Brief regering : Stand van zaken renovatie Binnenhof

Nr. 134
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 maart 2024

Over het programma Binnenhof renovatie wordt uw Kamer sinds 2018 met halfjaarlijkse
voortgangsrapportages en waar nodig met tussentijdse brieven, geïnformeerd. In deze
tussentijdse brief zal ik ingaan op de actuele financiële ontwikkelingen, de natuurvergunning,
het handhavingsverzoek en tijdelijke huisvesting van Algemene Zaken. In de 11e voortgangsrapportage kan ik u een verdere toelichting geven. Ik verwacht u deze rapportage
gelijktijdig met de voorjaarsnota, rond eind april te kunnen sturen.

Noodzaak om het monument te renoveren

Het Binnenhof is één van de grootste monumentale complexen van Nederland. Naast de
bijzondere gebruiksgeschiedenis als oudste regeringscentrum ter wereld is dit complex
uniek omdat bouwdelen en interieurs van vrijwel elke eeuw vanaf de middeleeuwen vertegenwoordigd
zijn.

In 2010 stellen de gebruikers en de toenmalige Rijksgebouwendienst (nu: Rijksvastgoedbedrijf)
gezamenlijk vast dat een renovatie noodzakelijk is. Doordat het Binnenhof continue
in gebruik was, was er lange tijd geen grootschalig onderhoud mogelijk. Op een renovatie
van een deel van het Tweede Kamercomplex, de realisatie van de nieuwbouw in de jaren
90 van vorige eeuw, en een deel van het Ministerie van Algemene Zaken in de jaren
80 na, bleef groot onderhoud uit en waren ingrepen veelal voor korte termijn en cosmetisch.
Het beheer van het complex was gericht op instandhouding van gebouwen en het zorgdragen
voor de continue uitvoering van bedrijfsprocessen.

Om het oudste nog in gebruik zijnde regeringscentrum ter wereld voor de toekomst te
kunnen behouden en de bedrijfsvoering in de panden niet in gevaar te brengen was een
ingrijpend programma nodig. Een renovatie die zich initieel richtte op noodzakelijk
herstel van gebreken en aanpassingen met het oog op wet- en regelgeving.

Denk daarbij aan het inbouwen van klimaatinstallaties, het aanbrengen van brandwerend
materiaal en toevoegen van bekabeling voor ICT systemen achter monumentale muren en
boven historische plafonds.

Kabinetsbesluit 2015

Voorafgaand aan het kabinetsbesluit in 2015 is zorgvuldig onderzoek verricht. Dit
onderzoek toonde bouwkundige, technische, beveiligings-, gezondheids- en (brand)veiligheidsgebreken
en daarmee het belang van een structurele renovatie om het Binnenhofcomplex voor de
toekomst te kunnen behouden en de bedrijfsvoering in de panden niet in gevaar te brengen.
In 2015 besluit het Kabinet tot de renovatie van het Binnenhof met de kennis dat,
doordat de gebouwen continue in gebruik waren, diverse belangrijke onderzoeken later
ingepland moesten worden als de gebouwen leeg zijn. Op basis van een vastgestelde
reikwijdte reserveert het Kabinet € 475 miljoen – prijspeil 2015 – met een vaste prijspeilcorrectie
van 2,5% per jaar voor zowel de renovatie als tijdelijke huisvesting en verhuizing.
Een sobere en doelmatige uitvoering is hierbij het uitgangspunt. In 2017 is vervolgens
het globale programma van eisen vastgesteld.

Vier disclaimers

In de eerste rapportage, de Basisrapportage Renovatie Binnenhof van 29 maart 2018
(Kamerstuk 34 293, nr 33), wordt toegelicht wanneer aanvullend budget nodig kan zijn. Namelijk wanneer gedurende
de voorbereiding van de renovatie aanvullende eisen worden gesteld, wanneer zich onvoorziene
technische uitvoeringsrisico’s voordoen en bij het optreden van markspanning. Gezien
de schaarste op de markt en de steeds hogere prijzen is marktspanning een risico dat
sinds de start van het project is onderkend, maar dat pas optreedt wanneer tot contractering
wordt overgegaan.

Het programma kent daarom vier disclaimers voor exogene factoren:

• indexatie marktspanning

• extra eisen duurzaamheid

• extra eisen veiligheid

• technische uitvoeringsrisico’s.

Hierbij wordt er één keer per jaar, bij de voorjaarsnota, een beroep op de betreffende
disclaimer gedaan wanneer er voldoende zekerheid bestaat over de omvang van het extra
benodigde budget.

Ontwikkeling van het budget

Na het vaststellen van het programma van eisen in 2017 kan worden gestart met de ontwerpen
voor de gebouwen. Waar het programma begon als een technische renovatie is de afgelopen
jaren te zien dat veiligheidseisen en veranderingen in wet- en regelgeving grote effecten
hebben op de ontwerpen. In de verschillende voortgangsrapportages die uw Kamer sindsdien
heeft ontvangen zijn veranderingen in eisen (bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid)
en ook veranderingen in de marktsituatie toegelicht.

Op een tweetal momenten (in 2021 en 2023) is bij de voorjaarsnota voor de renovatie
een beroep op de disclaimers gedaan. Ook is het budget verhoogd door extra budget
voor tijdelijke huisvesting en afgenomen door het niet renoveren van de grafelijke
zalen. Daarnaast is er de reguliere jaarlijkse indexering.

Dit alles leidt tot een hoger budget dan waar in het startbudget rekening mee is gehouden.
Het budget op het moment van de Voorjaarsnota 2023 is 843,6 miljoen euro.

Omschrijving

Bedrag (x 1 mln.)

Startbudget

475,0

Disclaimers renovatie

Veiligheid, entree, extra installaties (2021)

143,6

Duurzaamheid (2021)

15,7

Veiligheid, THI (2023)

68,0

Onvoorziene uitvoeringsrisico's

–

Marktspanning

–

Subtotaal disclaimers renovatie

227,3

Extra budget tijdelijke huisvesting (2019 t/m 2021)

59,1

Niet renoveren grafelijke zalen (2020)

– 20,0

Overige aanpassingen

– 5,2

Reguliere indexering budget (jaarlijks)

107,4

Budget VJN 2023 / VGR 10

843,6

In 2019, 2020 en 2021 is er extra budget opgevoerd voor tijdelijke huisvesting (€ 59,1
mln.).

In de derde voortgangsrapportage (Kamerstuk, 34 293, nr. 85) is gemeld dat bij de voorjaarsbesluitvorming aanvullende middelen beschikbaar zijn
gekomen om de gevolgen van de gestegen bouwprijzen te compenseren voor de tijdelijke
huisvestingsprojecten (+ € 15,7 mln.). In 2020 is conform de vijfde voortgangsrapportage
(Kamerstuk, 34 293, nr. 103) nog eens € 42,3 mln. toegevoegd op grond van indexering (€ 5 mln.), een beroep op
de disclaimer veiligheid (€ 21,2 mln.) en de extra programmakosten die samenhangen
met de gevolgen van één jaar uitstel van de verhuizing (€ 16,1 mln.). Tenslotte is
in 2021 nog eens € 1,1 mln. toegevoegd aan het budget voor de tijdelijke huisvesting
voor extra COVID maatregelen in B67, zoals vermeld in de zesde voortgangsrapportage
((34.293, nr. 122).

Niet renoveren van de grafelijke zalen 2020 (– € 20 mln.)

In de vierde voortgangsrapportage (34 293 nr. 94) zijn de kosten van het besluit tot een jaar uitstel in de renovatie als gevolg van
de stikstofproblematiek inzichtelijk gemaakt. Deze kosten zijn grotendeels opgevangen
door het besluit om de grafelijke zalen niet te renoveren.

Jaarlijkse indexatie (+ 107,4 mln.)

Vanaf de zesde voortgangsrapportage (34.293, nr. 122) wordt inzicht gegeven in de
omvang van de vaste jaarlijkse indexatie van het budget (+ 2,5%).

Overige aanpassingen (– € 5,2 mln.)

Het gaat hierbij om het saldo van de post «niet-huisvestingskosten». In de vierde
voortgangsrapportage (34 293 nr. 94) is over de niet-huisvestingskosten gemeld dat dit geen onderdeel vormt van het investeringsbudget.
Het zijn kosten die de gebruikers hebben als gevolg van de renovatie, aanvullend op
hun normale bedrijfsvoeringskosten, zoals verhuiskosten. Hier heeft een technische
correctie plaatsgevonden waarover in de tiende voortgangsrapportage (34 293, nr. 133) is geïnformeerd.

Eerder beroep op disclaimers:

Op de volgende momenten is conform afspraak, bij de voorjaarsnota, een beroep op de
betreffende disclaimer gedaan toen voldoende zekerheid bestond over de omvang van
het extra benodigde budget

• 2021 Veiligheid, entree, installaties (+ € 143,6 mln.): In de zesde voortgangsrapportage
(34 293, nr. 122) is gemeld dat voor aanvullende veiligheidseisen een beroep is gedaan op de disclaimer
veiligheid, waaronder voor het ondergrondse deel van publieksentree van de Tweede
Kamer en de gracht aan de Buitenhofzijde.

• 2021 Duurzaamheid (+ € 15,7 mln.): dit betreft een beroep naar aanleiding van de motie
Smeulders (34 293, nr. 112) waarin de Kamer wordt verzocht om het Binnenhof zo duurzaam mogelijk te renoveren.
De toevoeging aan het budget is opgenomen in de zesde voortgangsrapportage (34.293,
nr. 122) en betreffen met name investeringen in HR++-glas en voorzetwanden om de isolatie
verder te verbeteren.

• 2023 Veiligheid, Technische Hoofd Infrastructuur (+ € 68 mln.): Zoals vermeld in de
tiende voortgangsrapportage (34 293, nr. 133) betreft dit een beroep op de disclaimer veiligheid als gevolg van toegenomen veiligheidseisen
voor de Technische Hoofdinfrastructuur, waardoor het volume 70% groter is dan het
oorspronkelijke ontwerp.

Fors beroep op de disclaimers bij Voorjaarsnota 2024

Zoals in de 10de voortgangsrapportage is toegelicht zal ook de komende jaren op de
voorjaarsbesluitvormingsmomenten een fors beroep op de disclaimers moeten worden gedaan.
Hierbij wordt er één keer per jaar, bij de voorjaarsnota, een beroep op de betreffende
disclaimer gedaan wanneer er voldoende zekerheid bestaat over de omvang van het extra
benodigde budget. Sinds de laatste voortgangsrapportage zijn aanvullende eisen rond
veiligheid en duurzaamheid in ontwerpen en plannen verwerkt en is een belangrijk deel
van de uitkomsten van technische onderzoeken bekend. Ook zijn de gesprekken over contracten
met aannemers gestart en ontstaat daarmee zicht op de daadwerkelijk te verwachten
kosten. Hieronder licht ik de nieuwe informatie inhoudelijk toe.

1. Marktspanning

Nu meerdere ontwerpen nagenoeg afgerond zijn, zijn aannemers gevraagd hiervoor prijsopgaven
af te geven en wordt de hoogte van de marktspanning duidelijk. Voor de meeste gebouwdelen
van de Tweede Kamer en de kelderbak van de Technische Hoofdinfrastructuur zijn de
overleggen om voor deze onderdelen tot een definitieve prijsopgave te komen gestart.
Hiermee worden ook de effecten van de marktsituatie voor die contracten duidelijk.
Zoals onder meer beschreven in De stand van de uitvoering RVB (Kamerstuk 29 362, nr. 351) hebben de grote veranderingen in de markt gevolgen voor vele projecten. Dit geldt
ook voor de renovatie van het Binnenhof. Het programma wordt geconfronteerd met de
fors gestegen prijzen van materialen en lonen in de afgelopen jaren, zoals elders
in de bouwsector ook het geval is.

Op basis van gesprekken met de aannemers en de informatie die beschikbaar is in het
licht van de contractering, blijkt voor meerdere programmaonderdelen een groot verschil
ten opzichte van de gevalideerde ramingen uit 2015. De eerste richtprijzen laten zien
dat een fors beroep op de disclaimer marktspanning noodzakelijk is. Op dit moment
wordt dit verder onderzocht en ook de komende weken zijn hier nog voor nodig.

Wel kan ik nu al vaststellen dat het een aanzienlijk bedrag betreft waarvoor naar
oplossingen wordt gekeken. Conform afspraak zal ik in de 11de voortgangsrapportage
over de uitkomst hiervan berichten.

2. Technische uitvoeringsrisico’s

Voorafgaand aan het kabinetsbesluit in 2015 is zorgvuldig onderzoek verricht. Maar
de meeste onderzoeken konden pas plaatsvinden na vertrek van de gebruikers, doordat
de gebouwen continue in gebruik waren. Dit waren bijvoorbeeld onderzoeken naar de
bouwkundige staat van het complex die vanwege bouwveiligheid nog niet mogelijk waren,
archeologische onderzoeken die ingrijpende graafwerkzaamheden met zich mee zouden
brengen en asbestonderzoek dat niet mogelijk was terwijl er ook werd gewerkt in de
gebouwen. In de zomer van 2021 zijn de Eerste Kamer, Tweede Kamer en Raad van State
van het Binnenhof naar hun tijdelijke huisvesting verhuisd. Vanaf dat moment konden
de noodzakelijke onderzoeken naar de daadwerkelijke staat van het complex conform
planning worden uitgevoerd.

Nu deze onderzoeken voor de gebouwdelen van de Tweede Kamer, de Eerste Kamer en de
Raad van State vrijwel gereed zijn, wordt duidelijk dat de technische staat van het
complex waar het bouwkundige constructies betreft, nog veel slechter is dan waar bij
de start van het renovatieproces van uit is gegaan. Zo is de dakconstructie van onder
meer de Plenaire Zaal van de Eerste Kamer instabiel. Ook zijn de muren in de monumentale
delen van het Tweede Kamercomplex in slechtere staat gezien het grote aantal sparingen
in de muren voor kabels en leidingen die in het verleden zijn aangelegd. Daarnaast
is in alle gebouwen veel meer asbest aangetroffen dan eerder voorzien. De benodigde
herstelwerkzaamheden zijn daarom forser dan verwacht. Het gaat hierbij om strikt noodzakelijke
werkzaamheden aan bijvoorbeeld de constructie van het gebouw. De afgelopen periode
is op basis van informatie van de aannemers ook meer duidelijk geworden over de werkzaamheden
in de gebouwen zelf.

Aan de hand van de prijsopgaven wordt ook duidelijk dat aannemers door de complexiteit
van de opgave zowel qua bouwlogistiek als inbouw van de moderne techniek in de monumenten,
hogere kosten moeten maken dan bij reguliere projecten. Gezien de monumentale status
van het gebouw worden voorwaarden gesteld aan de manier waarop bijvoorbeeld het aanbrengen
van klimaatinstallaties wordt uitgevoerd.

Werkzaamheden moeten zo worden uitgevoerd dat monumentale wanden, trappen en plafonds
intact blijven. Daarnaast moeten veel werkzaamheden handmatig worden uitgevoerd om
beschadigingen te voorkomen. Ook zijn de loonkosten hoger dan verwacht doordat voor
het monument schaarse specialistische kennis nodig is en er stringente (veiligheids-)
voorwaarden gelden om op het complex te mogen werken. Ten slotte wordt de uitvoering
van het project in belangrijke mate beïnvloed door de noodzaak de uitstoot van stikstof
te minimaliseren. De verschillende maatregelen om stikstofuitstoot te minimaliseren,
zoals de inzet van elektrisch materieel en het beperken van verkeer, hebben een effect
op de werkzaamheden en de kosten.

Ik heb geconcludeerd dat het noodzakelijk herstel om veel extra werkzaamheden én een
kostenverhogende aanpak van de werkzaamheden vraagt. Hiervoor is een beroep op de
disclaimer «technische uitvoeringsrisico’s» noodzakelijk, waar ik in de 11de voortgangsrapportage nader op in zal gaan.

3. Veiligheid

Waar het programma zich bij de start vooral richtte op het aanpassen van de techniek,
is in de verschillende voortgangsrapportages te zien dat de veranderingen in eisen
op het gebied van veiligheid grote gevolgen hadden voor de ontwerpen die gezamenlijk
met gebruikers van het Binnenhof, de organisaties van de Eerste Kamer, De Tweede Kamer,
de Raad van State en AZ, zijn vastgesteld. Deze toegenomen veiligheidseisen hebben
een steeds groter wordende impact gekregen. Het Binnenhof heeft een uniek open karakter
en vraagt in de huidige tijd om een nieuwe en zorgvuldige omgang met de veiligheidsaspecten.
Dit betekende onder meer dat meer techniek nodig is bijvoorbeeld om de voortgang van
de bedrijfsvoering te allen tijde te kunnen garanderen. Meer apparaten, meer koppelingen
en meer leidingen maken het creëren van meer ruimte noodzakelijk. Dit leidt tot een
bredere scope en daarmee fors hogere kosten dan waar het project mee is gestart.

Vanwege toegenomen veiligheidseisen is het noodzakelijk gebleken om extra ruimte te
realiseren. Het eerste programma van eisen hiervoor is opgesteld in 2017. Maar uit
een haalbaarheidsstudie in februari 2021 bleek dat de oorspronkelijke plannen niet
zou kunnen voldoen aan de in 2017 gestelde veiligheidseisen en is onder meer besloten
tot het realiseren van een nieuwe kelder op het Opperhof. In de loop van 2021 is geconstateerd
dat de veiligheidssituatie van de huidige tijd ervoor zorgt dat de eisen die gesteld
worden verder moesten toenemen. Na het hierop aanpassen en vaststellen van het programma
van eisen in juni 2022 zijn deze uitgewerkt in de ontwerpen. In december 2022 is het
voorlopig ontwerp gereed gekomen en kon de impact van de toegenomen veiligheidseisen
worden vastgesteld. Dit in nauw overleg met aannemers en deskundigen. Hieruit bleek
dat de aanpassingen in het ontwerp leiden tot een behoefte aan extra fysieke ruimte,
in concreto 70% meer. Omdat de kelder groter is, is een groter aantal funderingsversterkingen
nodig, wat resulteert in meer werk en een langere bouwtijd. Ook de toegenomen hoeveelheid
bouwmaterieel moet op het Binnenhofcomplex worden opgeslagen en dat zorgt voor beperkingen
in de bouwlogistiek. De werkzaamheden kunnen niet gelijktijdig met grote andere werkzaamheden
worden uitgevoerd. Dit was oorspronkelijk wel de verwachting. Nu zal er meer achter
elkaar gewerkt moeten worden.

De toename van veiligheidseisen geldt ook voor de publieksentree van de Tweede Kamer.
De werkzaamheden aan de entree hebben daarnaast ook een grote impact op de bouwplaats
en hiervoor geldt tevens dat werkzaamheden niet parallel kunnen worden uitgevoerd
met andere werkzaamheden. Zoals in de zesde voortgangsrapportage vermeld, was een
centrale publieksentree buiten de huidige contouren van het complex vanwege verwachte
bezoekersstromen en veiligheidsoverwegingen de voorkeursvariant van de gebruiker Tweede
Kamer. Hierdoor is het ruimtebeslag groter geworden. Het VO voor de publieksentree
is zoals toegelicht in de achtste voortgangsrapportage herzien naar aanleiding van
feedback van de hulpdiensten ten aanzien van de veiligheid. Op basis van die input
en het overige participatietraject is een voorlopig ontwerp tot stand gekomen. In
de 11de voortgangsrapportage zal ik hier nader op ingaan.

De scope van de renovatie is met al deze aanvullende eisen aanzienlijk veranderd ten
opzichte van de oorspronkelijke scope, er zijn veel meer aanpassingen nodig om te
voldoen aan deze eisen. Door de contractering die nu gaande is krijgen we zicht op
de meerkosten die bovenstaande met zich mee zal brengen en wordt het duidelijk dat
een fors beroep op de disclaimers noodzakelijk is.

4. Duurzaamheid

De aanvullende eisen rond duurzaamheid zijn in overleg met en op verzoek van de gebruikers
en de Tweede Kamer verwerkt in de verschillende ontwerpen en plannen. Verduurzaming
van het Binnenhof is een belangrijk uitgangspunt van de afspraken die daarover door
mijn voorganger met uw Kamer zijn gemaakt. In de eerdere voortgangsrapportages is
beschreven hoe daar invulling aan wordt gegeven. De in de zesde voortgangsrapportage
genoemde duurzaamheidsmaatregelen naar aanleiding van de motie Smeulders waaronder
de zonnepanelen op platte daken, de voorzetwanden en HR++glas, zijn meegenomen in
het ontwerptraject van het DO; dit uiteraard binnen de randvoorwaarden van het monument.
Met deze maatregelen wordt het energiegebruik beperkt en duurzame energie opgewekt.
Door de contractering krijgen we nu meer zicht op de kosten die bovenstaande met zich
mee zal brengen. Voor de nadere uitwerking van de motie Smeulders c.s. om het Binnenhofcomplex
zo duurzaam mogelijk te renoveren (Kamerstuk 34 293, nr. 112) is een aanvullend beroep op de disclaimer noodzakelijk.

Voor die onderdelen waar voldoende zekerheid bestaat over de omvang van het benodigde
budget zal bij voorjaarsnota een beroep op de betreffende disclaimers worden gedaan.

Overige actualiteiten

Stand van zaken natuurvergunning

In de negende en tiende voortgangsrapportage (Kamerstuk 34 293, nrs. 129 en 130) is de Kamer geïnformeerd over de aangevraagde natuurvergunning. Zoals toegelicht
moesten meerdere werkzaamheden wachten op de afhandeling van de aangevraagde natuurvergunning.
Desalniettemin heeft het Rijksvastgoedbedrijf sinds de aanvraag waar mogelijk ingezet
op het naar voren halen van werkzaamheden waarvoor de noodzakelijke vergunningen al
waren afgegeven. Dit geldt ook voor werkzaamheden die emissievrij konden worden uitgevoerd.
Op 24 januari 2024 heeft de omgevingsdienst Haaglanden de natuurvergunning verleend.
Zoals eerder toegezegd zal ik in de 11de voortgangsrapportage nader ingaan op de gevolgen van de intensievere inzet van emissievrij
materieel, bijvoorbeeld veroorzaakt door lagere productiesnelheden en schaarste van
elektrisch bouwmaterieel.

Stand van zaken handhavingsverzoek

In de negende en 10de voortgangsrapportage bent u geïnformeerd over het handhavingsverzoek van Mobilisation
for the Environment (MOB) dat is ingediend bij de omgevingsdienst Zuid Holland Zuid
over voorbereidende werkzaamheden die tot en met de zomer van 2023 plaatsvonden. De
rechtbank Den Haag heeft het Rijksvastgoedbedrijf op 22 november 2023 geïnformeerd
dat er beroep is aangetekend tegen het besluit van de omgevingsdienst om niet te handhaven.

De rechtbank heeft het Rijksvastgoedbedrijf inmiddels als belanghebbende in de procedure
aangewezen. Eventuele nieuwe ontwikkelingen meld ik u in de volgende voortgangsrapportage.

Tijdelijke huisvesting AZ

Gebleken is dat de tijdelijke huisvesting van het Ministerie van Algemene Zaken op
de Bezuidenhoutseweg 73 niet op 31 juli aanstaande gereed zal zijn. Op dit moment
worden door het Rijksvastgoedbedrijf in nauwe samenwerking met alle betrokkenen mogelijke
oplossingen uitgewerkt. Ik verwacht u in de voortgangsrapportage eind april over de
uitkomst hiervan te berichten.

Conclusie

Sinds de laatste voortgangsrapportage zijn aanvullende eisen rond veiligheid en duurzaamheid
in ontwerpen en plannen verwerkt en zijn een belangrijk deel van de uitkomsten van
technische onderzoeken bekend. Ook zijn de gesprekken over contracten met aannemers
gestart en ontstaat daarmee zicht op de daadwerkelijk te verwachten kosten. Hiervoor
zal een fors beroep op de disclaimers conform afspraak bij voorjaarsnota 2024 noodzakelijk
zijn. In de 11de voortgangsrapportage, die ik u verwacht rond eind april gelijktijdig met de voorjaarsnota
toe te sturen, zal ik hier nader op ingaan.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge