Brief regering : Toekomst van het Nederlandse corporate governance stelsel

Nr. 67
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 januari 2024

Hierbij deel ik met u, mede namens de Ministers van Financiën, voor Rechtsbescherming
en voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, de visie ten aanzien van
de toekomst van het corporate governance stelsel (zie bijlage) en de stappen die ik
voornemens ben te zetten. De visie is afgestemd met de zogenaamde schragende partijen.1

In mijn brief van 20 december 2022 heb ik aangekondigd te verkennen hoe de Corporate
Governance Code (hierna: Code) toekomstbestendig kan worden ingericht.2 Doel van de verkenning is geweest om uit te zoeken hoe de Nederlandse corporate governance
een goede basis kan blijven vormen voor goed bestuur en toezicht in de komende tien
jaar. De huidige instrumenten, namelijk de Code en de Monitoring Commissie Corporate
Governance (hierna: Commissie), zijn vertrekpunt geweest. De verkenning is uitgevoerd
in gezamenlijkheid met de schragende partijen. Daarnaast zijn ook andere stakeholders
en experts geraadpleegd.

Belangrijkste conclusie van de verkenning is dat de relevantie van de Code en het
huidige stelsel van corporate governance worden onderschreven en er draagvlak is voor
continuering van dit stelsel. Wel komen enkele aandachtspunten naar voren, zoals de
toenemende overlap tussen wet- en regelgeving en de Code. Ook is er sprake van juridificering
van de Code.3 Daarnaast bestaan er verschillende zienswijzen over wat de rolverdeling tussen Commissie,
schragende partijen en overheid exact behelst. Dat is een remmende factor geweest
voor de effectiviteit van en het draagvlak voor de Code en de werkzaamheden van de
Commissie.

Om te zorgen dat de Code en de Commissie de komende jaren meerwaarde blijven behouden
in het Nederlandse corporate governance stelsel, identificeer ik de volgende voorwaarden:

1. De Code moet onderscheidend en van meerwaarde zijn ten opzichte van wet- en regelgeving;

2. De Code moet kunnen rekenen op draagvlak van beursvennootschappen, aandeelhouders en werknemers (vertegenwoordigd door de
«schragende partijen»), overheid en samenleving zonder haar ambitieniveau te verliezen; en

3. De Commissie moet effectief, onafhankelijk en verbindend kunnen handelen door goede samenwerking en onderling vertrouwen tussen de schragende
partijen, de Commissie en de overheid.

Om de geschetste voorwaarden te waarborgen, zal ik de volgende stappen zetten. Allereerst
zal ik het Instellingsbesluit van de Commissie4 aanpassen. Hierin zal ik de taken van de Commissie verduidelijken. Ik zal benadrukken
dat de Commissie bij de monitoring aandacht heeft voor de kwaliteit van de uitleg
in het geval afgeweken wordt van de Code en een voldoende onafhankelijke rol heeft
zodat zij kan zorgen dat de Code voldoende ambitieus is en breed draagvlak heeft,
en toevoegen dat de Commissie tot taak heeft overlap met wetgeving in de Code te voorkomen
en weg te nemen. Daarnaast zal ik zorgen voor een stevig secretariaat ter ondersteuning
van de Commissie. Het secretariaat biedt niet alleen praktische ondersteuning, maar
vervult ook een brugfunctie tussen de Commissie, de schragende partijen en overheid.
De betrokkenheid van de overheid bij het stelsel van corporate governance draagt bij
aan de effectiviteit van de Commissie en de Code doordat makkelijker aansluiting gevonden
kan worden bij wet- en regelgeving in wording.

Tevens heb ik de openbare werving- en selectieprocedure van de voorzitter van de Commissie
in gang gezet. De voorzitter is het boegbeeld van de Commissie, heeft relevante ervaring
en kennis en is een gezaghebbende persoon. De voorzitter draagt bij uitstek zorg voor
draagvlak voor de Code en gezag van de Commissie als geheel. Ik zal de Commissie benoemen
zodra deze door de beoogde voorzitter is samengesteld met de overige leden. Met deze
maatregelen kan Nederland een voortrekkersrol blijven spelen op het gebied van goed
ondernemingsbestuur en toezicht.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens

Toekomst van het Nederlandse corporate governance stelsel

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, in overeenstemming met de Ministers
van Financiën, voor Rechtsbescherming en voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
deelt met dit document de visie voor de toekomst van het Nederlandse corporate governance
stelsel gebaseerd op interviews met belanghebbenden van de Code, experts en literatuurstudie.
Dit visiedocument is afgestemd met de betrokken marktpartijen van de Code, de zogenaamde
«schragende» partijen.5

Aanleiding

Bijna 20 jaar geleden, op 9 december 2003, werd door de toenmalige Commissie Tabaksblat
de eerste Corporate Governance Code (hierna: de Code) gepresenteerd. Sinds de eerste
Code is het denken over goed ondernemingsbestuur veranderd en daarmee ook wat in de
ogen van de samenleving aanvaardbaar gedrag van bedrijven is. Van bedrijven wordt
steeds meer gevraagd en verwacht om bij te dragen aan het oplossen van maatschappelijke
vraagstukken en om negatieve gevolgen van hun economische activiteiten te voorkomen,
te beperken of te vermijden. De Code is daarmee verbreed van best practices enkel gericht op de raad van bestuur, de raad van commissarissen en de aandeelhouders
van de vennootschap, naar een Code waarin steeds meer maatschappelijke thema’s een
plaats krijgen. Tegelijkertijd worden onderwerpen die voorheen in de Code waren geregeld,
zoals lange termijn waardecreatie en transparantie, nu steeds meer in (Europese) wet-
en regelgeving opgenomen. Het gevolg hiervan is dat (meer) overlap is ontstaan tussen
de Code en (nieuwe) wet- en regelgeving.

Daarnaast signaleert Commissie Van der Meer Mohr in haar slotdocument dat de juridisering
van de maatschappij tot gevolg heeft dat er meer spanning komt te staan op het principle based uitgangspunt van de Code. In de ervaring van Commissie Van der Meer Mohr draagt deze
juridisering – in een context waar bedrijven invulling moeten geven aan een toenemend
aantal maatschappelijke thema’s – eraan bij dat schragende partijen van de Code en
stakeholders van de vennootschap elkaar minder makkelijk vinden dan voorheen.6

Deze ontwikkelingen, bijna twintig jaar na de eerste Code, geven reden om stil te
staan bij het huidige corporate governance stelsel en te bezien of en hoe de Code
een goede basis kan blijven vormen voor toekomstbestendig goed bestuur en toezicht.

Het huidige stelsel: de Code en de Commissie

Corporate governance gaat over deugdelijk ondernemingsbestuur en regelt de verhoudingen
tussen het bestuur, de raad van commissarissen, aandeelhouders, werknemers en andere
betrokkenen binnen en rond vennootschappen, zoals de rol van de externe accountant.
Corporate governance is daarmee een breed begrip, kent een breed belang, en raakt
aan het ondernemingsklimaat en het vertrouwen in instituties, overheid en bedrijfsleven.7

De Code

In Nederland biedt wet- en regelgeving de belangrijkste regels voor de inrichting
van een vennootschap en het ondernemingsbestuur. De Code geeft hier, als instrument
van zelfregulering8, met principes en best practice bepalingen verdere invulling aan voor in Nederland gevestigde beursgenoteerde vennootschappen.
Als zelfreguleringsinstrument doet de Code appèl op de intrinsieke motivatie van bestuurders,
commissarissen en aandeelhouders om het juiste te doen.

De Code is wettelijk verankerd, wat betekent dat beursvennootschappen en Nederlandse
institutionele beleggers9 verantwoording afleggen over de naleving van de Code in hun bestuursverslag10. Betekenisvolle naleving van de Code laat zien dat een organisatie professioneel
en goed georganiseerd is (met onder andere checks and balances) en rekenschap geeft van maatschappelijke verwachtingen. De Code verbetert de bestuurlijke
verantwoording en informatievoorziening en draagt zo bij aan transparantie over het
ondernemingsbestuur en daarmee ook het vertrouwen in beursgenoteerde vennootschappen.
Dit is een positief signaal voor investeerders, ngo’s en andere stakeholders.

Daarnaast gebruiken veel niet-beursgenoteerde vennootschappen en instellingen de Code
als een inspiratiebron en passen zij de Code (op onderdelen) vrijwillig toe. De Code
wordt door de rechter als concrete norm gebruikt om in te vullen wat goed ondernemingsbestuur
is.

De Commissie

De Commissie, ingesteld door de Minister van Economische Zaken en Klimaat, heeft tot
taak de actualiteit en bruikbaarheid van de Code te bevorderen en voert deze taak
onder meer uit door:

• ten minste jaarlijks te inventariseren op welke wijze en in welke mate de voorschriften
van de Code worden nageleefd;

• zich op de hoogte te stellen van internationale ontwikkelingen en gebruiken op het
terrein van corporate governance met het oog op convergentie van nationale codes;
en

• leemtes of onduidelijkheden in de Code te signaleren.

De Commissie doet tenminste één keer per jaar verslag (via het zogeheten Monitoring
Rapport) van haar bevindingen aan de Ministers van Economische Zaken en Klimaat, Financiën
en voor Rechtsbescherming. In dit Monitoring Rapport kan de Commissie ook richtlijnen
(guidance) geven voor naleving van voorschriften in de Code op basis van de bevindingen. Daarnaast
kan de Commissie ook andere middelen inzetten om adequate naleving van de Code te
stimuleren, waaronder het geven van goede voorbeelden («faming»), het direct aanspreken van achterblijvers, of het benutten van andere vormen van
transparantie. Het Monitoring Rapport is gebaseerd op extern, in opdracht van de Commissie,
uitgevoerd nalevingsonderzoek.

Evaluatie: stilstaan bij het huidige corporate governance stelsel

De Code en de Commissie hebben toegevoegde waarde en functioneren in grote lijnen
goed. Toch is er een aantal aandachtspunten om te zorgen voor een toekomstbestendige
Code en Commissie. Uit gesprekken met betrokkenen bij de Code (schragende partijen
van de Code, oud Commissieleden, overheidsinstanties, wetenschap en accountancy) en
het verrichten van een literatuurstudie blijkt het volgende:

• De relevantie van de Code wordt onderschreven en er is veel draagvlak voor het huidige
Nederlandse corporate governance stelsel, met daarin de wettelijk verankerde Code
en een commissie die naleving van de Code monitort. De Code helpt checks and balances binnen vennootschappen te realiseren, de Code draagt bij aan het Nederlandse vestigingsklimaat
en het vertrouwen in bedrijven, en de Code draagt bij aan bewustwording onder vennootschappen
over hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. De Code sluit aan bij de Nederlandse
(bestuurs)cultuur waarin ruimte bestaat voor zelfregulering, eigen initiatief en verantwoordelijkheid,
en dialoog tussen markt, overheid en maatschappij.

• De kern van de Code moet in ieder geval overeind blijven en er moet worden voorkomen
dat de Code enkel een juridisch document is en te veel detail bevat.

• Van belang is dat de Code voldoende vooruitstrevend is en tegelijkertijd draagvlak
heeft en hierin moet een juiste balans zijn. Een onafhankelijke Commissie die het
vertrouwen geniet van de schragende partijen zou dit moeten waarborgen.

• Voor een goede invulling en werking van de Code is consistentie met wetgeving van
belang. Doublures met wetgeving dienen te worden voorkomen; wat in de wet staat, hoeft
niet meer te worden opgenomen in de Code.

• Voor een goede werking van de Code als instrument van zelfregulering, is goed samenspel
en vertrouwen tussen de Commissie, schragende partijen en overheid van belang. Er
bestaan verschillende zienswijzen over wat deze rolverdeling exact behelst. Dat is
een remmende factor geweest voor de effectiviteit van en het draagvlak voor de Code
en de werkzaamheden van de Commissie.

• Voor een goed functionerende Commissie is een stevig secretariaat met kennis van corporate
governance/ondernemingsrecht van belang.

Toekomst van de Code en de Commissie

De eerste stap om te zorgen dat de Code en de Commissie de komende jaren meerwaarde
blijven behouden in het Nederlandse corporate governance stelsel is te beschrijven
hoe het stelsel eruit zou moeten zien en welke voorwaarden gelden. Daarna volgt een
uiteenzetting welke stappen en acties er vanuit de Minister van Economische Zaken
en Klimaat in overleg met de Ministers van Financiën en voor Rechtsbescherming worden
gezet om dit te realiseren.

Voorwaarden

Om de Code en Commissie toekomstbestendig te houden, gelden de volgende voorwaarden.

1. De Code moet onderscheidend en van meerwaarde zijn ten opzichte van wet- en regelgeving;

2. De Code moet kunnen rekenen op draagvlak van beursvennootschappen, aandeelhouders en werknemers (vertegenwoordigd door de
zgn. «schragende partijen»), overheid en samenleving zonder haar ambitieniveau te
verliezen; en

3. De Commissie moet effectief, onafhankelijk en verbindend kunnen handelen door goede samenwerking en onderling vertrouwen tussen de schragende
partijen, de Commissie en de overheid.

Ad 1. Onderscheidend en van meerwaarde

Een betekenisvolle en toekomstbestendige Code is onderscheidend en van meerwaarde.
Dat betekent dat de Code wet- en regelgeving aanvult én beoogt bestuurders, commissarissen,
aandeelhouders en werknemers te inspireren en stimuleren om doorlopend aandacht te
hebben voor goede corporate governance en daar open het gesprek over te voeren.

De Code vult wetgeving aan en loopt daar soms op vooruit. De Code kan dat doen door

a) concrete en praktische handvatten te bieden voor de invulling van open (wettelijke)
normen;

b) op wetgeving vooruit te lopen om vennootschappen voor te bereiden op toekomstige wetgeving,
of;

c) handvatten te bieden voor invulling van verwachtingen, omdat daar een (maatschappelijk)
belang mee wordt gediend.

Voor de schragende partijen en de Commissie ligt hier een opdracht om ervoor te zorgen
dat de Code van maatschappelijke meerwaarde is en recht doet aan maatschappelijke
en internationale ontwikkelingen, onder andere daar waar invulling wordt gegeven aan
open (wettelijke) normen. Hierbij heeft de Commissie oog voor het internationaal en
Europees gelijk speelveld voor aan de Code onderhevige instellingen.

De Code kan de markt voorbereiden door in te spelen op (aanstaande) nieuwe wet- en
regelgeving. Een aandachtspunt is dat met de tijd meer overlap is ontstaan tussen
de inhoud van de Code en in ontwikkeling zijnde (Europese) wet- en regelgeving, bijvoorbeeld
de Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD) en de recent in werking getreden Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD). Door deze overlap neemt het onderscheidend vermogen van de Code ten opzichte
van wet- en regelgeving af. De Code kan zijn onderscheidend vermogen behouden door
overlap met wet- en regelgeving weg te nemen. Het uitgangspunt is dat wat in de wet
staat niet ook nog in de Code opgenomen hoeft te worden. Het is op voorhand niet mogelijk
om criteria op te stellen wat in wetgeving past en wat in de Code, ook omdat de keuze
voor wetgeving voortkomt uit politieke en internationale ontwikkelingen. Van belang
is dat de Commissie goed en structureel overleg heeft met de overheid over nieuwe
wetgevingsinitiatieven en hoe de Code wet- en regelgeving kan aanvullen en versterken.

De Code onderscheidt zich doordat deze aansluit op de praktijk en maatwerk biedt.
Doordat de Code zelfregulering is op basis van het «pas toe of leg uit»-beginsel,
biedt de Code vennootschappen meer ruimte en flexibiliteit dan wetgeving doordat zij
gemotiveerd kunnen afwijken van de best practice. Vennootschappen kunnen daarmee hun praktijk laten aansluiten op de Code, terwijl
de Code zelf normstellend blijft. Dit biedt ruimte voor kleinere vennootschappen die
beperkte capaciteit hebben en vennootschappen die in het buitenland zijn genoteerd
en een andere structuur kennen.

De Code beoogt door middel van principes en best practice bepalingen bestuurders, commissarissen, aandeelhouders, werknemers en andere betrokkenen
te inspireren en te stimuleren om doorlopend aandacht te hebben voor effectieve corporate
governance en daar open het gesprek over te voeren. De Code simpelweg zien als een
afvinkdocument is onvoldoende. Met best practice bepalingen slaat de Code een brug tussen dwingende regels en abstracte principes.
De Code kan daarmee dienen als leidraad voor het gedrag van en gesprek tussen betrokkenen
binnen en rond ondernemingen. Aanvullend op de Code kan de Commissie daarvoor ook
guidance ontwikkelen voor onderwerpen zoals cultuur en gedrag.

Ad 2. Draagvlak en passend ambitieniveau

Om succesvol te zijn moet de Code kunnen rekenen op een breed draagvlak onder beursvennootschappen,
aandeelhouders, werknemers, overheid en maatschappij en zal ook gekeken moeten worden
naar (Europees) level playing field. Het is de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de schragende partijen en de Commissie
om dit draagvlak te borgen en uit te dragen, zodat de vennootschappen zich de Code
eigen kunnen maken en kunnen internaliseren. Het feit dat de Code een instrument van
zelfregulering is met het «pas toe of leg uit»-beginsel, vergroot het draagvlak verder.

Om te kunnen rekenen op draagvlak van de maatschappij is van belang dat de Code ook
recht doet aan maatschappelijke en internationale ontwikkelingen en een passend ambitieniveau
heeft. Daarbij is van belang dat de Code niet geheel vrijblijvend is. Het huidige
stelsel met principes en best practice bepalingen en de wettelijke verplichting voor beursvennootschappen en Nederlandse
institutionele beleggers tot het afleggen van verantwoording over de naleving van
de Code in het bestuursverslag waarborgt dit. Voor breed draagvlak is daarnaast van
belang dat rondom herziening van de Code er breed en publiekelijk wordt geconsulteerd
zodat een maatschappelijk debat ontstaat rond toekomstige herzieningen van de Code.

Ad 3. Effectief, onafhankelijk en verbindend

In een toekomstbestendig corporate governance stelsel kan de Commissie effectief,
onafhankelijk en verbindend handelen door goede samenwerking en onderling vertrouwen
tussen de schragende partijen, de Commissie en de overheid te bewerkstelligen. De
Commissie en de schragende partijen hebben een inhoudelijk vormende en sturende rol
rondom de Code en de monitoring daarvan, waarbij de overheid faciliterend optreedt.

De schragende partijen hebben een gezamenlijk belang voor zelfregulering, maar vertegenwoordigen
niet altijd dezelfde standpunten. Daarom is het van belang dat de schragende partijen
commitment naar elkaar en de Code uitspreken en vertrouwen hebben in de Commissie.

De Commissie is penvoerder van de Code en organiseert en regisseert het proces rondom
herziening van de Code. Vanuit haar onafhankelijke rol kan de Commissie op verzoek
van de schragende partijen of na eigen grondige analyse aanpassing van de Code initiëren.
De Commissie moet daarbij laveren tussen de belangen van de vennootschappen, de aandeelhouders,
de werknemers, de overheid, andere betrokkenen en de maatschappij als geheel. In deze
afweging neemt de Commissie de belangen van schragende partijen in overweging net
zoals het draagvlak voor de Code als geheel, maar komt zij zonder last en ruggenspraak
tot haar oordeel. Voor de effectiviteit van de Code is van belang dat de schragende
partijen het eindproduct van de Commissie kunnen onderschrijven. De Commissie heeft
als taak om het onderscheidend vermogen van de Code te waarborgen en, in samenwerking
met de overheid, overlap met wetgeving te signaleren en weg te nemen. De betrokkenheid
van de overheid draagt bij aan de effectiviteit van de Commissie en de Code doordat
aansluiting gevonden kan worden bij wet- en regelgeving in wording. De Commissie kan
daarbij stuiten op specifieke knelpunten of thema’s die uitsluitend of beter door
de wetgever kunnen worden opgelost. Daarom is het van belang om effectief en structureel
overleg te voeren tussen de overheid en de Commissie over nieuwe wetgevingsinitiatieven
en hoe de Code wet- en regelgeving kan aanvullen en versterken.

Het takenpakket van de Commissie vereist een passende bezetting en ondersteuning.
De Commissie heeft voldoende leden nodig, met voldoende tijd, een brede blik, kennis
en ervaring. Dit geldt in het bijzonder voor de voorzitter. De Commissie wordt ondersteund
door een secretariaat dat de ambities van de zittende Commissie en de Code kan helpen
waarmaken. Dit secretariaat heeft voldoende leden, met voldoende tijd, relevante kennis
en ervaring.

Het secretariaat biedt niet alleen praktische ondersteuning, maar vervult ook een
brugfunctie tussen de Commissie, de schragende partijen en de overheid. De Minister
van Economische Zaken en Klimaat speelt, in overleg met de Ministers van Financiën
en voor Rechtsbescherming, een initiërende en faciliterende rol bij de installatie
van de Commissie en geldt zo als «neutrale» partij.

De onafhankelijkheid van de Commissie vereist dat de Commissie niet alleen het vertrouwen
geniet van de schragende partijen maar ook van andere stakeholders, en in bredere
zin een goede antenne voor bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak heeft. Hierbij
geldt dat de Code en de Commissie er ook zijn voor vennootschappen, aandeelhouders
en werknemers die niet lid zijn van de schragende partijen. De onafhankelijkheid van
de leden van de Commissie (benoeming op persoonlijke titel) zou de waarborg moeten
bieden dat al deze belangen worden meegenomen bij de werkzaamheden van de Commissie.
De Commissie is zo samengesteld dat zij kennis en ervaring heeft van een palet aan
expertisegebieden, verschillende stakeholderperspectieven begrijpt en opvolging kan
geven aan maatschappelijke ontwikkelingen. De Commissie is daarmee gezaghebbend en
zorgvuldig in haar belangenafweging.

Voor de effectiviteit van en het draagvlak voor de Code en de werkzaamheden van de
Commissie is van belang dat duidelijk is wat de taken en verantwoordelijkheden zijn
van de Commissie, de schragende partijen en de overheid. Het herijken, vastleggen,
en periodiek evalueren van de spelregels en rolverdeling rondom het vormgeven van
(het stelsel van) corporate governance in Nederland vormt een waarborg voor de effectiviteit
van het stelsel, de Code en de Commissie. Dit is een gedeelde verantwoordelijkheid
van de Commissie, de schragende partijen en de overheid, waarbij de overheid een faciliterende
rol vervult.

Vervolgstappen

De Minister van Economische Zaken en Klimaat zal de volgende stappen zetten voor het
toekomstbestendig houden van de Code en de Commissie:

1. Het Instellingsbesluit van de Commissie aanpassen om de taken van de Commissie te
verduidelijken, te benadrukken dat de Commissie een voldoende onafhankelijke rol heeft
om ervoor te zorgen dat de Code voldoende ambitieus is en breed draagvlak heeft, en
toevoegen dat de Commissie tot taak heeft overlap met wetgeving in de Code te voorkomen
en weg te nemen.

2. Zorgen voor een stevig secretariaat ter ondersteuning van de Commissie dat goed overleg
tussen Commissie, schragende partijen en overheid waarborgt over hoe wetgeving en
Code elkaar kunnen aanvullen en versterken.