Brief regering : Tussentijdse evaluatie Invest International

Nr. 24
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 februari 2024

In 2021 is Invest International opgericht om ondersteuning te bieden aan op het buitenland
gerichte activiteiten van Nederlandse ondernemingen en internationale projecten die
een bijdrage leveren aan de Nederlandse economie en die voorzien in oplossingen voor
wereldwijde vraagstukken. In de Machtigingswet oprichting Invest International (hierna:
de Machtigingswet) is vastgelegd dat binnen drie jaar na inwerkingtreding van de wet
een verslag over de effecten van de wet in de praktijk aan uw Kamer wordt gezonden.1 Aan het onafhankelijke bureau Dialogic is de opdracht verstrekt om deze evaluatie
uit te voeren. Hierbij stuur ik u, mede namens de Minister van Financiën, het evaluatierapport
en de appreciatie van het kabinet van de conclusies en aanbevelingen. Hiermee voldoe
ik aan de toezegging aan de Tweede Kamer om in het eerste kwartaal van 2024 de evaluatie
van Invest International met de Kamer te delen2 en aan de toezegging aan de Eerste Kamer om de positie van de mkb-ondernemer mee
te nemen in de evaluatie.3

Vanwege de toezegging beide Kamers gelijktijdig te informeren over Invest International,
zend ik een afschrift van deze brief aan de Eerste Kamer.

Reikwijdte evaluatie

Met de oprichting van Invest International is beoogd om ondersteuning te bieden aan
op het buitenland gerichte activiteiten van Nederlandse ondernemingen en internationale
projecten die een bijdrage leveren aan de Nederlandse economie en die voorzien in
oplossingen voor wereldwijde vraagstukken. De Machtigingswet legt de doelstelling,
de missie en taken vast van Invest International. Bovendien stelt de Machtigingswet
enkele randvoorwaarden en gedragsnormen vast die de instelling moet volgen om binnen
de doelstelling en taken te blijven.

Centraal in de evaluatie staat de vraag in hoeverre Invest International in staat
is geweest invulling te geven aan de taken en doelen uit de Machtigingswet. Dit betreft
geen evaluatie van de Machtigingswet zelf maar een evaluatie over de operationalisering
van de Machtigingswet. Gelet op de beperkte tijdsduur sinds de oprichting van Invest
International, waarin de focus van de organisatie heeft gelegen in het opbouwen van
een investeringsportefeuille, heeft dit onderzoek zich niet gericht op doeltreffendheid
en doelmatigheid. Dit zal onderdeel zijn van de evaluatie die conform de evaluatierichtlijnen
voor het Rijk (iedere) zeven jaar na oprichting zal plaatsvinden.4 Wel hebben de evaluatoren getracht de verwachte doeltreffendheid en doelmatigheid
van het investeringskapitaal in kaart te brengen.

Hiernavolgend ga ik in op de belangrijkste conclusies die de evaluatoren in het evaluatierapport
trekken en vervolgens op de aanbevelingen die zij doen. Een overzicht van alle conclusies
en aanbevelingen treft u aan in hoofdstuk 5 van het rapport.

Doelstelling en taken

Volgens de evaluatoren is Invest International een slagvaardige organisatie die met
energie en proactiviteit haar taken uitvoert. Invest International heeft bij oprichting
een dubbele doelstelling meegekregen: bijdragen aan het Nederlandse verdienvermogen
én bijdragen aan de oplossing van wereldwijde vraagstukken. In de afweging tussen
beide doelen geniet zij enige vrijheid en daarvoor hanteert Invest International een
uitgebreid afwegingskader. Invest International voert per transactie een toets uit
op de afgesproken doelstellingen. De evaluatoren concluderen dat op overkoepelend
portefeuille-niveau sprake is van een goede balans tussen beide doelstellingen, waarbij
deze op individueel projectniveau kan verschillen. De evaluatoren concluderen verder
dat Invest International alle onderdelen van de Machtigingswet, waar mogelijk en voor
hen relevant, volledig heeft geïmplementeerd. De organisatie benut volgens de evaluatoren
de ruimte die het wettelijke kader biedt, wat ten goede komt aan de resultaten. Invest
International bereikt deze resultaten sneller dan verwacht.

Op grond van de Machtigingswet heeft Invest International de uitvoering geclusterd
rondom een ontwikkeltaak, een investeringstaak en een regelingentaak. Invest International
heeft de strategische keuze gemaakt om zich te richten op vijf focussectoren – agro-food,
energie, gezondheidszorg, maakindustrie en water & infrastructuur. De organisatie
verwacht zo maximale impact te creëren met haar kennis, netwerk en de proposities
van het Nederlandse bedrijfsleven. Hoewel water & infrastructuur tot nu toe het grootste
aandeel vormt, is de verwachting gebaseerd op de pijplijn (de verzameling van projecten
waarin mogelijk wordt geïnvesteerd) dat de verdeling tussen alle focussectoren in
de toekomst evenwichtiger zal worden. Wel blijft dit afhankelijk van de vraag naar
financiering van Nederlandse bedrijven en concrete kansen die er internationaal liggen.

Governance

Volgens de evaluatoren heeft Invest International sinds haar oprichting in het najaar
van 2021 een professionele organisatie neergezet. Dit is, concluderen de evaluatoren,
een bijzondere prestatie gezien de complexe structuur van Invest International. De
aansturing vanuit de aandeelhouders en de betrokken ministeries verschilt per taak.
Voor de investeringstaak zijn de aandeelhouders, namelijk het Ministerie van Financiën
en FMO, op afstand betrokken conform het Deelnemingenbeleid. Voor de ontwikkeltaak
is sprake van beperkte aansturing, omdat sprake is van een subsidierelatie. Voor de
regelingentaak is sprake van directe aansturing vanuit het Ministerie van Buitenlandse
Zaken. Dit is noodzakelijk aangezien voor de regelingentaak Invest International de
regelingen in naam van de Minister uitvoert. De evaluatoren concluderen dat de gedifferentieerde
aansturing passend is in het licht van de verschillende taken.

Volgens de evaluatoren is ook sprake van een logische vertaling naar de interne aansturing
waarbij er veel aandacht is voor risicobeheer. Bij mogelijke groei van de organisatie
blijft het volgens de evaluatoren van belang te blijven letten op een daarbij passende
structuur.

Additionaliteit

Een van de randvoorwaarden voor de investeringen van Invest International is dat deze
additioneel aan de markt zijn. Activiteiten van Invest International mogen dus niet
tot verdringing van marktpartijen of dubbelingen van publieke dienstverlening leiden.
De evaluatoren constateren dat van deze additionaliteit sprake is.

De evaluatoren concluderen dat de activiteiten van Invest International niet leiden
tot verdringing van marktpartijen. Dit wordt bevestigd door een markttoets van de
evaluatoren. Daarbij speelt mee dat steeds meer sprake is van terugtrekking van Nederlandse
grootbanken en doorverwijzen door banken naar Invest International. De criteria die
Invest International hanteert zijn volgens de evaluatoren marktconform.

Met de oprichting van Invest International is het ecosysteem van het publieke instrumentarium
voor internationale financiering vereenvoudigd volgens de evaluatoren. Er is goede
communicatie en afstemming tussen partijen zoals FMO, Atradius DSB, Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland, Invest-NL en Invest International. Invest International onderscheidt
zich van de andere organisaties in de activiteiten en diensten, geografische afbakening
en doelgroep. Hiermee is Invest International complementair aan het bestaande aanbod
op de markt. Vanuit het Interdepartementale beleidsonderzoek (IBO) naar bedrijfsfinanciering
wordt er in bredere context gekeken naar overlap tussen het publieke instrumentarium
aangaande bedrijfsfinanciering.5

Synergie instrumenten

Met de oprichting van Invest International en het samenbrengen van verschillende publieke
financieringsregelingen voor ontwikkeling en internationaal ondernemen is beoogd om
één loket te realiseren met een integraal financieringsaanbod voor starters, mkb en
grootbedrijf. De evaluatoren concluderen dat Invest International de beoogde synergie
tot stand brengt tussen instrumenten door deze sequentieel en parallel aan te bieden.
Dit kan een waardevolle optie zijn, wat naarmate Invest International langer bestaat,
verder zal moeten blijken. Hoewel de synergie tussen instrumenten mogelijk kansen
biedt, signaleren de evaluatoren ook een aantal mogelijke knelpunten indien verdergaande
synergie wordt beoogd. De evaluatoren wijzen onder andere op marktverstoring en staatssteun
als mogelijke knelpunten.

Realisatie gestelde doelen

Invest International is volgens de evaluatoren in staat geweest om in de eerste drie
jaar na haar oprichting veel te bereiken en een forse investeringsportefeuille op
te bouwen. De organisatie overtrof daarmee de verwachtingen. Van het kernkapitaal
is inmiddels € 485 miljoen van de begrote € 833 miljoen aan investeringen gecommitteerd
en deels ook uitbetaald. Dit tempo ligt hoger dan bij oprichting was voorzien door
een sterkere marktvraag vanuit het Nederlandse bedrijfsleven en de hiervoor genoemde
terugtrekkende beweging van commerciële banken. Op het gebied van projectontwikkeling
lag het tempo echter lager dan vooraf was verwacht, omdat binnen Invest International
het projectontwikkelingsteam diende te worden opgebouwd. De evaluatoren verwachten
dat de projectontwikkelingsinzet op afzienbare termijn verder zal groeien in lijn
met het budget. Voor de regelingentaak overtreft de organisatie zijn eigen streefwaarden.

Naar aanleiding van de toezegging aan de Eerste Kamerleden Moonen (D66), Crone (GroenLinks-PvdA)
en Van Apeldoorn (SP) d.d. 6 juli 2021, om de positie van de mkb-ondernemer mee te
nemen in de evaluatie, is relevant dat vanaf 2021 tot en met het derde kwartaal van
2023, 150 projecten die betrekking hadden op mkb, start-ups en mid-corporates zijn
ondersteund vanuit het kernkapitaal, Dutch Good Growth Fund (DGGF) en Dutch Trade
and Investment Fund (DTIF). Qua volume ten opzichte van het kernkapitaal gaat het
om circa 40% van de portfolio. Qua aantallen betreft het 60% van de portfolio.

De evaluatoren concluderen verder dat Invest International in zeer korte tijd een
uitgebreid impact raamwerk heeft neergezet. De impact van projecten wordt nu ex-ante
bepaald, maar voor de daadwerkelijk gerealiseerde impact van projecten die Invest
International mogelijk maakt zijn ex-post impactanalyses, monitoring en evaluatie
cruciaal om een betrouwbare uitspraak te doen. Gezien het korte tijdsbestek waarin
Invest International tot nu toe actief is geweest, kon hierover in deze evaluatie
geen verder inzicht in worden gegeven. Dit zal onderdeel zijn van de evaluatie die
conform de evaluatierichtlijnen voor het Rijk zeven jaar na oprichting zal plaatsvinden.

Voor het investeringskapitaal hebben de evaluatoren getracht de verwachte doeltreffendheid
en doelmatigheid te beoordelen. Deze verwachte resultaten ogen positief. Voor de verwachte
resultaten op het gebied van bijdragen aan de Nederlandse economie spreken de evaluatoren
van een productiewaarde (gedefinieerd als de totale investeringen van de projecten
binnen Nederland) van € 607 miljoen, een toegevoegde waarde van € 391 miljoen en een
bijdrage van 3.207 ondersteunde banen voor de gecommitteerde € 485 miljoen over de
gehele investeringsperiode tot en met 2035.

Op het gebied van het oplossen van wereldwijde vraagstukken hebben de evaluatoren
in kaart gebracht welke bijdrage Invest International levert aan de creatie van banen
buiten Nederland. Voor 2022 ging het om 12.979 directe banen (waarvan de helft voor
vrouwen) en 14.655 indirecte banen. Op het terrein van de voetafdruk en klimaatinzet
wijzen de evaluatoren op een CO2-uitstoot van de portfolio van 1.017 tCO2eq per miljoen euro geïnvesteerd in het jaar 2021–2022 en een Green Label6 voor 29% van de portfolio.

Aanbevelingen

De evaluatoren benadrukken dat Invest International nog relatief kort bestaat. Uit
de evaluatie blijkt dat het wettelijke kader voldoende ruimte biedt en dat deze ook
wordt benut door Invest International. Er is volgens de evaluatoren geen noodzaak
dit op korte termijn aan te passen. De evaluatoren hebben een aantal aanbevelingen
geformuleerd om de organisatie slagvaardiger en efficiënter te maken. De evaluatoren
bevelen aan om meer duidelijkheid te bieden over:

i. Uitbreiding van het kernkapitaal;

ii. De werkrelatie tussen Invest International en het Ministerie van Buitenlandse Zaken;

iii. De externe positionering van Invest International;

Daarnaast doen de evaluatoren aanbevelingen op het gebied van:

iv. Risicoafweging;

v. Synergie tussen instrumenten.

Onderstaand treft u de reactie van het kabinet op de aanbevelingen.

i. Uitbreiding kernkapitaal

De groei van Invest International zorgt ervoor dat het kernkapitaal naar verwachting
in de loop van 2025 volledig zal zijn gecommitteerd. Om te voorkomen dat Invest International
door haar kapitaal heen raakt, worden nieuwe investeringsactiviteiten momenteel afgeremd.
De evaluatoren raden aan duidelijkheid te geven over dit knelpunt. Daarbij worden
drie elkaar niet wederzijds uitsluitende opties beschreven: uitbreiding van het kernkapitaal,
minder en selectiever investeren of elders financiering zoeken.

Met het oog op de aanzienlijke pijplijn heeft Invest International aangegeven extra
financiering nodig te hebben om aan de marktvraag te kunnen blijven voldoen. Het financieringsverzoek
wordt momenteel geanalyseerd en beoordeeld. In deze analyse liggen alle opties op
tafel en worden ook alternatieve financieringsopties verkend. Over de eventuele additionele
financiering van Invest International vindt aparte besluitvorming plaats. De Tweede
Kamer zal hier nader over worden geïnformeerd.

ii. Werkrelatie Ministerie van Buitenlandse Zaken – Invest International

Vanwege de heterogeniteit aan taken die Invest International heeft, is gekozen voor
verschillende vormen van aansturing. De evaluatoren concluderen dat de gedifferentieerde
aansturing passend is in het licht van de verschillende taken. De evaluatoren geven
ook aan dat dit op sommige momenten kan leiden tot wrijving. Zowel Invest International
als het Ministerie van Buitenlandse Zaken zijn van mening dat een balans moet worden
gezocht tussen de vrijheid om op buitenlandse markten proactief te handelen door Invest
International en de uiteindelijke beleidsverantwoordelijkheid van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken. Hieraan wordt ook in de toekomst aandacht besteed in het reguliere
beleidsoverleg tussen Buitenlandse Zaken en Invest International.

iii. Externe positionering Invest International

Invest International is een nieuwe organisatie met een uniek profiel. De evaluatoren
raden aan om in de externe positionering van Invest International binnen Nederland
de rol te verduidelijken en de naamsbekendheid van Invest International te vergroten.
Invest International heeft aangegeven hier verder aan te zullen werken. Ook aan de
positionering van Invest International als Nederlandse organisatie in het buitenland
zal verder worden gewerkt.

iv. Risicoafweging

De evaluatoren geven aan dat het huidige beleid op het gebied van risicomanagement
goed is uitgewerkt vanuit het perspectief van een investeerder, maar dat de borging
van verschillende andere risico’s en de afstemming met Buitenlandse Zaken, bijvoorbeeld
op het terrein van de bilaterale betrekkingen, verbetering behoeft. Aan deze aanbeveling
wordt door Invest International in samenwerking met het Ministerie van Buitenlandse
Zaken opvolging gegeven.

v. Synergie tussen instrumenten

Invest International beoogt de synergie tussen verschillende instrumenten binnen de
organisatie te vergroten. De evaluatoren wijzen erop dat binnen de bestaande kaders
mogelijkheden liggen om synergie te vergroten maar stelt ook dat sprake is van een
aantal mogelijke knelpunten (zie hierboven onder synergie).

Het ontwerpen of aanpassen van instrumenten vereist grote zorgvuldigheid en goede
samenwerking en zal de additionaliteit moeten waarborgen van de dienstverlening van
Invest International ten opzichte van dienstverlening van andere publieke en private
spelers. De evaluatoren adviseren de betrokken partijen om het overleg over synergie
voort te zetten. In dit advies kunnen alle betrokkenen zich vinden.

De onafhankelijke tussentijdse evaluatie van Invest International schetst samenvattend
een positief eerste beeld over de vraag naar de verschillende internationale financieringsvormen
die binnen Invest International zijn samengebracht. Ook is het goed om te vernemen
dat sprake is van een professionele en ambitieuze organisatie die inhoud weet te geven
aan de dubbele doelstelling uit de Machtigingswet. Ik zie dit als een aansporing om
de inzet van de organisatie voort te zetten en de doelen uit de Machtigingswet te
blijven bevorderen, in goed overleg tussen Buitenlandse Zaken, Invest International
en de aandeelhouders.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
G.E.W. van Leeuwen