wetgevingsoverleg Water van 29 januari 2024
is gevraagd om ook de verzekerbaarheid van grondwateroverlast te verkennen (Kamerstuk
36 410 J, nr. 8). Gezien de grote verschillen met overstromingen wordt er voor de verzekerbaarheid
van grondwateroverlast een aparte verkenning opgestart door de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat. Uw Kamer zal geïnformeerd worden over de uitkomsten hiervan.

Ook schade door bodemverzakking en funderingsschade door droogte is onverzekerbaar.
Daarover is vooralsnog geconcludeerd dat er geen mogelijkheden bestaan om dit verzekerbaar
te maken. Andere oplossingen voor schadeherstel liggen meer voor de hand, zoals het
Fonds Duurzaam Funderingsherstel.6 De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties werkt aan landelijke dekking
voor dit fonds.

Een ander onverzekerbaar klimaatrisico betreft overstromingsschade door falen van
primaire keringen. In de verkenning is geconcludeerd dat er een mogelijkheid bestaat
om dit risico verzekerbaar te maken, mits de overheid hierin actief optreedt. De afgelopen
tijd is een verdiepende analyse uitgevoerd naar de mogelijkheid om dit risico verzekerbaar
te maken. In de volgende paragraaf gaan wij hier nader op in.

Risicodekking overstromingsschade door falen van primaire waterkeringen

Momenteel kan bij een overstroming door falen van een primaire kering alleen een tegemoetkoming
in de schade worden geboden door het toepassen van de Wts. De verzekeringssector heeft
aangegeven dat het verzekeren van schade bij overstroming van een primaire kering
niet haalbaar is voor individuele verzekeraars of via een oplossing waarin de overheid
niet deelneemt.7 Hoewel met een publiek-private verzekeringsconstructie deze schade mogelijk wel verzekerbaar
zou worden voor huishoudens, concludeert het kabinet op basis van de verkenning dat
de nadelen van een publiek-private verzekeringspool zwaarder wegen dan de voordelen
en wordt deze optie daarom niet verder uitgewerkt.

Er zijn meerdere redenen om een publiek-private verzekeringsoplossing te overwegen.
Allereerst biedt het bestaan van een verzekering grotere zekerheid ten opzichte van
de Wts, doordat vooraf vast staat of sprake zal zijn van uitkering van compensatie
en hoe hoog die uitkering zal zijn (gebaseerd op de polisvoorwaarden van de afgesloten
verzekering). Daarnaast is – afhankelijk van de individueel gekozen polis – meer volledige
compensatie mogelijk terwijl de Wts slecht een gedeeltelijke financiële tegemoetkoming
biedt.

Er kleven echter ook zwaarwegende nadelen aan een publiek-private verzekeringsoplossing.
Op grond van die nadelen hebben wij besloten om een dergelijke oplossing niet na te
streven. Primaire waterkeringen beschermen ons tegen catastrofale overstromingen die
veel slachtoffers en zeer grote financiële schade kunnen hebben. Voor elk van deze
keringen is een maximaal acceptabele kans op een overstroming vastgelegd.8 Omdat de gevolgen zo groot zijn, zijn deze normen streng met overstromingskansen
tot 1:100.000 per jaar. De kleine overstromingskans en de grote potentiële schade
bij primaire keringen hebben een belangrijk effect op de doelmatigheid van een private
verzekeringsoplossing. Er is statistisch namelijk een relatief hoge premieafdracht
nodig bij risico’s van deze aard (zeldzame, maar zeer grote schades). Dit, in combinatie
met betrokkenheid van de verzekeraars waarmee een extra kostenpost ontstaat, maakt
dat de verzekeringsoplossing inherent macro-economisch duurder is dan een overheidsoplossing
door middel van een tegemoetkoming op basis van de Wts.

De extra kosten waarmee een verzekeringsoplossing gepaard zouden gaan, moeten worden
gedragen door de burger in de vorm van verzekeringspremies. Een eerste indicatie door
het Verbond van Verzekeraars van deze lastenverzwaring is een maandelijks bedrag van
minimaal € 3 bij koopwoning en € 1 bij huur van ieder huishouden in Nederland. Dit
betreft alleen de herverzekeringskosten. Daar komen nog de bedrijfseconomische kosten
van verzekeraars bij. Daarnaast is een nog nader te berekenen overheidsbijdrage vereist.

Hierbij wordt uitgegaan van landelijke dekking om antiselectie te voorkomen.9 Dit betekent dat deze verzekering verplicht zou moeten worden, bijvoorbeeld door
middel van verplichte koppeling aan een inboedel- en opstalverzekering.

Tot slot kan er, volgens een eerste indicatie van het Verbond van Verzekeraars, door
de verzekeraars een dekking worden afgegeven voor particulieren tot maximaal € 6–8
mld. Een verzekering voor de zakelijke markt komt met deze oplossing overigens nog
niet tot stand. De feitelijke schade bij een overstroming vanuit primaire keringen
kan echter aanzienlijk hoger zijn dan dit bedrag, waardoor aanvullende inzet van de
overheid alsnog vereist zou zijn.

Een andere belangrijke overweging is dat er in Nederland al een mogelijkheid is voor
burgers om op grond van de Wts een tegemoetkoming te krijgen voor hun geleden schade
bij een zeer grote overstroming. Momenteel wordt, onder verantwoordelijkheid van de
Minister van Justitie en Veiligheid, de Wts geëvalueerd. Dit moet inzicht bieden of
de Wts voldoende toekomstbestendig is, mede gelet op de verzekeringsmogelijkheden
met betrekking tot de gevolgen van klimaatverandering. Het eindrapport van de evaluatie
wordt in het najaar van 2024 verwacht. Op basis van dit eindrapport zal worden bezien
of de Wts moet worden aangepast of welke andere maatregelen moeten worden genomen
om adequaat te kunnen voorzien in de tegemoetkoming van schade van particulieren als
gevolg van overstroming van primaire keringen. De uitkomsten van de verkenning naar
de één-loket-functie, zoals hieronder beschreven, zullen hierbij worden meegenomen.

Voor een uitgebreidere toelichting op de voor- en nadelen verwijzen wij u naar de
bijgevoegde appreciaties.

Procedurele rol van verzekeraars bij afhandeling van beroep op de Wts

Bij brief van 16 maart 2023 is door de Minister van Justitie en Veiligheid de «Eindrapportage Procesevaluatie afhandeling waterschade Zuid-Nederland AEF» aan u aangeboden.10 Dit was de evaluatie van het proces van toepassing en uitvoering van de Wts naar
aanleiding van de wateroverlast in Limburg in juli 2021.

Eén van de aanbevelingen uit deze evaluatie is om het uitvoeringsproces van de Wts
voor gedupeerden zo simpel mogelijk te maken. De Minister van Justitie en Veiligheid
heeft in de beleidsreactie hierop toegezegd te onderzoeken op welke wijze het uitvoeringsproces
zodanig kan worden ingericht dat gedupeerden eenvoudig en snel hun meldingen en aanvragen
kunnen doen en de afhandeling kunnen volgen. Een te verkennen oplossing is het inrichten
van één loket voor gedupeerden, zodat zij met zo min mogelijk verschillende partijen
te maken hebben.11

De motie van het Lid Mutluer c.s. dd 18 april 202312 waarin de regering wordt verzocht «om te verkennen op welke wijze een publiek-private samenwerking met als doel een
soepele en efficiënte afhandeling van schades na een overstromingsramp kan worden
bewerkstelligd (...)» is in lijn met het vorenstaande. Als overweging is in de motie vermeld dat de waterramp
in Limburg en Brabant heeft aangetoond hoe belangrijk eenduidige afwikkeling van de
ontstane schade bij een overstroming vanuit één loket voor burgers en ondernemers
is en dat samenwerking tussen verzekeraars en de overheid hierbij onontbeerlijk is.13

Het realiseren van één loket voor gedupeerden voor het aanvragen van een tegemoetkoming
in de schade heeft voordelen. Gedupeerden, die getroffen zijn door een ramp en zich
daardoor per definitie in een emotioneel belastende situatie bevinden, kunnen zich
richten tot één loket. Zij hebben één aanspreekpunt waar zij terecht kunnen met hun
vragen. Wanneer er sprake is van een samenloop tussen redelijkerwijs verzekerbare
schade en de toepassing van de Wts (bijvoorbeeld regenval in combinatie met overstroming)
hoeven zij niet verschillende malen dezelfde informatie aan te leveren, komt er – als
dat al nodig is – slechts één schade-expert langs en belanden zij niet in een langdurig
proces met hun verzekeraar en de overheid. Onder verantwoordelijkheid van het Ministerie
van JenV en met betrokkenheid van de Ministeries van IenW en Financiën wordt een verdere
verkenning gestart naar de mogelijke vormgeving en reikwijdte van deze samenwerking,
de juridische (inclusief privacy-technische) overwegingen, de financiële en organisatorische
randvoorwaarden, de kritische succesfactoren, de risico’s en de meerwaarde voor de
gedupeerden. Het kabinet streeft ernaar de uitkomsten in het eerste kwartaal van 2025
met uw Kamer te delen.

De Minister van Financiën, S.P.R.A. van Weyenberg

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yesilgöz-Zegerius

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers