Brief regering : Naar een nieuwe toekomst voor waarschuwing en alarmering

Nr. 252 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 februari 2024

In deze brief wordt uw Kamer, in lijn met de motie van het lid Wolbert1, geïnformeerd over het besluit over de toekomst van het Waarschuwings- en Alarmeringssysteem
(hierna: het Alarmeringssysteem).

Wanneer zich een ramp of crisis voordoet zet de overheid zich in om de burger te informeren
over de aard en omvang van de gebeurtenis, de gevolgen en hoe te handelen. Het primaire
alerteringsmiddel hiervoor is NL-Alert.2 Zoals reeds toegelicht in mijn brief van 7 december 20233 staan de ontwikkelingen op het terrein van waarschuwing en alarmering allesbehalve
stil en heeft mijn ministerie zich maximaal ingezet voor de doorontwikkeling van NL-Alert
tot een volwassen en volwaardig alerteringsinstrument. NL-Alert heeft een groot bereik:
het testbericht bereikte 92% van de Nederlanders van 12 jaar en ouder tijdens de laatste
meting in december 2023. Het biedt de burger niet alleen een alarmering, maar ook
op de desbetreffende gebeurtenis toegesneden informatie. Zo kan direct een passend
handelingsperspectief worden geboden. Door middel van grootschalige campagnes en technologische
ontwikkelingen worden moeilijker te bereiken doelgroepen tóch bereikt, waardoor het
gemeten bereik ieder jaar toeneemt.4

Hieronder licht ik graag de belangrijkste ontwikkelingen nogmaals toe:

NL-Alert app

Ik ben zeer verheugd u te kunnen melden dat op 11 december 2023 de nieuwe NL-Alert
app succesvol in gebruik is genomen. De app is beschikbaar gesteld voor telefoons
met Android- en iOS besturingssystemen. Deze app dient als nieuw distributiekanaal
voor NL-Alert en heeft als primair doel het bereik van NL-Alerts verder te vergroten.
Zo worden verschillende doelgroepen beter bediend, denk hierbij aan doven, slechthorenden,
blinden en slechtzienden. De app bevat namelijk verschillende functionaliteiten waarmee
mensen met een communicatieve beperking beter worden geattendeerd dat een NL-Alert
is uitgezonden in hun omgeving. Daarnaast zijn er in de app functionaliteiten ingebouwd
die mensen met een communicatieve beperking helpen het bericht beter te kunnen lezen,
horen en begrijpen. Hierbij kan worden gedacht aan een «lees voor»-functie, het aanpassen
van het contrast van het scherm en het vergroten van het lettertype. Ook is er een
vertaalmodule opgenomen in de app. Deze vertaalmodule voorziet op dit moment in Engelse
vertalingen, maar zal in de verdere ontwikkeling kunnen worden uitgebreid.

Tevens is het in de app mogelijk een andere locatie in te stellen, zodat de gebruiker
andere mensen, bijvoorbeeld een familielid, kan waarschuwen die in een ander gebied
wonen. Ten slotte werkt de app via het internetsignaal, bijvoorbeeld mobiel internet
of WiFi. Dit kan zorgen voor ontvangst in gebieden waar het normale signaal voor mobiele
telefonie niet wordt ontvangen, zoals in grensregio’s of in gebieden met weinig tot
geen mobiele telefoniedekking.

Een nieuwe NL-Alert broker

Een NL-Alert wordt uitgezonden door de meldkamers, het Nationaal Crisiscentrum of
de Landelijke Meldkamer Samenwerking. Dit wordt verstuurd door tussenkomst van de
zogeheten NL-Alert broker. Deze broker is een digitale toegangspoort waarin Veiligheidsregio’s,
meldkamers en/of het Nationaal Crisiscentrum het NL-Alert aanmaken en vervolgens distribueren
naar de mobiele telefoons en andere distributiekanalen.5

Het NL-Alert broker systeem was na 12 jaar flink verouderd, daarom is er in oktober
2023 een nieuw NL-Alert broker systeem in gebruik genomen. Belangrijke verbeterpunten
ten opzichte van de oude broker zijn:

– De nieuwe broker biedt ondersteuning aan de meldkamer bij het opstellen van een NL-Alert
door crisiscommunicatieadviseurs buiten de meldkamer

– De applicatie is gemoderniseerd

– De applicatie beschikt over beter kaartmateriaal

Met het in gebruik nemen van een nieuwe NL-Alert broker wordt de voorziening nog robuuster
en veiliger aangeboden. Tevens wordt gewerkt aan snellere alarmering door NL-Alerts
bij verschillende scenario´s uit te werken. Daarnaast is er tijdens de ontwikkeling
aandacht geweest voor gebruikersvriendelijkheid van de nieuwe applicatie en het voldoen
aan actuele beveiligingseisen. Deze punten zullen ook in de doorontwikkeling van de
applicatie geadresseerd blijven worden.

Doorontwikkeling NL-alert

Ook de komende periode zal mijn ministerie zorg blijven dragen voor de doorontwikkeling
van dit alerteringsinstrument, met als doel dit nog beter af te stemmen op de gebruiker
en ontvanger. De komende tijd staat in het teken van de techniek van «geofencing»,
waarmee de geografische nauwkeurigheid van NL-alerts verder wordt verbeterd. Daarnaast
biedt de NL-Alert app ook de mogelijkheid om met afbeeldingen en videomateriaal de
boodschap over te brengen. Deze mogelijkheid wordt de komende tijd uitgewerkt.

Onderzoek naar de toekomst van het Waarschuwings- en Alarmeringssysteem

Het Alarmeringssysteem wordt sinds 1998 als middel vanuit mijn ministerie ter beschikking
gesteld aan het lokaal gezag om te voorzien in een alarmeringsfunctie richting de
bevolking in tijden van crises. NL-Alert wordt sinds 2012 door mijn ministerie ter
beschikking gesteld en heeft daarbij dus een hoge vlucht genomen. Kort na de komst
van NL-Alert is de operationele meerwaarde en het bestaan van het Alarmeringssysteem
ter discussie gesteld.

In 2025 zullen de huidige onderhoudscontracten van het Alarmeringssysteem verlopen.
Daarom is nu de tijd gekomen om een beslissing te nemen over de toekomst van het Alarmeringssysteem.
Ter voorbereiding op de besluitvorming over de toekomst van het Alarmeringssysteem
heeft het lectoraat Crisisbeheersing van het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid
op mijn verzoek een onderzoek uitgevoerd naar de toegevoegde waarde van het Alarmeringssysteem
in het geheel van crisiscommunicatiemiddelen. Dit onderzoek is uw Kamer toegezonden
bij mijn verzamelbrief over meldkamers, missiekritische communicatie, alerteren, brandweerzorg
en crisisbeheersing van 24 januari 2023.6

Inzet

Uit het onderzoek van het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid blijkt dat NL-Alert
veel wordt gebruikt door de veiligheidsregio’s. Sinds de start van NL-Alert in 2012
is dit middel 538 keer ingezet. Dat komt neer op gemiddeld 54 keer per jaar. De inzet
van NL-Alert neemt ook steeds verder toe. Het Alarmeringssysteem is sinds 1998 slechts
36 keer ingezet. De inzet van het Alarmeringssysteem is in de afgelopen jaren verder
afgenomen. In de afgelopen vijf jaar is het middel twee keer ingezet.7 Daarbij is ook elke keer een NL-Alert verstuurd. Uit een onderzoek van Cebeon (2021)
blijkt voorts dat de inzet van het Alarmeringssysteem een te hoge drempel is voor
veiligheidsregio’s. In veel gevallen is geen sprake van een direct levensbedreigende
situatie, maar van een verhoogd gezondheidsrisico. Daarom wordt de inzet van het Alarmeringssysteem
meestal gezien als een té zwaar middel om mensen te alarmeren.

Handelingsperspectief

Daarnaast is het niet mogelijk meer dan één handelingsperspectief mee te geven met
het Alarmeringssysteem. Dat maakt het Alarmeringssysteem slechts geschikt voor een
beperkt aantal type incidenten, zoals brand met rookontwikkeling en uitstoot van gevaarlijke
stoffen. Uit een peiling die begin 2023 is uitgevoerd blijkt overigens dat 58% van
de mensen niet weet ze moeten doen als het Alarmeringssysteem afgaat.8 NL-Alert heeft als voordeel dat er, conform het inzet- en beleidskader, in het bericht
informatie over de crisis of ramp wordt opgenomen. Dat gaat onder andere om datum,
tijdstip, locatie, een beschrijving van het incident, de bijbehorende risico’s en
een handelingsperspectief. Uit de peiling blijkt dat bijna negen op de tien mensen
deze informatie ook wenst te ontvangen bij een ramp of crisis. De functionaliteiten
die NL-Alert – aangevuld met andere crisiscommunicatiemiddelen – biedt, passen daarmee
bij de huidige tijd en de informatiebehoefte van de burger. Oók bij bijvoorbeeld langdurige
stroomuitval, waarbij juist een NL-Alert in de eerste paar uur een specifiek handelingsperspectief
kan meegeven, in tegenstelling tot het Alarmeringssysteem.

Bereik van het Alarmeringssysteem

Zoals hierboven opgemerkt zijn er ontwikkelingen, zoals grootschalige campagnes en
het lanceren van de specifieke NL-Alert app, die het bereik van NL-Alert verder vergroten.
Het laatst gemeten bereik van de NL-Alert berichten (december 2023) is 92%. Het bereik
van het Alarmeringssysteem neemt daarentegen verder af. Het Alarmeringssysteem is
geen landelijk dekkend systeem. In het meest gunstige geval is de sirene door ongeveer
75% van de mensen te horen. Dat neemt verder af doordat er in nieuwe woonwijken, kleinere
woonkernen of locaties waardoor bij verandering in bebouwing de hoorbaarheid van het
Alarmeringssysteem wordt beïnvloed, zoals hoogbouw, slechts in enkele gevallen sirenes
zijn bijgebouwd. Sirenes bijplaatsen is een verantwoordelijkheid voor gemeenten. Het
zou gaan om ongeveer 500 potentiële locaties. Overigens blijkt uit de uitgevoerde
peiling dat 75% van de mensen denkt dat het Alarmeringssysteem in alle woonwijken
te horen is. Dat is dus niet het geval.

Veiligheidsregio’s

Bij eerdere besprekingen in het Veiligheidsberaad (onder andere in 2015 en 2018) over
de toekomst van het Alarmeringssysteem, is al begrip uitgesproken om op termijn te
komen tot uitfaseren, mits aan een aantal voorwaarden zou worden voldaan. De zorgen
destijds zaten met name in het vergroten van het algemene bereik van NL-Alert, in
alarmering van mensen woonachtig nabij hoog risico chemische industrie en het bereik
van NL-Alert ten aanzien van kwetsbare groepen en mensen in grensregio’s.

In mijn brief van 7 december heb ik uw Kamer al kunnen melden dat voornoemde ontwikkelingen
en de verschillende publiekscampagnes rondom NL-Alert hieraan invulling hebben gegeven
en positief hebben bijgedragen aan de robuustheid en het bereik van NL-Alert.9 Het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid, het publieke kennisinstituut van de
veiligheidsregio’s, heeft op basis van die ontwikkelingen eveneens geconcludeerd dat
NL-Alert zich bewezen heeft als het primaire alerteringsinstrument.

In het Veiligheidsberaad van 15 december 2023 heeft een meerderheid te kennen gegeven
mijn besluit tot uitfasering, met lokaal maatwerk op hoog risicolocaties, te kunnen
steunen. Het Veiligheidsberaad kan daarbij echter geen eenduidig standpunt innemen.
Dat er zorgen zijn over het uitfaseren van het Alarmeringssysteem in veiligheidsregio’s
met hoog risico chemische industrie is mij bekend. Deze zorgen neem ik zeer serieus
en daarom zal ik in mijn besluit rekening houden met lokaal maatwerk voor hoog risicolocaties.

Besluit

Gezien het sterk toegenomen gebruik van NL-Alert, het bredere bereik, het meegeven
van informatie waaronder een handelingsperspectief en de mogelijkheid om deze techniek
verder door te ontwikkelen, is de conclusie dat NL-Alert hét primaire middel is om
te gebruiken bij rampen en crisis.

Het Alarmeringssysteem biedt weinig voordelen en kan zich feitelijk nauwelijks beroepen
op grote successen, niet alleen in ons land, maar ook niet in de landen om ons heen,
aldus het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid in zijn onderzoek. Het Alarmeringssysteem
als landelijk dekkend alarmeringsmiddel heeft daarmee zijn langste tijd gehad.

De hiervoor geschetste ontwikkelingen rondom NL-Alert en alle andere relevante feiten
en omstandigheden afwegende, hebben gemaakt dat ik heb besloten over te gaan tot uitfasering
van het Alarmeringssysteem na aflopen van de onderhoudscontracten eind 2025, waarbij
waar nodig ruimte voor maatwerk is. Concreet betekent dit dat er in een aantal gebieden
extra waarschuwingssystemen zullen blijven bestaan.

Het zorgvuldig uitfaseren van het Alarmeringssysteem, inclusief de aandacht voor maatwerk
op hoog risico locaties, past daarbij binnen het huidige financiële kader.

Financiële analyse wijst ook uit dat voor het in stand houden (en dan ook waar nodig
uitbreiden) van het Alarmeringssysteem na 2026 de verwachting is dat de kosten aanzienlijk
meer zullen zijn, naar schatting ten minste 160 miljoen euro. Dit past niet binnen
de huidige financiële kaders en staat niet in verhouding tot de maatschappelijke kosten
en baten, zoals ik hierboven heb geschetst.

Conform de motie van het lid Wolbert leg ik door middel van deze brief het besluit
tot uitfasering van het Alarmeringssysteem aan uw Kamer voor en ga ik graag in gesprek
met uw Kamer hierover.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius