Brief regering : Appreciatie slotrapportage Kwartiermakers toekomst accountancysector

Nr. 47
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 maart 2024

Op 21 november 2023 hebben de Kwartiermakers toekomst accountancysector (hierna: de
kwartiermakers) hun slotrapportage «Druk en Tegendruk» gepresenteerd.1 Met deze brief geef ik u mijn reactie op dit rapport.

Achtergrond

De Commissie toekomst accountancysector (Cta) constateerde in 2020 in haar rapport
dat er sprake was van een structureel probleem met de kwaliteit van wettelijke controles.2 Ook schreven zij dat de cultuurverandering, die moet leiden tot duurzame kwaliteitsverbetering
binnen de accountancysector, nog onvoldoende had plaatsgevonden. Als gevolg van deze
bevindingen gaf de Cta 22 aanbevelingen.

Naar aanleiding van de aanbevelingen in dat rapport heeft mijn ambtsvoorganger per
1 mei 2020 de kwartiermakers Chris Fonteijn en Marlies de Vries aangesteld. Zij hadden
de opdracht om een aantal van deze aanbevelingen uit te voeren en op te volgen, met
als doel de kwaliteit van wettelijke controles te stimuleren.3 In hun slotrapportage doen zij verslag van hun bevindingen en werkzaamheden.

De kwartiermakers hebben zich drie en een half jaar ingespannen om de aanbevelingen
uit te voeren en een cultuurverandering aan te jagen in de Nederlandse accountancysector.
Ik wil de kwartiermakers bedanken voor hun goede en grondige werk en de geboekte resultaten.
Ik ben hen ook erkentelijk voor hun heldere slotrapportage, die een onafhankelijk,
onderbouwd beeld geeft van waar de sector nu staat en wat de sector te doen staat.
Het staat voor mij vast dat forse extra inzet door de sector vereist is.

Ik heb de bevindingen gegroepeerd per stakeholder. Allereerst ga ik in op het algemene
oordeel van de kwartiermakers over de accountancysector. Vervolgens geef ik mijn reactie
op de bevindingen van de kwartiermakers die betrekking hebben op de accountantsorganisaties,
waarin ik in zal gaan op de druk op accountants, de kwaliteit van de wettelijke controle,
structuurmodellen, Audit Quality Indicators (AQI’s), innovatie en (het vergroten van)
de controlecapaciteit. Daarna volgt mijn reactie op de bevindingen de gerelateerd
zijn aan de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA), met onder meer de
onderwerpen fraude en (dis)continuïteit en geheimhouding. Vervolgens komen de bevindingen
over de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de bevindingen die te maken hebben
met de te controleren onderneming aan de beurt. Ik sluit af met mijn reactie op de
bevindingen van die te maken hebben met het verbeteren van de accountantsopleiding
en het opleidingsstelsel in brede zin omdat die meerdere stakeholders raken.

Algemeen oordeel over de accountancysector

De kwartiermakers geven een fundamentele analyse van waar de schoen wringt bij de
uitvoering van de wettelijke controle. Zij schrijven dat er spanning staat op de wettelijke
controle en dat die spanning blijft bestaan. Het is de spanning tussen een dienstverlenende
zakelijke sector en het publiek belang. Dat levert niet alleen drukte, maar ook druk
op, zo schrijven zij. Druk komt allereerst van de te controleren onderneming of instelling.
Deze wil op tijd en binnen budget liefst een goedkeurende accountantsverklaring bij
de financiële verantwoording. Van de onderneming of instelling (controlecliënt) en
van de accountantsorganisatie komt ook commerciële druk (bijvoorbeeld de wens tot
een goedkeurende verklaring van de te controleren onderneming of instelling) en tijdsdruk.
En dan is er nog druk van een gestaag groeiend takenpakket, bijvoorbeeld als gevolg
van de aanstaande duurzaamheidsverslaggeving of de controle op de tijdelijke Noodmaatregel
Overbrugging Werkgelegenheid.

De kwartiermakers geven aan dat het voor hen niet mogelijk was een eenduidig beeld
te krijgen van de ontwikkeling van de kwaliteit van de wettelijke controle, maar dat
bij hen wel een gemengd beeld is ontstaan. Goede ontwikkelingen zijn dat de kwalificaties
die accountantsorganisatie zelf toekennen aan hun reviews van wettelijke controles
steeds meer aansluiten op de kwalificaties van de AFM en dat de raden van commissarissen
bijdragen aan de kwaliteitsgerichte cultuur. Ook zien de kwartiermakers dat de NBA
heeft geïnvesteerd in programma’s om de kwaliteit van de controle te verbeteren, waaronder
een cultuurprogramma. Tegelijkertijd concluderen zij dat er nog veel ruimte is voor
verbetering. Om die ruimte goed te benutten is de veranderbereidheid bij accountantsorganisaties
en de NBA een belangrijke voorwaarde. Daarover zijn zij jammer genoeg niet onverdeeld
positief. Zij vinden het tempo van verandering te laag en vinden dat er meer stappen
moeten worden gezet dan tot nu toe gedaan. Zij stellen dat er geen reden is om de
externe interventies te verminderen.

Deze conclusies van de kwartiermakers zijn teleurstellend. Met hen roep ik de accountantsorganisaties
en de NBA daarom op om voortvarend aan de slag te gaan met de aanbevelingen uit de
slotrapportage. Ik lever – voor nu – mijn aandeel in de externe interventies met het
wetsvoorstel Wijzigingswet accountancysector van december jl. Het is nu aan de accountantsorganisaties
en de NBA om veranderbereidheid te tonen en daarin snel concreet te worden. Ik ben
het met de kwartiermakers eens dat aanvullende regels nu niet nodig zijn, maar ik
sluit deze niet uit als de sector de handschoen zelf niet oppakt en niet op afzienbare
termijn voortgang boekt. De samenleving mag meer vooruitgang van de sector verwachten.

Accountantsorganisaties zijn medeverantwoordelijk voor kwaliteit wettelijke controle

Accountantsorganisaties hebben de verantwoordelijkheid om hun externe accountants
en de controleteams in staat te stellen om de wettelijke controles goed uit te voeren.
De kwartiermakers merken op dat het belangrijke middenkader, dat onderdeel is van
het controleteam, nog steeds sterke prikkels moet weerstaan, zoals budgetdruk, tijdsdruk
en de druk van de wensen van de controlecliënt over de te melden – of juist niet te
melden – bevindingen. Om weerstand te kunnen bieden heeft de individuele accountant
de volle steun nodig van de leiding van accountantsorganisaties. De leiding moet deze
steun uitdragen en de accountant helpen deze prikkels te weerstaan. Daaraan voegen
de kwartiermakers toe dat het middenkader van de accountantsorganisaties meer autonomie
moet krijgen bij het uitvoeren van de opdracht tot wettelijke controle van de financiële
verantwoording. Juist het middenkader moet immers de vereiste professioneel-kritische
instelling (kunnen) ontwikkelen en toepassen.

Ik vind met de kwartiermakers dat het belang van de kwaliteit van de wettelijke controle
voorop moet staan. Om die reden heb ik in het wetsvoorstel de medeverantwoordelijkheid
verduidelijkt van de accountantsorganisatie voor de kwaliteit van de wettelijke controle.
De accountantsorganisatie moet ervoor zorgen dat zij de kwaliteit waarborgt van de
wettelijke controle. Om de kwaliteit van de wettelijke controle te borgen dient tenminste
sprake te zijn van professionele oordeelsvorming, een professioneel-kritische instelling
en een accountantsoordeel dat is onderbouwd met voldoende en geschikte controle-informatie.
Deze nadere eisen maken duidelijk welke verantwoordelijkheid de leiding van de accountantsorganisatie
heeft voor de kwaliteit van de wettelijke controle. Deze kwaliteitsnormen worden nog
nader uitgewerkt in lagere regelgeving.

Daarnaast is het verkrijgen van een goed beeld van de ontwikkeling van de kwaliteit
van de wettelijke controle van belang. De AFM is verantwoordelijk voor het toezicht
op accountantsorganisaties. De AFM verricht daarbij toezichtsonderzoeken naar belangrijke
aspecten van het systeem van kwaliteitsbeheersing en wettelijke controle bij accountantsorganisaties.
Ik heb de AFM gevraagd om in dat kader ook periodiek verslag uit te brengen over de
«staat» van de accountancysector en van ontwikkelingen en risico’s.4 Ik kijk uit naar deze onderzoeksrapporten en publicaties van de AFM en blijf hierover
in gesprek met deze toezichthouder.

Het bestuur van een accountantsorganisatie heeft de primaire verantwoordelijkheid
om een accountant in staat te stellen om te werken in een omgeving waar een cultuur
heerst die kwaliteit voorop stelt. Ook wijzen de kwartiermakers op het belang van
een goed intern toezicht voor de cultuur van de accountantsorganisatie, omdat het
interne toezicht de benodigde cultuurverandering kan aanjagen binnen de accountantsorganisatie.
In hun rol moeten interne toezichthouders de bestuurders aanspreken op de benodigde
kwaliteitsgerichte cultuur(verandering) en daarmee bijdragen aan de nodige tegendruk.
Ter versterking van die interne toezichtrol heb ik in het wetsvoorstel opgenomen dat
meer accountantsorganisaties een intern toezichtsorgaan moeten instellen. Ook krijgt
het interne toezicht additionele bevoegdheden. Het krijgt goedkeuringsrechten over
het aangaan of verbreken van een duurzame samenwerking van de accountantsorganisatie
met een andere rechtspersoon, vennootschap of vergelijkbare entiteit, het nemen (of
ingrijpend wijzigen) van een deelneming in een andere vennootschap, het doen van investeringen,
het beëindigen van de arbeidsovereenkomst van een aanmerkelijk aantal werknemers en
het goedkeuren van een voorstel tot winstuitkering. Daarnaast onderschrijf ik de oproep
van de kwartiermakers waarin raden van commissarissen wordt aangeraden een aparte
code voor commissarissen bij accountantsorganisaties op te stellen, zodat zij beter
in staat zijn om hun publieke taak op zich te nemen.

Voor nu geen structuurwijziging van accountantsorganisaties, wel meer transparantie

De kwartiermakers hebben ook onderzocht of grotere structuurwijzigingen in de sector
wenselijk zijn. Uit hun onderzoeken volgt dat de voordelen op dit moment niet in verhouding
staan tot de nadelen. De kwartiermakers zien wel enkele goede maatregelen die accountantsorganisaties
zelf kunnen uitvoeren. Zo kunnen zij de winst- en verliesrekening van de audittak
boekhoudkundig scheiden van de van de adviestak. Daarnaast kunnen accountantsorganisaties
de variabele beloning van de personen die werkzaam zijn in de audittak beperken tot
kwaliteitscriteria. Ook kunnen rvc’s commerciële prikkels beperken in de structuur
van de variabele beloningen van bestuurders. Deze voorstellen steun ik. Ik ga de NBA
vragen om hierover in gesprek te gaan met de accountantsorganisatie en mij regelmatig
over de voortgang van de opvolging van deze aanbeveling te rapporteren. Externe interventies,
zoals wettelijke verplichtingen, zouden hier niet nodig moeten hoeven zijn, maar ik
sluit die ook niet uit.

Zoals aanbevolen door de Cta en uitgewerkt door de kwartiermakers bevat het ingediende
wetsvoorstel een verplichting voor accountantsorganisaties om te rapporteren over
Audit Quality Indicators (AQI’s), die inzicht geven in factoren die bijdragen aan
de kwaliteit van wettelijke controles. Daartoe gaan accountantsorganisaties periodiek
een set van 11 AQI’s aan de beroepsorganisatie rapporteren, die deze openbaar maakt.
De NBA heeft aangegeven de accountantsorganisaties te ondersteunen bij de implementatie
hiervan.

Om te weten in welke mate de sector de aanbevelingen heeft ingevoerd en of de kwaliteit
van de wettelijke controle is verbeterd, ben ik voornemens drie jaar na de inwerkingtreding
van het wetsvoorstel een evaluatie daartoe te verrichten.

De kwartiermakers sluiten niet uit dat in de toekomst een ingrijpendere structuurwijziging
alsnog een doeltreffende en doelmatige interventie kan zijn. In lijn met het advies
van de kwartiermakers houd ik deze mogelijkheid voor de toekomst open.

Accountantsorganisaties en innovatie

De kwartiermakers constateren dat accountantsorganisaties nog te weinig doen met innovatie.
Er zijn kansen om innovatieve toepassingen in te zetten voor de wettelijke controle.
Zij zien hier geen beperkingen voor accountantsorganisaties. Voor wat betreft innovatie
zijn de accountantsorganisaties nu echt zelf aan zet en kunnen zij gebruiken maken
van huidige ondersteunende faciliteiten zoals de AFM InnovationHub.

Controlecapaciteit, toetreders tot de OOB-markt en controlegrens

De kwartiermakers signaleren een schaarste aan controlecapaciteit. Schaarste leidt
ertoe dat accountantsorganisaties minder worden geprikkeld om te innoveren en zich
te onderscheiden in kwaliteit, snelheid en dienstverlening. Om de schaarste op de
OOB-markt te verkleinen geven de kwartiermakers in overweging om de regels te vereenvoudigen
voor het verkrijgen van een OOB-vergunning.5 Zij schrijven dat dit kan leiden tot meer toetreders in de OOB-markt.

Ik begrijp dat de kwartiermakers deze opening hebben genoemd. Ik zie ook voordelen
in het vergroten van de OOB-controlecapaciteit. Tegelijkertijd hecht ik belang aan
de extra Nederlandse waarborgen voor de kwaliteit van de wettelijke controle van de
financiële verantwoording van organisaties van openbaar belang, zoals beursgenoteerde
ondernemingen, banken en verzekeraars, netbeheerders, grote woningcorporaties en pensioenfondsen.
Vanwege dat belang is het wat mij betreft nu niet verstandig afbreuk te doen aan die
extra waarborgen.

Wel heb ik me ingezet voor het verhogen van de controlegrens. Deze grensbedragen bepalen
of een onderneming controleplichtig is of niet. De Europese Commissie heeft uiteindelijk
ingestemd met een verhoging van 25% van de grenswaarden voor balanstotaal en netto-omzet
waarboven een onderneming wettelijk verplicht is de jaarrekening te laten controleren
door een externe accountant. Hierdoor hoeven minder ondernemingen een wettelijke controle
uit te laten voeren. Dit leidt uiteindelijk tot een verminderd aantal opdrachten en
levert daarmee een bijdrage aan het verminderen van de schaarste aan controlecapaciteit.

De rol van de NBA als beroepsorganisatie bij het behartigen van het publiek belang

De kwartiermakers maken opmerkingen over de NBA. De NBA is een publiekrechtelijke
organisatie met verordenende bevoegdheden, maar ook een ledenorganisatie die wordt
gefinancierd met contributies van accountants. Accountantsorganisaties dragen ook
in niet-financiële middelen bij aan de NBA. Aan die afhankelijkheid verbinden de kwartiermakers
de volgende conclusies:

«Dat maakt de NBA kwetsbaar en vatbaar voor behoudzucht. Ondanks alle goede wil is
de voortgang traag en verwateren stukken in de consultatie onder de leden. Een toenemende
onafhankelijkheid en afdoende financiering is wenselijk. Dat moet doorzettingskracht
bevorderen.»

Dit roept de vraag op in welke mate de NBA in staat is om de gemeenschappelijke belangen
te behartigen en de beroepsuitoefening te bevorderen. Daarbij trekken de kwartiermakers
over het onderwerp «fraude/(dis)continuïteit» de volgende conclusies. Zij zijn positief
over het feit dat de NBA heeft verplicht dat de accountant nu ook rapporteert over
fraude en continuïteit in de controleverklaring en dat de discussie hierover is gestart.
Tegelijkertijd zijn zij van mening dat de voortgang traag is en dat de daadwerkelijke
stappen nog moeten worden gezet. Zij doen een oproep aan de NBA om in de controleverklaring
ook de bevindingen over fraude en (dis)continuïteit op te nemen en het gebruik van
standaardteksten te ontmoedigen. Daarnaast vragen de kwartiermakers aandacht voor
het verhogen van de aandacht voor fraude en continuïteit in de cultuur van accountantsorganisaties
en het versterken van de professioneel-kritische houding. Ik verwacht dat de NBA hierin
een leidende rol zal nemen en de aanbevelingen samen met de accountantsorganisaties
opvolgt. Hetzelfde geldt voor het onderwerp «geheimhouding». Hierover trekken de kwartiermakers
een vergelijkbare conclusie. Stukken bevatten vaak vooruitstrevende en goede voorstellen,
maar kennen ook een lange doorlooptijd en resulteren uiteindelijk in een consensusdocument
waarin geen kleur meer wordt bekend. Dat vind ik teleurstellend.

Deze conclusies van de kwartiermakers roepen de vraag op of de NBA genoeg doorzettingsmacht
heeft om deze materie betekenisvol om te zetten in doelgerichte beroepsreglementering.
Indien men voldoende vertrouwen wil behouden in de beroepsregulering, dan is een sterke
en onafhankelijke publiekrechtelijke beroepsorganisatie nodig. Daarom ben ik als systeemverantwoordelijke
voornemens om te onderzoeken of de kwaliteit van het huidige stelsel van beroepsreglementering
voldoende geborgd is. Zo niet, dan zal ik bezien wat nodig is om dit te verbeteren.
Ik zal de NBA op een passende wijze betrekken bij dit onderzoek.

De AFM als sterke toezichthouder

De kwartiermakers schrijven dat de AFM structureel toezicht dient te houden op de
controle door de externe accountant van fraude bij de te controleren onderneming of
instelling. De AFM heeft fraude als thema opgenomen op de agenda voor 2024. Ook vragen
de kwartiermakers aandacht voor een goed gefinancierde en toegeruste AFM als wettelijk
toezichthouder op accountantsorganisaties. Ik ben het hiermee eens. Het toezicht van
de AFM is afhankelijk van passende normen en bevoegdheden, naast uiteraard voldoende
budget. Ik zal hierover in gesprek blijven met de AFM.

De te controleren ondernemingen dragen bij aan de kwaliteit

De te controleren onderneming of instelling heeft ook een essentiële rol in een kwalitatief
goede controleketen. Zij dienen de accountants voldoende en adequate informatie te
leveren. Zonder deze informatie is een goede wettelijke controle niet mogelijk. Volgens
de kwartiermakers kan de Verklaring omtrent Risicobeheersing (VOR) daar een bijdrage
aan leveren. De schragende partijen van de Nederlandse Corporate Governance Code6 (Code) en de NBA zijn tot een akkoord gekomen over de opname van VOR-bepalingen in
de Code. Ik heb uw Kamer in een brief van 1 maart 2024 mijn reactie gestuurd over
het voorstel om een VOR in de Code op te nemen (Kamerstuk 31 083, nr. 68). Ik steun de oproep van de kwartiermakers aan de gecontroleerde entiteiten en de
NBA om een leidende rol te nemen in de discussie over de vormgeving van de Verklaring
omtrent Levensvatbaarheid (VOL).

Het eervolle vak van accountant en de accountantsopleiding

De aantrekkelijkheid van de opleiding tot en het werk van accountant moet dringend
omhoog, onder meer omdat het belangrijk is dat er voldoende controlecapaciteit aanwezig
blijft in de markt. Het is zorgwekkend dat de instroom afneemt in en de uitstroom
toeneemt uit zowel de opleiding als de beroepsgroep van openbare, externe accountants
die wettelijke controles uitvoeren. De kwartiermakers en de door hen ingestelde expertgroep
Educatie roepen daarom op om zo veel mogelijk vaart te maken met de modernisering
van de beroepsprofielen, de opleidingen en de examinering.

De expertgroep Educatie en de kwartiermakers adviseren dat de NBA nieuwe beroepsprofielen
opstelt, die dienen als referentie voor nieuw ingerichte opleidingen. Zij vinden dat
deze opleidingen onder het reguliere externe toezicht op de kwaliteit van het hoger
onderwijs moeten komen. Van de belangrijkste actoren, namelijk de accountantsorganisaties,
de NBA en de Commissie Eindtermen Accountantsopleiding verwacht ik dat zij, in samenspraak
met de opleidingsinstituten, op korte termijn met concrete en tijdgebonden plannen
komen om het advies om te zetten in een ambitieus plan van aanpak en dat zij een onafhankelijke
voorzitter of aanjager aandragen voor de regievoering op deze aanbevelingen. Ik vraag
de NBA om, samen met de andere betrokken partijen, mij snel een plan van aanpak te
sturen, waarna ik dit met hen wil bespreken. Ik zal de voortgang kritisch blijven
volgen.

Tot slot

De kwartiermakers benadrukken dat tegendruk nodig is en blijft om de kwaliteit van
de wettelijke controle tot prioriteit te maken voor alle betrokkenen. Zij zijn graag
bereid om, indien uw Kamer dat wenst, aan uw Kamer een nadere toelichting te geven.
De sector zal dus zelf in actie moeten komen en verdere vooruitgang realiseren door
de aanbevelingen voortvarend op te pakken. Zelf draag ik bij aan de tegendruk met
het ingediende wetsvoorstel. Ik kijk uit naar de behandeling daarvan. Daarnaast zal
ik de voortgang van de opvolging van de aanbevelingen van de kwartiermakers door de
betrokkenen monitoren en daarvoor in gesprek blijven met de betrokkenen. Ik zal uw
Kamer daarover uiterlijk eind dit jaar informeren. Ik verwacht van de sector dat zij
daarvoor concrete stappen heeft gezet en duidelijk heeft gemaakt wat zij (nog meer)
gaat doen om tegemoet te komen aan aanbevelingen van de kwartiermakers.

De Minister van Financiën,
S.P.R.A. van Weyenberg