Brief regering : Kabinetsreactie onderzoek naar controleproces uitwonendenbeurs

Nr. 220
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 maart 2024

Als burger van Nederland moet je erop kunnen rekenen dat wie je bent niet uitmaakt
voor de manier waarop je wordt behandeld, en dat wet- en regelgeving op een betrouwbare
manier worden uitgevoerd. Onderzoeken naar controles op de uitwonendenbeurs voor studenten
laten helaas zien dat het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna:
OCW) en de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) onvoldoende zorgvuldig zijn geweest
in het opzetten en onderhouden van de controlesystematiek, met ongewenste gevolgen.

Uit de onderzoeken blijkt niet dat sprake was van directe discriminatie.1

Uit het onderzoek van PricewaterhouseCoopers (hierna: PwC) blijkt echter wel dat «voor
deze hele periode geldt dat het aannemelijk is ... dat met name aanvragers woonachtig
in buurten met een hoog aandeel bewoners met een migratieachtergrond vaker gecontroleerd
zijn dan je op basis van het risicoprofiel zou mogen verwachten.»2 Op basis van dit onderzoek concludeer ik dat er sprake is geweest van indirecte discriminatie,
als gevolg van de wijze waarop het controleproces door OCW en DUO is opgezet. Dit
betekent dat bepaalde groepen studenten een onevenredig verhoogde kans hadden op een
huisbezoek. Dit zijn pijnlijke conclusies en ik bied namens het kabinet hier mijn
excuses voor aan. De komende tijd wordt onderzoek gedaan naar in welke mate en hoe
onevenredig onderscheid zich voordeed in verschillende delen van het controleproces.

In deze brief reageer ik op de resultaten van het externe onderzoek en kondig ik aan
hoe de aanbevelingen zullen worden opgevolgd. Hierbij betrek ik tevens de bevindingen
van onderzoek dat DUO heeft laten uitvoeren.

Wat is er gebeurd?

Studenten die in aanmerking komen voor studiefinanciering kunnen meer geld krijgen
als zij uitwonend zijn dan als zij bij hun ouders wonen. De gedachte hierachter is
dat uitwonende studenten hogere kosten hebben, waar de overheid hun in tegemoet wil
komen om zo de toegankelijkheid van het onderwijs te borgen. Studenten komen ook in
aanmerking voor een uitwonendenbeurs als ze bij familie of vrienden wonen.

In het verleden waren er signalen dat er misbruik werd gemaakt van de uitwonendenbeurs.
Studenten zeiden bij vrienden of familie te wonen, terwijl zij feitelijk bij hun ouders
woonden. Zij probeerden zo een hogere beurs te krijgen dan waar zij, op grond van
de wet, recht op hadden. Mede op verzoek van uw Kamer zijn de controleprocessen destijds
aangescherpt.3 De criteria die werden gebruikt in het selectiemodel bij het controleproces uitwonendenbeurs
zijn per brief4 gedeeld met uw Kamer en sindsdien ongewijzigd gebleven.5 Ook met de herinvoering van de basisbeurs is opnieuw ingestemd met dit controleproces.

Afkomst gerelateerde gegevens, zoals nationaliteit, waren en zijn nooit onderdeel
van dit selectiemodel geweest.6 Ook is geen gebruik gemaakt van artificial intelligence of machine learning.

In juni van 2023 berichtten verschillende nieuwsmedia dat studenten met een migratieachtergrond
opvallend vaker werden gecontroleerd door DUO. Ik vond dit zeer zorgelijke berichtgeving
en heb naar aanleiding hiervan uw Kamer laten weten dat het risicogestuurde toezicht
per direct werd stopgezet.7 DUO controleert vanaf dat moment alleen nog met een aselecte steekproef van uitwonende
studenten: elke student heeft daardoor evenveel kans om gecontroleerd te worden. Daarnaast
heb ik extern, onafhankelijk onderzoek aangekondigd naar de situatie.

PwC heeft in opdracht van het Ministerie van OCW dit onafhankelijke onderzoek uitgevoerd
met als hoofdvraag of sprake geweest is van discriminatie bij het controleproces uitwonendenbeurs.
Met het PwC-onderzoek geef ik uitvoering aan de motie van de leden Van Baarle en Van
der Laan.8

De conclusie van PwC is dat niet gegarandeerd kan worden dat in de gehele periode
van 2012 tot en met 2023 in het controleproces uitwonendenbeurs gelijke gevallen gelijk
zijn behandeld. Specifiek concludeert PwC dat studenten die woonden in wijken met
een hoog aandeel inwoners met een migratieachtergrond, in vergelijking met anderen
vaker zijn gecontroleerd. Dit ondanks het gebruik van ogenschijnlijk neutrale selectiecriteria.
Ik constateer daarom op basis van de conclusies van het PwC-onderzoek dat er sprake
is geweest van indirecte discriminatie bij het controleproces uitwonendenbeurs. Het
controleproces is ontworpen zonder degelijke onderbouwing en is onvoldoende onderhouden
door OCW en DUO. Ook zijn OCW en DUO onvoldoende responsief geweest voor signalen
om het controleproces te verbeteren. Dit zijn pijnlijke constateringen die OCW en
DUO zich zeer aantrekken.

Ik bied mijn excuses aan voor het onvoldoende zorgvuldig doordenken en onderhouden
van het controleproces uitwonendenbeurs door OCW en DUO. In het bijzonder bied ik
mijn excuses aan voor de daarmee samenhangende onevenredige grote kans op een huisbezoek
voor specifieke groepen, waaronder studenten met een migratieachtergrond.

Tussen 2012 en 2023 hebben ongeveer 26.800 studenten een huisbezoek gehad. Bij ruwweg
een derde daarvan is misbruik geconstateerd. PwC heeft geen dossieronderzoek gedaan
en doet geen uitspraak over de rechtmatigheid van individuele besluiten. Ik ga de
komende tijd in gesprek met (oud)studenten die zijn gecontroleerd om gezamenlijk te
bezien wat het effect is geweest van de huisbezoeken op hen en wat we hieruit kunnen
leren. We betrekken hierbij ook de lessen uit bijvoorbeeld het vergelijkende onderzoek
van de Nationale ombudsman.9 Tevens betrek ik hierbij de toezegging aan de heer Van Baarle uit mijn brief van
5 juli jongstleden.10

Discriminatie

Volgens het College voor de rechten van de mens is discriminatie mensen ongelijk behandelen,
achterstellen of uitsluiten op basis van persoonlijke kenmerken. Discriminatie op
grond van de volgende persoonlijke kenmerken is in beginsel verboden: godsdienst,
levensovertuiging, politieke gezindheid, afkomst, geslacht, zwangerschap, nationaliteit,
seksuele gerichtheid, burgerlijke staat, handicap of chronische ziekte of leeftijd.
Er is sprake van directe discriminatie als een persoon ten opzichte van andere personen
in een vergelijkbare situatie, anders wordt behandeld op grond van een bovengenoemd
beschermd persoonskenmerk. Bij directe discriminatie is de ongelijke behandeling meestal
bewust.

Indirecte discriminatie doet zich voor wanneer een ogenschijnlijk neutrale bepaling,
maatstaf of handelingswijze personen met een bepaald beschermd persoonskenmerk in
vergelijking met andere personen in het bijzonder benadeelt. Bij indirecte discriminatie
hoeft de ongelijke behandeling niet intentioneel te zijn, dit kan een onbedoeld neveneffect
zijn, tenzij hiervoor een objectieve rechtvaardiging bestaat. De parlementaire enquêtecommissie
Fraudebestrijding en Dienstverlening heeft ook gebruikt gemaakt van deze definities.11

Bevooroordeling

Vooroordelen zijn (negatieve) meningen of aannames over een persoon vanwege bepaalde
persoonlijke kenmerken die niet op feiten gestoeld zijn. Vooroordelen kunnen ervoor
zorgen dat (indirect of direct) gediscrimineerd wordt.12 PwC bedoelt met bevooroordeling in het rapport dat de kans op doorselectie voor studenten
met een migratieachtergrond significant groter is dan voor anderen.

Migratieachtergrond

Het rapport van PwC volgt de definitie van migratieachtergrond van het CBS.13 In dit rapport, en daarmee ook in deze brief, wordt een student van wie ten minste
één ouder in het buitenland is geboren, gezien als student met een migratieachtergrond.

Het onderzoek van PwC

PwC concludeert dat de criteria van het selectiemodel en de uitsluitings- en selectiegronden
in het daaropvolgende bureauonderzoek niet inhoudelijk zijn onderbouwd bij de ontwikkeling
van het risicogerichte toezicht vanaf 2012 en dat een toezichtsstrategie ontbrak.
Ook de verantwoording door DUO aan OCW was voornamelijk financieel van aard.14 In de periode daarna is nagelaten om kwaliteitscontroles, evaluaties en waarborgen
in te bouwen in de controlesystematiek. Bijvoorbeeld aan de hand van het mensenrechtelijke
toetsingskader voor risicoprofielen van het College voor de rechten van de mens uit
2021.15 Met andere woorden: OCW en DUO hebben een selectiesysteem opgebouwd zonder zich bewust
te zijn van de indirect discriminerende effecten en vervolgens nagelaten deze systematiek
zorgvuldig te evalueren en te corrigeren. Daarnaast wijst PwC erop dat er tussen 2010
en 2022 signalen zijn geweest die erop wezen dat bevooroordeling een risico was. Die
zijn niet adequaat opgepakt. We zijn hierin tekortgeschoten.

Het selectieproces

Binnen de looptijd van het onderzoek kon PwC geen gebruik maken van data over de migratieachtergrond
van studenten. Als benadering daarvan gebruikt PwC het aandeel mensen met een migratieachtergrond
in de wijk waarin de student woont. Dit is volgens PwC indicatief voor de vraag of
de student zelf een migratieachtergrond heeft. Op basis van deze methode heeft PwC
de conclusie getrokken dat studenten die wonen in wijken met veel inwoners met een
migratieachtergrond een grotere kans hadden om gecontroleerd te worden. Deze controle
vond plaats in de vorm van een huisbezoek. De grotere kans is allereerst ontstaan
doordat studenten op basis van drie criteria een hoger risicoprofiel en daarmee een
hogere kans op selectie kregen toegewezen:16

1. leeftijd (jonger meer risicovol);

2. onderwijstype (mbo meer risico dan hbo en hbo meer risico dan wo);17

3. afstand tussen de eigen woning en die van de ouders (hoger risico wanneer dichterbij).

Het gebruik van dit type criteria kan leiden tot een vertekening in de selectie. Een
voorbeeld daarvan is het laatste criterium, de afstand tussen de eigen woning en die
van de ouders: dat lijkt op het eerste gezicht geen onderscheid te maken tussen groepen
studenten, maar kan dat indirect wel doen omdat uitwonende kinderen van Turks-Nederlandse
en Marokkaans-Nederlandse ouders gemiddeld dichter bij het ouderlijk huis wonen, dan
kinderen van ouders zonder migratieachtergrond.18 Na toepassing van deze drie criteria, volgde een bureaufase waarbij de studenten
per gemeente werden uitgesloten van een huisbezoek of juist geselecteerd voor een
huisbezoek, te beginnen met degenen met de hoogste risicoscore. Gegeven de constatering
dat het risicomodel niet goed is gevalideerd, kan worden opgemerkt dat het aannemelijk
is dat de werkwijze waarin de controles werden opgepakt vanaf de hoogste risicoscore,
de aanwezige vertekening heeft versterkt.

Gronden om uitgesloten te worden voor huisbezoek waren onder meer studenten die wonen
in studentenhuizen, samenwonende studenten en studenten in zorginstellingen. Selectiegronden
binnen de geselecteerde groep om wel een huisbezoek af te leggen waren onder meer
de verhouding tussen oppervlakte en het aantal bewoners op het adres, inschrijving
bij familie en de afstand van de inschrijving tot het adres van de ouders.19 Deze bureaufase heeft boven op de toepassing van de drie selectiecriteria voor een
vertekening in de kans op een huisbezoek gezorgd. In de fase van de uiteindelijke
beslissing na het huisbezoek vond doorgaans geen verdere vertekening plaats in de
zin van een onevenredig hogere kans dat de uitwonendenbeurs werd stopgezet voor studenten
uit buurten met veel inwoners met een migratieachtergrond20 21, zonder dat PwC kon vaststellen hoe deze fase precies verliep.

Het totale proces van het selecteren van studenten heeft dus volgens het PwC-onderzoek
indirect discriminerend gewerkt voor studenten die wonen in wijken met veel inwoners
met een migratieachtergrond. Ik concludeer op basis van de resultaten van dit onderzoek
dat er sprake is geweest van indirecte discriminatie (in de vorm van een verhoogde
kans op huisbezoek) als gevolg van de wijze waarop het controleproces door OCW en
DUO is opgezet.

In aanvulling op het onderzoek van PwC concludeert het lerende onderzoek in opdracht
van DUO dat studenten die heel dicht bij hun ouders wonen vaker zijn gecontroleerd
dan je op basis van het selectiemodel zou verwachten. Daarnaast is uit de statistische
evaluatie van het selectiemodel voor de jaren 2014 en 2017, waarin aselecte steekproeven
hebben plaatsgevonden, gebleken dat de indicatoren leeftijd en opleidingsniveau onvoldoende
voorspellende waarde hebben voor de kans op misbruik. De indicator afstand lijkt wel
enige voorspellende waarde te hebben voor de kans op misbruik, maar alleen voor specifieke
afstandscategorieën en alleen voor hbo- en wo-studenten. Dit betekent dat in de praktijk
de frequentie waarmee mbo’ers, jongere studenten en studenten die dichtbij hun ouders
wonen zijn gecontroleerd hoger was dan op basis van dit onderzoek kan worden gevalideerd.22 Dat betreur ik, juist aangezien voor mij een belangrijk uitgangspunt is dat alle
studenten in het vervolgonderwijs een gelijkwaardige positie hebben.

De leiding van OCW en DUO betreuren het dat zij niet hebben zorggedragen voor een
deugdelijke controlesystematiek en de evaluatie en ontwikkeling hiervan. De DUO medewerkers
die hiermee hebben gewerkt, zijn door de bevindingen stevig geraakt. Uiteraard ben
ik eindverantwoordelijk, zowel voor wat er is gebeurd, als voor de structurele verbeteringen
die moeten worden gerealiseerd.

Hoe verder

Ik vind het cruciaal dat we van de uitkomsten van het onderzoek leren, als ministerie
maar ook in de uitvoering van OCW. Ik waardeer het zeer dat DUO afgelopen zomer direct
ook een lerend onderzoek is gestart, vanuit de wens zo snel mogelijk van deze situatie
te leren, ook ten behoeve van de andere processen. DUO heeft hierbij onafhankelijke
onderzoekers van de Stichting Algorithm Audit ingeschakeld. DUO laat het CBS de komende
tijd nader onderzoek doen naar oververtegenwoordiging van studenten met een migratieachtergrond
in het controleproces, met behulp van data die voor PwC niet beschikbaar was binnen
de looptijd van het onderzoek. Ook heeft DUO een onafhankelijk regisseur aangesteld
op de verschillende onderzoekslijnen en een Raad van Reflectie ingesteld als spiegel
tijdens het onderzoek. Daarnaast zijn OCW en DUO in gesprek gegaan met mbo-studenten,23 decanen en ook een groep van gecontroleerde studenten zelf. Die dialoog met hen zal
de komende tijd worden voortgezet.

Voor de eerstvolgende periode blijft DUO de werkwijze hanteren die is aangekondigd
naar aanleiding van de oorspronkelijke berichtgeving, en die daarna in Kamerbrieven24 nader is ingevuld: een aselect controleproces, het continu evalueren van huisbezoeken,
het (telefonisch) horen van studenten in het primaire proces en in bezwaar, en onderzoek
naar andere vormen van controle. Op het gebied van discriminatie en inclusie is DUO
gestart met het geven van trainingen voor externe controleurs en het organiseren van
dialoog- en kennissessies voor DUO-medewerkers. DUO neemt daarnaast deel aan een pilot
van een instrument van de staatscommissie tegen discriminatie en racisme waarmee overheidsorganisaties
zichzelf kunnen doorlichten op discriminatie en racisme. Ook is voor DUO het leren
van casussen en signalen een centraal thema in de Werken aan Uitvoering aanpak.25 Er lopen verschillende projecten om dit te versterken, zoals een digitaal klant interactieplatform,
er is meer ruimte voor maatwerk en er is een project om de signalen in het klantcontact
of social media beter te benutten.

De inzichten die ik in deze brief met uw Kamer deel, zijn hernieuwde aanleiding om
uitvoeringsprocessen binnen OCW grondig door te lichten op de vraag of hierbij sprake
zou kunnen zijn van indirecte discriminatie, met name bij ogenschijnlijk neutraal
gekozen variabelen in algoritmische modellen. We pakken dit projectmatig aan met externe
validatie. Ook zal in de lopende veranderprogramma’s extra worden ingezet op het open
benaderen, opzoeken en leren van signalen. Dit mag zich niet meer voordoen, en de
conclusie dat we dat als overheid niet kunnen uitsluiten volgens Parlementaire enquêtecommissie
Fraude en Dienstverlening, vormt een extra aansporing om hier effectief lessen uit
te trekken.

Naar een onbevooroordeeld en effectief controleproces

Het aselecte controleproces dat nu gebruikt wordt, is voor de lange termijn niet de
oplossing. Aselect controleren met huisbezoeken is namelijk geen effectieve manier
om het onderscheid tussen uit- en thuiswonend duurzaam houdbaar te maken. Vergeleken
met een goed werkend risicoprofiel wordt met aselecte controles een relatief klein
deel van het misbruik gevonden; en omgekeerd worden relatief meer studenten bezocht
waarbij geen sprake is van misbruik. Een andere optie, iedereen met een huisbezoek
controleren, is ondoelmatig en onuitvoerbaar. Gegeven de wens het onderscheid tussen
uit- en thuiswonend te behouden, acht ik het noodzakelijk om op zoek te gaan naar
een nieuwe, effectieve vorm van risicogericht toezicht, waarbij alleen verantwoord
onderscheid wordt gemaakt. Daarbij hoort de ontwikkeling van een nieuwe visie op toezicht
en een controleaanpak die daarbij past. Hierbij worden alle fasen van het controleproces
in beschouwing genomen, ook de fase van het huisbezoek, waar nu vanuit de onderzoeken
geen aanbevelingen voor worden gedaan. Bij het ontwikkelen van een nieuwe visie op
toezicht en een controleaanpak, staan de aanbevelingen uit het rapport van PwC centraal,
en ook de lessen uit het interne onderzoek van DUO worden benut. Datzelfde zal gelden
voor de resultaten van het onderzoek dat de Autoriteit persoonsgegevens momenteel
verricht. Het ontwikkelen van dit nieuwe beleid vergt een zorgvuldige aanpak, die
de nodige tijd vraagt. Risicogerichte controles moeten verantwoord worden ingericht:
met de juiste waarborgen en validatie.26 Ik zal uw Kamer informeren over de voortgang in dit proces. In de tussenliggende
periode handhaaf ik het aselecte controleproces.

Herontwerp van het controleproces is breder dan het opnieuw inrichten van het risicogerichte
toezicht. Naast het opstellen van een nieuwe controleaanpak, moet ook een nieuwe structuur
voor toetsing en evaluatie worden ingericht. Dat is enerzijds nodig om te voorkomen
dat ongewenste effecten te lang niet opvallen, maar ook omdat kaders in de loop van
de tijd veranderen. PwC concludeert bijvoorbeeld dat het controlebeleid niet voldoet
aan een aantal kaders. Sommige daarvan zijn relatief recent gaan gelden; bij gebrek
aan een werkende evaluatiestructuur is hierop niet bijgestuurd door OCW en DUO. OCW
en DUO zullen gezamenlijk optrekken om een nieuw controleproces vorm te geven.

Bredere reflectie en leren als Rijksoverheid en uitvoeringsorganisaties

Van de overheid mag worden verwacht dat zij toezicht- en controleprocessen zo ontwerpt
en onderhoudt dat ze geen ongerechtvaardigd direct of indirect onderscheid maken.27 En dat zorgvuldigheid wordt betracht bij beoordelingen en besluiten. In de afgelopen
decennia is de uitvoering in toenemende mate gedigitaliseerd en gelijktijdig daarmee
is risicogericht toezicht geïntroduceerd. De meegestuurde onderzoeken vragen om een
bredere reflectie op dat risicogerichte toezicht in samenhang met de eisen uit de
Comptabiliteitswet 2016 om rechtmatigheid en doelmatigheid van uitgaven te borgen.
Dit is eens te meer van belang omdat er de laatste jaren meer casussen vanuit de overheid
naar buiten komen waarin risicogericht toezicht heeft geleid tot (indirecte) discriminatie.

Als Rijksoverheid en uitvoeringsorganisaties willen we ons in den brede rekenschap
geven van wat er is gebeurd met de controleprocessen uitwonendenbeurs en gezamenlijk
leren risicogericht toezicht professioneel en rechtmatig vorm te geven (rekening houdend
met het gegeven dat departementen en uitvoeringsorganisaties zich in verschillende
fasen bevinden waar het gaat om de aanpak van deze problematiek). De Belastingdienst
en Toeslagen zijn voorbeelden van organisaties die daar inmiddels navolgbaar in investeren.
We richten ons naast het opnieuw ontwerpen van het controleproces op structuren om
te blijven leren, zoals samenwerking met andere ministeries en uitvoeringsorganisaties
voor een verantwoorde inzet van selectieprocessen en het hanteren van gedegen criteria
bij risicogericht toezicht die zonder ongerechtvaardigd onderscheid werken. De lessen
uit het recent verschenen rapport van de Parlementaire enquêtecommissie Fraude en
Dienstverlening zullen hierbij worden meegenomen. Belangrijk is dat lessen die binnen
de overheid worden getrokken, worden gedeeld in het overheidsbrede programma Werk
aan Uitvoering ter verbetering van de publieke dienstverlening.

Tot slot

Alle studenten moeten ervan uit kunnen gaan dat de overheid hen zorgvuldig en rechtvaardig
bejegent. Tegelijkertijd is de kern van risicogericht toezicht dat de overheid onderscheid
maakt. Bij de verdere uitwerking van de aanpak die in deze brief wordt aangekondigd
zal voortdurend aandacht zijn voor waarborgen in het proces.

Ik ben PwC erkentelijk voor het onderzoek dat de laatste maanden is verricht. Datzelfde
geldt voor DUO en de organisaties die aan het PwC-onderzoek en het interne onderzoek
van DUO hebben meegewerkt. Beide onderzoeken geven waardevolle aanknopingspunten voor
hoe we dit als overheid beter kunnen én moeten doen.

Ik ben voornemens uw Kamer over de voortgang op dit dossier dit najaar verder te informeren.
In de bijlage bij deze brief zijn een aantal onderwerpen meer in detail uitgewerkt.
Tevens worden het PwC-rapport en de rapportages die zijn opgesteld in het kader van
het lerende onderzoek van DUO, meegezonden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf