Brief regering : Voortgang Nationaal MilieuProgramma

Nr. 301
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 mei 2024

Inwoners vertrouwen erop dat de overheid hen beschermt tegen schadelijke effecten
op hun gezondheid. Een gezonde, schone en veilige leefomgeving voor mens, dier, plant
en al het andere dat leeft zien zij als een vanzelfsprekendheid. Bedrijven verwachten
van de overheid heldere regels zodat zij in kunnen zetten op duurzame, toekomstbestendige
investeringen. Inwoners en bedrijven willen duidelijkheid: duidelijkheid over wat
van hen verwacht wordt, duidelijkheid over toekomstige regels en duidelijke voorbeelden
die laten zien dat een gezonde, schone en veilige leefomgeving mogelijk is.

De vanzelfsprekendheid van een gezonde, schone en veilige leefomgeving komt onder
druk te staan als inwoners naar de rechter moeten stappen om een verbetering van hun
leefomgeving af te dwingen. Dat schaadt het vertrouwen in de overheid. Het is immers
een grondwettelijke taak van de overheid om de volksgezondheid te bevorderen en het
leefmilieu te beschermen en te verbeteren. De zorg voor een gezond milieu – een gezonde,
schone en veilige leefomgeving – is daar onlosmakelijk mee verbonden.

In mijn brief van 14 juli 20231 schreef ik in de context van het toekomstig milieubeleid over drie gemeenschappelijke,
fundamentele waarden: gezondheid, rechtvaardigheid en verantwoordelijkheid. Bij «gezondheid»
gaat het over de gezondheid van mens, dier, plant en al het andere dat leeft in de
kern van het milieubeleid. Bij de waarde «rechtvaardigheid» gaat het niet alleen over
«iedereen doet wat», maar ook over de sociaal-maatschappelijke gevolgen en de verdeling
van de lusten en lasten van het milieubeleid. De waarde «verantwoordelijkheid» kijkt
naar het gehele systeem: hoe zorgen we ervoor dat degenen die verantwoordelijk zijn,
zich ook zo gedragen? Voor alle partijen geldt dat ze verantwoordelijkheid moeten
nemen om hun rol goed uit te voeren. Voor de een betekent dit kaders stellen, voor
de ander besluiten over de uitvoering nemen.

Ik zie dat anderen (het belang van) deze waarden delen. Ik noem de Onderzoeksraad
voor Veiligheid, die in haar brief2 van 23 april 2024 over de opvolging van de aanbevelingen «Industrie en Omwonenden»
schrijft dat «er veel stappen genomen zijn en plannen gemaakt zijn, maar ook dat nog niet alle
mogelijkheden om de gezondheid van omwonenden als uitgangspunt te nemen benut zijn.
Een goed samenspel tussen partijen en investeringen in kennisontwikkeling en innovatie
met als doel de bescherming van de gezondheid verdient blijvende prioriteit».

1 Een Nationaal MilieuProgramma is gewenst en noodzakelijk

Tijdens mijn werkbezoeken zie ik vaak goede initiatieven om de leefomgeving te verbeteren.
Ik zie ook dat meer mensen zich bewust worden van het effect van onze huidige manier
van leven op hun gezondheid en op de draagkracht van onze planeet. Mensen – zakelijk
en privé – delen ook zorgen met mij. Zorgen over hun eigen gezondheid en de gezondheid
van hun kinderen. Ook uiten zij zorgen over hun toekomst, de toekomst van de generaties
die na hen komen en zorgen over hun leefomgeving, welzijn en welvaart. Zij ervaren
de gevolgen van het leven in een dichtbevolkt land waar we veel functies met elkaar
verenigen. Ze vertellen mij over hun worstelingen: industrie zorgt voor werkgelegenheid
en vooruitgang maar er zijn ook zorgen rond een gezonde leefomgeving. We nemen graag
de auto, trein of vliegtuig maar ondertussen zorgt reizen wel voor geluidhinder en
slechte luchtkwaliteit. Ook in gesprekken in uw Kamer ervaar ik regelmatig de worsteling
over de balans tussen economie, gezondheid en duurzaamheid.

We moeten slimme oplossingen verzinnen. We moeten keuzen maken. We willen welvaart
en welzijn. We willen samenhang in de aanpak van de vraagstukken rondom klimaatverandering,
biodiversiteit en vervuiling. De gevolgen van een ongezonde leefomgeving op ons welzijn
zijn groot. Het zorgt voor stress en ziekteverzuim. De jaarlijkse zorguitgaven3 die bijvoorbeeld veroorzaakt worden door een ongezond binnen- en buitenmilieu worden
op € 1,2 miljard geraamd. Een ongezonde leefomgeving is de oorzaak van het vroegtijdig
overlijden van ruim 12.000 mensen per jaar. Als we niks doen zullen de zorguitgaven verder oplopen. Ook het aantal
mensen dat gezonde levensjaren verliest en vroegtijdig overlijdt als gevolg van een
ongezonde leefomgeving zal verder toenemen.

Het is ook enorm belangrijk om goed na te denken over ons gebruik van grondstoffen.
De voorraad grondstoffen die we op aarde hebben is beperkt. De draagkracht van onze
planeet kent ook zijn grenzen. Het belang van het werken aan een circulaire economie
staat voor mij niet voor niets hoog op de agenda.

Er is dus nog steeds werk aan de winkel: werk voor consumenten, producenten en overheden.
We moeten niet alleen met de huidige, hardnekkige problemen aan de slag – denk bijvoorbeeld
aan geluidhinder en bodemverontreiniging – maar ook voorkomen dat er nieuwe, complexe,
hardnekkige problemen ontstaan. Door een overkoepelende milieustrategie op te stellen
en uit te voeren kunnen we ervoor zorgen dat mensen langer in goede gezondheid leven.
Dit vraagt van ons dat we buiten de huidige, gefragmenteerde systemen denken. De milieustrategie
kan ervoor zorgen dat we slimme oplossingen vinden, dat we ons innovatievermogen maximaal
benutten en we bij alles wat we doen aandacht hebben voor de gezonde, schone en veilige
leefomgeving. Daarmee zetten we de ingeslagen weg die het Europese Milieuagentschap
ziet, voort. Zij ziet al groei in het aandeel groene economie als deel van de gehele
economie. Het Milieuagentschap geeft tevens aan dat er een dalend aandeel vroegtijdige
sterfgevallen veroorzaakt door blootstelling aan fijn stof is. Dat biedt hoop. Maatregelen
hebben dus effect. Met milieumaatregelen voorkomen we vroegtijdige sterfgevallen.
Het monitoringsrapport4 van het Europese Milieuagentschap laat ook zien dat bedrijven kansen zien: economische
kansen door vernieuwende, schone producten en diensten in de markt te zetten.

Dit alles komt ook in verschillende onderzoeken terug. Ik noem als voorbeeld een drietal
rapporten uit het afgelopen half jaar: Goede zaken. Naar een grotere maatschappelijke bijdrage van ondernemingen5, Biodiversiteit loont voor ondernemers en werkenden6 en De uitvoering aan zet7. In deze rapporten is de conclusie te lezen dat een gezonde, schone en veilige leefomgeving
geen belemmering is voor economische ontwikkelingen, maar juist een kans. Zo kan de
innovatiekracht van het Nederlandse bedrijfsleven benut worden om nieuwe markten ontwikkelen.

Ook voor onze economie is een gezondere bevolking van belang. Gezondheid draagt bij
aan productiviteit en welvaart. 1% meer gezondheid leidt tot 4 à 8% meer bruto binnenlands
product per inwoner en een hogere arbeidsdeelname8.

Uiteraard is het niet alleen rozengeur en maneschijn. Verandering betekent iets. Het
is afscheid nemen van het bestaande om op weg te gaan naar het nieuwe, het onbekende
met alle onzekerheden, tegenkrachten en emoties die daarbij komen kijken. Daar moeten
we verstandig mee omgaan. Door alle partijen die door een Nationaal MilieuProgramma
geraakt worden bij het opstellen te betrekken kunnen we die pijn verzachten door te
kijken hoe we dit ook gezamenlijk op kunnen pakken.

2. Voortgang Nationaal MilieuProgramma

Tijdens de begrotingsbehandeling op 23 januari 2024 vroeg het lid Olger van Dijk (NSC)
naar de geleerde lessen en de voortgang van een Nationaal MilieuProgramma. De geleerde
lessen heb ik tijdens de begrotingsbehandeling met uw Kamer gedeeld. In het vervolg
van deze brief leest u de inzichten die ik sinds mijn vorige Kamerbrief over het NMP
heb opgedaan en hoe ik het vervolg zie.9 Aan de hand van de trits «visie, actie en regie» die ik in mijn eerdere brief noemde,
schets ik u de gevraagde voortgang.

2.1 Visie: elementen voor een Nationaal MilieuProgramma

De stap van de huidige insteek naar samenhangend proactief beleid vraagt een strategie
voor de lange termijn: een Nationaal MilieuProgramma. Een dergelijke strategie moet
het fundament zijn voor het toekomstig milieubeleid. Ik schets in de volgende paragrafen
een eerste beeld van die uitwerking van die strategie aan de hand van de richtingen
die ik zie vanuit de kennis en ervaring die ik heb opgedaan. Het belang van het debat
over de leefomgeving, de relatie met gezondheid, rechtvaardigheid en ieders verantwoordelijkheid
in de keten zijn de waarden waarvan ik vind dat er in de komende tijd aandacht voor
moet zijn.

In een Nationaal MilieuProgramma gaat het om het samenspel tussen inwoners, bedrijven
en (mede)overheden. Deze partijen hebben binnen hetzelfde systeem elk eigen perspectieven,
belangen en verantwoordelijkheden. Dat zorgt voor dilemma’s. Door in de visie naar
het totale systeem te kijken en door de samenhang te zoeken kunnen we goede afwegingen
op de dilemma’s maken waarmee we sub-optimalisaties binnen het milieubeleid voorkomen.

2.1.1 Inwoners: duurzaam leven, werken en consumeren

Met milieubeleid willen we de kwaliteit van de leefomgeving beschermen en verbeteren.
Sommige maatregelen grijpen echter direct in op het dagelijks leven, terwijl de effecten
van die verandering niet direct zichtbaar zijn. Denk bijvoorbeeld aan het veranderen
van eet- of reisgewoonten.

Uit onderzoek10 blijkt desondanks dat het merendeel van de inwoners van Nederland bereid is iets
voor het milieu te doen of te laten. Ik zie de resultaten van dit onderzoek dan ook
als steun in de rug voor de stap naar duurzame productie en consumptie.

Steeds meer consumenten zetten de stap naar duurzame consumptie vrijwillig. Bedrijven
spelen daar op in. Ik maak daaruit op dat er een groter wordende groep inwoners én
bedrijven is die vrijwillig hun verantwoordelijkheid neemt. Met een Nationaal MilieuProgramma
kunnen we de ingezette transitie naar duurzame producten en consumptie versnellen.
Het uitwerken hoe duurzamere keuzen vanzelfsprekend, tastbaar en zichtbaar te maken
vraagt om een actieve betrokkenheid van producenten en consumenten. Ik ben me aan
de andere kant ook bewust van de gevoeligheden die dit met zich meebrengt. Het gaat
hier namelijk om de zaken die heel direct op het dagelijks leven van mensen ingrijpen,
waarvan de positieve effecten pas veel later merkbaar zijn.

2.1.2 Bedrijven: innovatiekracht, verantwoordelijkheid en duurzaam gedrag

Voor de verdere transitie naar schoon en duurzaam produceren en consumeren is het
in mijn ogen noodzakelijk om economie en gezondheid in samenhang te beschouwen. Met
de wetenschappelijke kennis en innovatiekracht van ons land heeft het Nederlandse
bedrijfsleven hiervoor een uitstekende uitgangspositie en valt er een wereld te winnen.
Het is nodig om te zoeken naar de goede balans tussen het verdienvermogen en de innovatiekracht
van bedrijven en het beschermen van de gezondheid. Nederland behoort tot de top van
de innovatieve landen in de EU11. Dat moeten we behouden en benutten. Ik ben ervan overtuigd dat bedrijven de omslag
naar een duurzame economie kunnen maken als zij hun verantwoordelijkheid nemen. In
de praktijk gebeurt dat ook: maatschappelijk verantwoord ondernemen is al lang geen
niche meer. In de eerste vier maanden van dit jaar hebben weer 61 bedrijven in Nederland
het B-corp certificaat12 ontvangen.

Onze samenleving streeft naar vooruitgang. De markt geeft daar een invulling aan door
technologische vernieuwingen. Die technologische vernieuwing heeft ook een keerzijde.
Sommige vernieuwingen hebben ongewenste of onverwachte bijeffecten. Safe and Sustainable by Design zou daarom de gangbare aanpak moeten zijn bij de technologische vernieuwing.

De Onderzoeksraad voor Veiligheid vindt industrieën weinig ambitieus ten aanzien van
het beschermen van de gezondheid van omwonenden en blootstelling aan schadelijke stoffen
als vertrekpunt. Industrieën blijken goed inzicht te hebben in de eigen emissies,
maar niet altijd in het effect dat deze op de omgeving hebben13. Dat moet beter. Een Nationaal MilieuProgramma moet bedrijven uitdagen hun verantwoordelijkheid
te nemen.

2.1.3 Overheden: gezondheid als volwaardig en integraal principe bij beleidskeuzen

Het Nationaal MilieuProgramma hanteert het brede principe van «Health in all policies»14. Dit principe gaat uit van een structurele en brede inzet op preventie en gezondheidsbevordering
vanuit verschillende domeinen die de gezondheid beïnvloeden. In de brief15 over de uitvoering van het Gezond en Actief Leven Akkoord wordt het belang van dit
principe benadrukt.

Gesprekken over milieuonderwerpen gaan vaak niet over de effecten op de gezondheid,
maar over het wel of niet halen van bepaalde normen die verwerkt zijn in de wet- en
regelgeving. Dat snap ik: normen bieden houvast. Waar ik mij echter in gesprekken
met inwoners en specialisten steeds meer bewust van ben geworden is de wereld achter
normen. Het al dan niet halen van normen is maar een deel van het complexe samenspel
tussen gezondheid en milieu. Het halen van de wettelijke normen wil niet zeggen dat
de gezondheid optimaal wordt beschermd. De normen zijn niet alleen afgeleid van gezondheidskundige
waarden, maar worden vastgesteld op basis van een afweging waarin gezondheid één van
de belangen is.

Het voldoen aan wet- en regelgeving is dus een mooi begin, maar geen garantie voor
het beschermen van de gezondheid. Ook zijn er locaties waar aan alle afzonderlijke
geldende normen wordt voldaan, maar als er naar het totaal gekeken wordt er desondanks
sprake is van een onwenselijke situatie. Die locaties vragen onze speciale aandacht.
Hier spreken we over het cumulatievraagstuk: een stapeling van ongewenste milieueffecten.
Vragen die bij dit cumulatievraagstuk horen, zijn: wanneer is het gezond genoeg en
welke consequenties willen en kunnen we daar dan aan verbinden?

De Actieagenda Industrie en Omwonenden16 buigt zich vanuit actuele en urgente knelpunten onder andere ook over dit cumulatievraagstuk.
Vanuit een Nationaal MilieuProgramma wordt dit vraagstuk vanuit het langetermijnperspectief
benaderd. Moeten – om de gezondheid te borgen – af en toe strengere eisen worden opgelegd
voor locaties of in een omgeving waar veel functies samen komen? Hoe ver wordt daarin
gegaan? Hoe met deze dilemma’s wordt omgegaan, wordt onderdeel van het NMP.

2.2 Actie: uitvoering en uitvoeringsagenda

Met een langetermijnbeleidsvisie verandert de wereld niet meteen. De visie kan wel
het fundament zijn voor de weg naar de stip op de horizon waar we naartoe werken.
Een Nationaal MilieuProgramma zal daarom uit drie componenten dienen te bestaan: een
duidelijk beeld op de toekomst, een uitvoeringsagenda en een goede monitoring van
de voortgang. Ik zie het opstellen en uitvoeren van een uitvoeringsagenda voor de
eerste jaren bij een Nationaal MilieuProgramma als cruciaal onderdeel van het voeren
van milieubeleid, op weg naar een gezonde, schone en veilige leefomgeving. Ik vertrouw
erop op dat mijn opvolger ook dat deel ter hand zal nemen.

Het opstellen van een uitvoeringsagenda zie ik als gezamenlijke activiteit, waarbij
elke organisatie die een verantwoordelijkheid in het milieubeleid heeft aan tafel
zit. Ik ga uit van de kansen en mogelijkheden voor inwoners, bedrijven en samenleving
die een uitvoeringsagenda biedt. Ik ben me ervan bewust dat zo’n uitvoeringsagenda
een samenspel is: de acties van de Rijksoverheid zullen kaderstellend en strategisch
van aard zijn; voor de uitvoering is een goede rol van overheden, bedrijven en inwoners
essentieel. Kennisinstellingen – zoals het RIVM en het Planbureau voor de Leefomgeving
– zorgen ervoor dat de kennis die nodig is om een goede uitvoeringsagenda op te stellen,
beschikbaar is en blijft, voor de vraagstukken van nu en die van de toekomst. Ook
bij de monitoring van de voortgang is de inzet van kennisinstellingen noodzakelijk.

Er gebeurt nu al veel om de leefomgeving gezonder, schoner en veiliger te maken. Ik
noem onder andere het Impulsprogramma Chemische Stoffen, het Schone Lucht Akkoord,
het programma Bodem, Ondergrond en Grondwater en het Nationaal Programma Circulaire
Economie. Een Nationaal MilieuProgramma zal hierop voortbouwen en bekijken of en zo
ja, welke extra inspanningen nodig zijn.

Er zijn twee onderwerpen waarvan ik nu al kan zeggen dat ze een plek moeten krijgen
in de uitvoeringsagenda. Allereerst is dat het stelsel van vergunningverlening, toezicht
en handhaving. Ik verwijs u naar het werk dat wordt verricht in het Interbestuurlijke
programma VTH17, dat binnenkort afgerond zal zijn. In een Nationaal MilieuProgramma zal ik de inzichten
en resultaten vanuit het Interbestuurlijke programma VTH benutten.

Ten tweede noem ik de internationale inzet. Vervuiling kent geen grenzen. Samenwerking
met andere landen en een gezamenlijke ambitie is cruciaal. Er wordt nu al op veel
fronten samengewerkt. Er zijn veel goede afspraken. Er wordt vooruitgang geboekt.
Ik noem bijvoorbeeld de ambitie van «Zero Pollution 2050» om de lucht-, water- en bodemverontreiniging in de hele Europese Unie – en dus ook
in Nederland – terug te dringen tot niveaus die niet schadelijk zijn voor de gezondheid
en natuurlijke ecosystemen. Deze ambitie helpt ons bij het bereiken van onze nationale
doelen. Verdere afstemming en een herijkte internationale milieustrategie kan ervoor
zorgen dat nationale, Europese en wereldwijde milieudoelen sneller in zicht komen.
Internationale afspraken en internationale samenwerking zorgen voor een gelijk speelveld.

2.3 Regie: monitoring en bijsturing

Samenwerking tussen alle overheidslagen en de samenleving is noodzakelijk om verder
te komen. Vertrouwen in elkaar, betrouwbaar zijn, oog hebben voor elkaars belangen
en het samen willen werken aan een betere leefomgeving zijn cruciale randvoorwaarden
voor de samenwerking. Dat kan alleen bereikt worden door continu met elkaar in gesprek
te zijn. Dat gesprek moet wat mij betreft over de voortgang van de uitvoeringsagenda
gaan: wat gaat goed, wat moet beter en waar zien we nieuwe ontwikkelingen waar we
samen op in moeten spelen? Waar stokt het in de uitvoering en hoe komt dat? Staan
er wetten of praktische bezwaren in de weg? Bij dat gesprek moeten we ook elkaar aanspreken
op ieders rollen, taken en verantwoordelijkheden. Het zal daarom niet bij één uitvoeringsagenda
blijven: de uitvoeringsagenda zal regelmatig geactualiseerd worden op basis van de
monitoringsrapportages om de staat van het milieu vast te stellen.

Ik ben me ervan bewust dat er voor mijn opvolger een regierol is weggelegd. Het monitoren
van de voortgang en aanspreken van anderen op hun verantwoordelijkheden maakt daar
onderdeel van uit. Ik heb het Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving gevraagd mij te adviseren
over de manier waarop we het continue gesprek over milieu vorm kunnen geven.

3 Tot slot

Het uitwerken van het bovenstaande in een programma moet met partijen in de samenleving
gebeuren. Het tijdig betrekken van deze partijen is cruciaal voor de uitvoering. Specifieke
aandacht voor de voors en tegens die partijen bij de voorstellen zien is noodzakelijk.
Met die informatie kan mijn opvolger kort na het aantreden van een nieuw Kabinet keuzen
maken voor de invulling en uitwerking van een Nationaal MilieuProgramma. Ik kan nu
dus ook geen uitspraken doen over de planning, hoe zeer ik dat ook zou willen. Ik
ga ervanuit dat mijn opvolger verder gaat met het opstellen van een Nationaal MilieuProgramma
en daar voortvarend mee aan de slag wil gaan.

Ik weet zeker dat mijn opvolger daar niet alleen in zal staan. Ik gaf al aan dat de
inzet op een duurzame economie door veel bedrijven de maatschappelijke beweging naar
een gezonde, schone en veilige leefomgeving versterkt. Ook veel inwoners van Nederland
dragen een steentje bij aan een gezonde, schone en veilige leefomgeving. Soms in het
klein, door net wat vaker de fiets te pakken, door langer met hun spullen te doen
of een tegel uit hun tuin te wippen. Soms in het groot, door rechtszaken aan te spannen
tegen grote vervuilers. De rechtszaken die omwonenden voeren om hun leefomgeving te
verbeteren zie ik als een uiting van een verlangen naar een betere toekomst, een betere
leefomgeving. Die uiting van verlangen geeft me hoop. Het voeren van rechtszaken is
niet de weg die we moeten willen gaan, maar wel het signaal dat mensen hun leefomgeving
belangrijk vinden en meer bescherming van de overheid verwachten dan zij nu biedt.
De resultaten van de raadpleging van het brede publiek – de zogenaamde participatieve
waarde evaluatie – bevestigen dat beeld18.

Tot slot van deze brief wil ik mijn opvolger het volgende meegeven: Milieu is een
onderwerp waarmee je het leven van mensen en al het andere dat leeft beter kunt maken
en waarmee je aan een mooiere toekomst bouwt.

Ik sluit af met de zin waar ik mijn eerste brief over een Nationaal MilieuProgramma
ook mee afsloot: Een gezonde, schone en veilige leefomgeving is een voorwaarde voor
ons bestaan, nu en in de toekomst, hier en overal.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen