Brief regering : Overheidsbrede visie op generatieve artificiële intelligentie (AI)

Nr. 1125
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES EN DE
MINISTERS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT EN VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 januari 2024

Hierbij bieden wij u, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de overheidsbrede visie op generatieve
artificiële intelligentie (AI) aan. Met het presenteren van deze visie wordt invulling
gegeven aan de motie Dekker Abdulaziz en Rajkowski, die uw Kamer in april 2023 met
een grote meerderheid aannam.

Door middel van deze overheidsbrede visie benadrukt het kabinet het belang van het
ondernemen van actie met het oog op de mogelijkheden en uitdagingen van deze disruptieve
en tegelijk kansrijke technologie. Generatieve AI moet in dienst staan van het vergroten
van het menselijk welzijn, welvaart, duurzaamheid, rechtvaardigheid en veiligheid.
Daarbij gaan we uit van mensgerichte generatieve AI die te allen tijde voldoet aan
onze publieke waarden. Daarmee sluit deze visie aan bij de ambities van de Werkagenda
Waardengedreven Digitaliseren: iedereen kan meedoen in het digitale tijdperk, iedereen
kan de digitale wereld vertrouwen en iedereen heeft regie op het digitale leven.1 Het kabinet richt de aandacht in het bijzonder op de impact van deze nieuwe digitale
technologie op de samenleving. Deze staat in nauwe relatie tot de Strategie Digitale
Economie2, vooral waar het gaat om het scheppen van de juiste randvoorwaarden voor goed werkende
digitale markten en diensten, het stimuleren van digitale innovatie en het versterken
van cybersecurity.

Deze brief bevat een overzicht van de belangrijkste punten uit de visie. De overheidsbrede
visie is in zijn geheel als bijlage 1 bij deze brief gevoegd. Met deze visie wordt
ook een aantal moties en toezeggingen afgedaan. Deze worden in bijlage 2 nader toegelicht.

De visie is opgesteld in samenwerking met medeoverheden, uitvoeringsorganisaties,
maatschappelijke organisaties, bedrijven, kennis- en hogeronderwijsinstellingen, AI-ontwikkelaars
en burgers. Gelet op het belang van dit zich snel ontwikkelende onderwerp zullen deze
gesprekken ook na de publicatie van deze visie worden voortgezet.

Inleiding

AI is een systeemtechnologie die grote impact heeft op alle domeinen en sectoren van
onze samenleving, en zal alle beleidsterreinen van de overheid raken.3 Generatieve AI is een specifieke vorm van AI. Het helpt mensen bij het genereren
van tekst, computercode, beeld en audio en is nu al een krachtig verlengstuk van het
analytisch en scheppend vermogen van mensen gebleken. Zeker sinds de lancering van
chatbot ChatGPT eind 2022, en de introductie van andere generatieve AI-tools zoals
Google Bard, Midjourney en DALL-E, is het gebruik van AI onderdeel gaan uitmaken van
het dagelijks leven van veel mensen in Nederland.

In combinatie met aanverwante technologieën biedt generatieve AI veelbelovende mogelijkheden
voor de aanpak van maatschappelijke en wetenschappelijke vraagstukken. Zo kan het
bijdragen aan het adequaat en efficiënt stellen van medische diagnoses, het verbeteren
van de zorg en het bijdragen aan geneeskundig onderzoek. Economen voorspellen een
groei van productiviteit, niet alleen voor grote bedrijven, maar ook voor het midden-
en kleinbedrijf (mkb), omdat toepassingen taken zoals het uitvoeren van financiële
analyses en juridische processen op kostenefficiënte wijze beschikbaar gemaakt worden.
In de culturele sector wordt generatieve AI ingezet ter ondersteuning van het creatieve
proces, onder andere bij het maken van marketingcontent of bij het genereren van beschrijvingen
van kunstwerken.

Tegelijkertijd zijn er grote risico’s, en kan de verwezenlijking van publieke waarden
en grondrechten zoals transparantie, privacy, autonomie en non-discriminatie onder
druk komen te staan door onverantwoorde ontwikkeling en het gebruik of misbruik van
generatieve AI. Generatieve AI kan bijvoorbeeld worden ingezet voor de creatie en
verspreiding van desinformatie; het kan discriminatoire dynamieken versterken en het
kan sociaaleconomische ongelijkheden versterken. Het gebruik van generieke AI kan
ook systemische risico’s tot gevolg hebben als verstoring van vitale processen.

De ontwikkelingen in generatieve AI gaan onverminderd hard door. Grote mogendheden
en techbedrijven onderkennen de potentie van dergelijke geavanceerde AI-systemen en
investeren aanzienlijke bedragen in de verdere ontwikkeling ervan.

De brede beschikbaarheid van generatieve AI, de schaal en het tempo waarop de technologie
zich momenteel ontwikkelt, vereisen een toekomstbestendige visie. Uw Kamer heeft via
verschillende moties het belang hiervan meermaals benadrukt (zie bijlage 2). De acties
die uit deze visie voortkomen, zullen helpen om als Nederlandse samenleving de vruchten
te plukken van generatieve AI en om de risico’s die daarmee gepaard gaan het hoofd
te kunnen bieden.

Impact en onderliggende vraagstukken

Generatieve AI zal (grote) impact hebben op economie, maatschappij en op zowel centrale
overheden als decentrale overheden. Het is belangrijk daarbij op te merken dat de
toepassingsmogelijkheden van generatieve AI niet altijd op voorhand als kans of risico
te bestempelen zijn. Of het zich uiteindelijk als kans of als risico manifesteert,
hangt af van de specifieke ontwikkeling, de toepassing van de technologie en de intenties
dan wel expertise van de gebruiker. Dit benadrukt het belang van adequate regie op
ontwikkeling en gebruik van generatieve AI vanuit de overheid.

i. Kansen en mogelijkheden

Generatieve AI biedt diverse mogelijkheden om processen te optimaliseren en gebruikers
te ondersteunen bij een breed scala aan taken. Het kan bijdragen aan het verbeteren
van efficiëntie, kostenbesparing, betere besluitvorming, betere dienstverlening en
tal van innovatieve oplossingen. De brede inzetbaarheid biedt kansen voor burgers,
bedrijven, de overheid en de samenleving als geheel. Gezien de algehele potentie van
de technologie voor de samenleving en de economie, zet het kabinet in op het stimuleren
van verantwoord experimenteren en verantwoord gebruik van generatieve AI-modellen
en systemen in verschillende sectoren en domeinen.

Generatieve AI kan leiden tot productiviteitsgroei. Ook zullen naar verwachting nieuwe
taken en verantwoordelijkheden binnen organisaties en in de economie als geheel ontstaan
als gevolg van de inzet van generatieve AI. Dit kan leiden tot nieuwe werkgelegenheid
en daarmee het ontstaan van nieuwe beroepsgroepen, wat een voortdurende ontwikkeling
van vaardigheden en expertise in de samenleving vergt. Bovendien zal de taakinhoud
van veel werk veranderen. Daar ligt een kans om werk te verbeteren door repetitieve
taken te automatiseren en meer ruimte te maken voor bijvoorbeeld sociale interactie
of creatief denkwerk. In verschillende industriële processen kan generatieve AI bijvoorbeeld
snel een groot aantal ontwerpalternatieven produceren. Hierdoor kan onder andere in
de maakindustrie het ontwerpproces mogelijk aanzienlijk versneld worden. De impact
van (generatieve) AI op werk zal naar verwachting breed voelbaar zijn.

Daarnaast kan de inzet van generatieve AI binnen organisaties bijdragen aan de verbetering
van interne organisatorische procedures en dienstverlening. Mits met inachtneming
van juridische en ethische overwegingen, kan de inzet ervan ten goede komen aan heldere
en inclusieve communicatie met gebruikers, verhoogde efficiëntie in juridische en
administratieve procedures, en verbeterde besluitvorming op basis van datagedreven
beleidsvorming en -evaluatie. Ook de overheid kan van deze inzet van generatieve AI
profiteren en zo haar dienstverlening proactief maken en optimaliseren.

In het kader van leren en ontwikkelen kan generatieve AI bijvoorbeeld ondersteuning
bieden bij het analyseren van (een grote hoeveelheid) documenten, het uitleggen van
complexe concepten en het genereren van oefenmateriaal. Dit draagt bij aan een meer
gepersonaliseerde benadering van leren en biedt gebruikers de mogelijkheid om hun
kennis op diverse terreinen uit te breiden.

Ook binnen de context van wetenschappelijk onderzoek kan generatieve AI bijdragen
aan het bedenken, verbeteren en versnellen van onderzoeksmethodes, bijvoorbeeld in
het ontdekken of verfijnen van nieuwe concepten voor medicijnontwikkeling. De impact
van generatieve AI is niet beperkt tot specifieke vakgebieden en heeft de potentie
om een breed scala aan wetenschappelijke disciplines te ondersteunen.

Generatieve AI kan daarmee als probleemoplosser bijdragen aan het oplossen van grote
maatschappelijke problemen. Ondanks zorgen over het energiegebruik van (generatieve)
AI-technologie, staat daartegenover potentiële bijdrage die (generatieve) AI kan leveren
aan de duurzaamheidstransitie. Generatieve AI kan bijvoorbeeld worden ingezet voor
de analyse van natuurlijke ecosystemen of het voorspellen van klimaattrends.

Tot slot kan de inzet van generatieve AI worden ingezet om administratieve processen
te ondersteunen en te versnellen, klantenservices te ondersteunen, computercode te
schrijven en industriële processen te automatiseren. Dit geeft gebruikers meer ruimte
voor inhoudelijke werkzaamheden en draagt op deze manier bij aan een verhoogde algehele
kwaliteit van uitgevoerde taken.

ii. Risico’s en uitdagingen

Het gebruik van generatieve AI kan negatief van invloed zijn op publieke waarden zoals
non-discriminatie, privacy en transparantie. Als het leidt tot aantasting van ons
informatie-ecosysteem is het daarmee van invloed op de democratie en onze rechtsstaat.
Voor een goed functionerende democratie zijn goed geïnformeerde burgers en een gemeenschappelijke
visie op de realiteit belangrijke randvoorwaarden, evenals een brede steun voor democratische
instituties.

Een niet te onderschatten uitdaging bij generatieve AI vormt de eventuele vooringenomenheid
en selectiviteit die als gevolg van de gebruikte trainingsdata en modelparameters
in de systemen verankerd kan zijn. Dat zet gelijke behandeling en non-discriminatie
onder druk. Ook groeit het risico op desinformatie doordat generatieve AI het creëren
en verspreiden ervan vergemakkelijkt.4 Een voorbeeld hiervan is het eenvoudig kunnen produceren van deepfakes. Ook bestaan
er zorgen over mogelijke schendingen van rechten op het gebied van privacy, gegevensbescherming
en auteursrechten.

Wat werk betreft, zijn er zorgen over de impact van generatieve AI op werkgelegenheid,
de kwaliteit van werk en inkomensverdeling. Zowel op de korte als lange termijn kan
generatieve AI leiden tot werkloosheid. Hoewel er nieuwe taken en banen bijkomen en
niet alleen maar banen verloren gaan, zullen deze niet altijd direct toegankelijk
zijn voor werkenden die door automatisering hun baan verliezen. Hier ligt een opgave
om mensen te ondersteunen met het blijven ontwikkelen van hun vaardigheden voor de
arbeidsmarkt. Het samenspel tussen generatieve AI en arbeid beïnvloedt bovendien de
kwaliteit van werk. Zoals gezegd kan AI werkinhoud verrijken. Maar er is ook een risico
dat het taken doet verschralen, de autonomie van werkenden inperkt en de menselijkheid
van werkrelaties onder druk zet.5 Daarbij kan generatieve AI impact hebben op de verdeling van inkomen en werkzekerheid
op de langere termijn.6 Daarmee is generatieve AI een potentiële aanjager van polarisatie op de arbeidsmarkt
en van toenemende inkomensongelijkheid. Hier ligt onder andere een opgave van digitale
inclusie. Als alle mensen handvaten geboden wordt om nieuwe technologie te begrijpen
en gebruiken, kunnen zij ook beter inspelen op de veranderingen die dat met zich meebrengt.7

Een andere uitdaging betreft machtsconcentratie. De opkomst van generatieve AI-technologie
versterkt de al bestaande dynamiek in digitale markten, waarmee het risico op misbruik
van marktmacht toeneemt. De meest gebruikte modellen en diensten in Nederland zijn
afkomstig van een klein aantal techbedrijven, die beschikken over grote hoeveelheden
data, computerkracht en ontwikkelcapaciteit. Deze bedrijven hebben hierdoor een voorsprong
en kunnen generatieve AI integreren met hun (bestaande) diensten (ecosysteemvorming)
of marktmacht overhevelen om hun positie te verstevigen. Ondanks dat de betreffende
bedrijven onderling hevig concurreren, kan dit leiden tot verhoogde toetredingsdrempels,
hetgeen potentieel belemmerend is voor een productieve marktwerking. Dit kan bijvoorbeeld
leiden tot oneerlijke handelspraktijken, hogere prijzen voor toegang en gebruik van
AI-toepassingen en AI-infrastructuur, en minder keuzemogelijkheden voor consumenten
en innovatie.

We zijn als Nederland op dit moment grotendeels afhankelijk van taalmodellen uit niet-Europese
landen, zoals geschetst in de Agenda Digitale Open Strategische Autonomie.8 Dit kan een risico opleveren op het moment dat deze modellen niet stroken met onze
Europese normen en waarden. De uitdaging is dan ook om een markt te creëren waarin
generatieve AI-toepassingen worden aangeboden die aan alle Nederlandse en Europese
waarden en wetten voldoen. Daarnaast zetten we volop in op de ontwikkeling en het
gebruik van publieke en open alternatieve modellen die deze waarden en normen respecteren.

Ten aanzien van de maatschappij als geheel vormen de systemische risico’s die verbonden
zijn aan het potentieel ontwrichtende karakter van generatieve AI een niet te onderschatten
uitdaging. Als gevolg van de toepassing van generatieve AI zou sociale en economische
ongelijkheid kunnen toenemen. Een laatste, maar niet te onderschatten aspect, betreft
de toenemende energiebehoefte van de training en het gebruik van generatieve AI, die
indruist tegen onze doelstelling om energie te besparen en CO2 te reduceren.

Geconcludeerd kan worden dat generatieve AI de samenleving tot in de haarvaten raakt.
Omgaan met de kansen en uitdagingen van generatieve AI is daarmee bij uitstek een
opgave die in gezamenlijkheid, interbestuurlijk en intersectoraal moet worden aangepakt,
met een lerende en experimenterende aanpak. Dat betekent het continu voeren van een
brede maatschappelijke dialoog in Nederland en mede op basis daarvan zoeken naar internationale
samenwerking, binnen de EU en mondiaal. Daarvoor moeten we goed op de hoogte zijn
van de actuele ontwikkelingen van generatieve AI en ons bewust zijn van de consequenties
op sociaalmaatschappelijk, sociaaleconomisch en duurzaamheidsvlak. Alleen zo kunnen
we sociaaleconomische impact en verdere digitale transities vroegtijdig zien aankomen
en daarop anticiperen. Daarbij moeten we als overheid, in samenwerking met het bedrijfsleven
en andere stakeholders, ook zelf blijven leren en experimenteren, bijvoorbeeld via
sandboxes waarin we in een gecontroleerde (test)omgeving (generatieve) AI inzetten
om kansen te pakken.

Op de impact van generatieve AI – zowel de kansen en mogelijkheden als de risico’s
en uitdagingen – wordt uitgebreider ingegaan in de visie (bijlage 1).

Samenhang met huidig beleid en wet- en regelgeving

De Nederlandse overheid werkt al langere tijd aan beleid op het gebied van AI. Het
krijgt prioriteit omdat AI een sleuteltechnologie is en daarmee verbonden publieke
waarden geborgd moeten blijven. Nederland heeft daarbij de ambitie om binnen Europa
een koploper te zijn op de toepassing en regulering van veilige en rechtvaardige generatieve
AI.

i. Bestaand beleid

Om tot een toekomstbestendige visie te komen, is het van belang om bestaand beleid
en de geldende wet- en regelgeving kort toe te lichten. Voor een groot deel is het
ingezette beleid passend voor de uitdagingen en kansen die generatieve AI biedt. Belangrijke
ingezette initiatieven in dit kader zijn de volgende:

• De inzet op verantwoorde AI-toepassingen. Via de Nederlandse AI-Coalitie (NL-AIC)
werken overheid, bedrijfsleven, onderwijs- en onderzoeksinstellingen en maatschappelijke
organisaties samen aan maatschappelijk verantwoorde AI-toepassingen. Onder andere
via labs waarin door wetenschappers, ondernemers en publieke instellingen – de zogenoemde
ELSA-labs – onderzoek wordt gedaan naar de ethische, juridische en sociale aspecten
van AI.

• Het AiNed programma is een publiek-privaat meerjarenprogramma binnen het Nationaal
Groeifonds. Het programma heeft de ambitie Nederland blijvend in de kopgroep van AI-landen
te krijgen en wil een bijdrage leveren aan economisch herstel en groei, structurele
versterking van de economische basis in Nederland, én aan een mensgerichte en verantwoorde
toepassing van AI.

• Het is belangrijk dat de overheid een ondersteuningsstructuur faciliteert die de ontwikkeling
van AI voor het onderwijs in goede banen leidt. Met financiering van het Nationaal
Groeifonds investeren de Ministeries van EZK en OCW voor een periode van tien jaar
substantieel in het Nationaal Onderwijslab AI (NOLAI).9 Aanvullend ontwikkelt het Nationaal Groeifondsprogramma Npuls onder meer een landelijk
AI-punt en AI-visie voor het mbo, hbo en wo om zo de sectoren voor te bereiden op
de transformatie van het onderwijs met AI en samen met partners en instellingen deze
veranderingen ook mede vorm te geven.

• Op het gebied van veilige AI zijn al grote investeringen gedaan. Via het Innovation
Center for Artificial Intelligence (ICAI) wordt in samenwerking met het bedrijfsleven,
de overheid en de kennissector volop geëxperimenteerd en onderzoek gedaan.

ii. (Huidige) geldende wet- en regelgeving

Generatieve AI heeft mogelijk negatieve impact op de verwezenlijking van fundamentele
rechten, waaronder het discriminatieverbod en het privacy- en gegevensbeschermingsrecht,
de bescherming van het auteursrecht en bedrijfsgeheimen.10

Toepasselijke wettelijke kaders bestaan onder andere uit het discriminatieverbod en
het gelijkheidsbeginsel zoals opgenomen in de Grondwet, het Europees Verdrag voor
de Rechten van de Mens (EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en
politieke rechten (IVBPR). Het privacy- en gegevensbeschermingsrecht is beschermd
in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie, de Grondwet en de AVG en, aanvullend daarop voor
Nederland, de Uitvoeringswet AVG (UAVG) en de Wet politiegegevens (Wpg) en de Wet
justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg).

Als het gaat om toezicht op de naleving van de AVG is de onafhankelijke toezichthouder,
in Nederland de Autoriteit Persoonsgegevens (AP), bevoegd. De AP heeft een ruim mandaat
en uitgebreide bevoegdheden om te onderzoeken of partijen voldoen aan hun verplichtingen
uit de AVG en op grond daarvan de nodige corrigerende en sanctionerende maatregelen
te nemen. Het toezien op de rechtmatigheid van gegevensverwerkingen in de private
sector in concrete zaken, is dan ook geen taak van het kabinet.

De European Data Protection Board (EDPB) is een onafhankelijk orgaan waarin alle nationale
privacytoezichthouders uit de EU en de European Data Protection Supervisor (EDPS)
samenwerken. Omdat generatieve AI een grensoverschrijdend fenomeen is dat vraagt om
een geharmoniseerde aanpak, heeft de EDPB een taskforce ChatGPT ingesteld om de samenwerking
en informatie-uitwisseling over mogelijke handhavingsmaatregelen te bevorderen.6De Autoriteit Consument en Markt (ACM) is de toezichthouder op de naleving van de
Telecommunicatiewet. Het auteursrecht is beschermd in de Auteurswet en bedrijfsgeheimen
in de Wet bescherming bedrijfsgeheimen.

iii. Europese AI-verordening

De AI-verordening vormt het belangrijkste wetgevende kader voor de ontwikkeling en
het gebruik van AI in de EU. Ook voor generatieve AI worden er eisen gesteld en toezicht
op die eisen ingericht. Op 8 december 2023 is in Brussel een voorlopig politiek akkoord
bereikt over de AI-verordening. Na goedkeuring door alle EU-lidstaten en het hele
Europees Parlement treedt de wet in werking. Het doel van deze Europese wet is dat
er veilige AI-systemen op de interne markt komen met waarborgen voor de bescherming
van gezondheid en fundamentele rechten. Om dit te bereiken gaan eisen gelden voor
AI-systemen op basis van het risico dat deze met zich meebrengen. Sommige AI-praktijken
worden verboden en andere AI-systemen worden aan hoge eisen onderworpen vanwege het
risicovolle toepassingsgebied, zoals bij werving en selectie of voor rechtshandhaving.
De verordening geldt direct als wet in Nederland. Een deel ervan, zoals het toezicht
op verboden en hoog-risico AI-toepassingen, wordt via een Nederlandse wet verder ingericht.
Generatieve AI en de krachtige AI-modellen die vaak hieraan ten grondslag liggen en
voor een breed scala aan toepassingen kan worden ingezet (ook wel «general purpose
AI» (GPAI) modellen genoemd) vallen ook onder de AI-verordening. Zo worden aan alle
GPAI-modellen transparantie-eisen gesteld, zodat bedrijven die met specifieke AI-applicaties
voortbouwen op deze modellen toegang hebben tot de benodigde technische documentatie
om aan de eisen van de AI-verordening te voldoen. Voor de krachtigste GPAI-modellen
met systeemrisico’s gaan aanvullende verplichtingen gelden, monitoring van ernstige
incidenten, en het uitvoeren van modelevaluaties. Deze verplichtingen worden geoperationaliseerd
via praktijkcodes die de Europese Commissie samen met de industrie, de wetenschap,
maatschappelijke organisaties en andere belanghebbenden gaat ontwikkelen. Er wordt
een Europese toezichthouder ingericht binnen de Europese Commissie, de AI Office,
die de nieuwe regels voor GPAI-modellen gaat handhaven.

Voor generatieve AI-systemen, zoals chatbots en systemen die afbeeldingen en video’s
genereren, staan in de AI-verordening aanvullende transparantie-eisen. Aanbieders
van generatieve AI-systemen moeten ervoor zorgen dat het voor mensen duidelijk is
dat ze met een AI interacteren of dat content door AI is gemaakt.

Deze benadering sluit aan bij de inzet van Nederland voor de AI-verordening. Het kabinet
vindt het proportioneel dat verplichtingen worden opgelegd aan bedrijven en overheden
om mensen te beschermen tegen risico’s die AI-toepassingen met zich mee kunnen brengen.
Dit is belangrijk voor veilige ontwikkeling en gebruik van (generatieve) AI, en daarmee
voor het vertrouwen vanuit de maatschappij en de markt om de kansen die deze technologie
biedt te benutten.11

Over de Europese AI-verordening wordt sinds 21 april 2021 onderhandeld tussen de EU-lidstaten
en met het Europees Parlement. Nadat de EU-lidstaten en het Europees Parlement de
wet hebben goedgekeurd, treedt de wet in werking. Op basis van het politieke akkoord
van december 2023 hebben Nederlandse overheden en bedrijven dan tussen een half en
twee jaar de tijd om te zorgen dat AI-systemen die worden ontwikkeld, gekocht en gebruikt
aan de eisen van de AI-verordening voldoen. Deze termijn is afhankelijk van het risico
ervan, zo zijn sommige AI-praktijken al na 6 maanden verboden. Voor de hoog-risico
AI-toepassingen gelden termijnen van 24 en 36 maanden en in die periode wordt de uitvoeringswet
opgesteld in consultatie met belanghebbenden en behandeld door het parlement. Voor
GPAI-modellen, waaronder de meeste grote AI-modellen vallen die content genereren,
zijn de eisen na 12 maanden van toepassing en binnen die termijn wordt het Europese
toezicht ingericht.

Overheidsbrede visie op generatieve AI

Generatieve AI maakt deel uit van bredere ontwikkelingen op het gebied van digitalisering
en (traditionele) AI, zij het met een disruptiever karakter. Deze vorm van AI kan
zowel sterk positieve als sterk negatieve effecten hebben. Dit benadrukt het belang
van regie. In lijn met breder digitaliseringsbeleid, zoals de Werkagenda Waardengedreven
Digitaliseren, gaat ook bijgevoegde visie daarom uit van een waardengedreven benadering.

Generatieve AI is een veelbelovende technologie. Het is belangrijk dat deze in dienst
staat van het vergroten van het menselijk welzijn en autonomie, duurzaamheid, welvaart,
rechtvaardigheid en veiligheid. Deze uitgangspunten sluiten ook naadloos aan bij de
Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDG’s).12 Met de ons kenmerkende waardengedreven aanpak heeft Nederland de mogelijkheid om
voorop te lopen in Europa en met Europa in de wereld. Het is onze ambitie om een sterk
AI-ecosysteem in Nederland en de EU te realiseren waarin volop geïnnoveerd kan worden
met verantwoorde generatieve AI. Dit doen we door randvoorwaarden te creëren voor
de ontwikkeling en het gebruik daarvan, met behoud van onze digitale open strategische
autonomie. Daarom stelt het kabinet vier uitgangspunten centraal.

Generatieve AI in Nederland:

I. Wordt op een veilige manier ontwikkeld en toegepast.

II. Wordt op een rechtvaardige manier ontwikkeld en toegepast.

III. Dient het menselijk welzijn en de menselijke autonomie.

IV. Draagt bij aan duurzaamheid en onze welvaart.

Nederland heeft met haar waardengedreven aanpak de kans om een leidende rol te spelen
in Europa en op wereldniveau. Door specifiek in te zetten op verantwoorde toepassingen
van generatieve AI, grijpen we de kansen die deze technologie biedt. Dit doen we voor
alle sectoren. Door de nadruk te leggen op een verantwoorde en open toepassing van
generatieve AI, kan de hele samenleving hiervan de vruchten plukken.

Daarom wordt overheidsbreed ingezet op:

• Het ontwikkelen van en toepassen van nieuwe generaties generatieve AI met Nederlandse
en Europese partners, zo open mogelijk en geschoeid op publieke waarden en grondrechten.

• Het op nationaal, Europees en mondiaal niveau bijdragen aan regulering en stimulering
van AI-systemen, waaronder generatieve AI. Nieuw beleid ontwikkelen en zo nodig moderniseren
van wet- en regelgeving met het oog op de lange termijn ontwikkeling van generatieve
AI en verwante technologieën.

• Het vergroten van het bewustzijn van en kennis over generatieve AI in de samenleving,
zodat iedereen de vruchten ervan kan plukken en tegelijkertijd weerbaar is als het
gaat om de risico’s.

De voorgestelde aanpak vergt zowel een proactieve en lerende houding als visie en
durf. Hierbij is open samenwerking tussen overheid, uitvoering, bedrijfsleven, burgers
en wetenschap van belang. Zo is het mogelijk om vroegtijdig signalen op te vangen
en bij te kunnen sturen. Daarbij speelt Nederland zowel binnen de EU als daarbuiten
een actieve rol in het stimuleren van internationale samenwerking en regulering van
generatieve AI.

Van visie naar actie

Om te zorgen dat we in Nederland verantwoord generatieve AI kunnen gebruiken, ontwikkelen
en grip kunnen houden op de impact van deze technologie, is actie nodig. Uit de overheidsbrede
visie op generatieve AI volgen zes actielijnen. De mogelijke effecten van generatieve
AI laten zien dat het belangrijk is om naar eventuele tekortkomingen in het beleid
te kijken, omdat die grote gevolgen kunnen hebben voor mensen, de economie en de samenleving.
Dat kan aanleiding geven tot het inventariseren van mogelijke aanvullende beleidsacties
en het vast te stellen van voorwaarden voor het waardengedreven ontwikkelen en gebruiken
van generatieve AI. Een aantal acties zijn reeds lopend, terwijl andere nieuw zijn.
Daarnaast worden er ook nog een aantal mogelijk nieuwe acties verkend of onderzocht.13 In de visie (bijlage 1) wordt uitgebreid stilgestaan bij de volledige reeks (al ingezette
of nieuwe) acties.

1. Samenwerken

Generatieve AI stelt ons voor een aantal fundamentele opgaven. Het aanwakkeren van
een maatschappelijke dialoog en samenwerking op verschillende niveaus is cruciaal.
Daarom is de visie tot stand gekomen in nauwe samenwerking met alle bestuurslagen,
verschillende uitvoeringsorganisaties, bedrijven, domeinen en sectoren. Ook in de
toekomst blijft deze samenwerking belangrijk. Dit betekent het actief betrekken van
inwoners, uitvoerders, werknemers, werkgevers, ondernemers, bedrijven en professionals.
Het is essentieel dat zij een stem hebben in het vormgeven van de toekomst waarin
generatieve AI een rol speelt. De Nederlandse AI Coalitie heeft hierin een belangrijke
rol, onder meer via de AI-Parade. Daarnaast zetten we het gesprek met inwoners over
de kansen en risico’s van generatieve AI en digitalisering voor de samenleving via
verschillende wegen voort in 2024 (zoals via het visietraject generatieve AI en dialoogsessies
van het Rathenau Instituut).

De veilige en verantwoorde ontwikkeling, gebruik en inbedding van generatieve AI vergt
interbestuurlijke samenwerking. Het optimaal benutten van de kansen die generatieve
AI biedt vergt een gecoördineerde inspanning van alle overheden, de private sector
en het maatschappelijk middenveld. Samen met medeoverheden en uitvoeringsorganisaties
verkennen we daarom onder meer manieren waarop generatieve AI kan ondersteunen om
de communicatie met burgers te verhelderen en inclusiever te maken. Ook beproeven
we via pilots de meerwaarde van het toepassen van generatieve AI bij het verbeteren
van overheidsdienstverlening.

Generatieve AI is een grensoverschrijdend fenomeen en vergt daarom ook en internationale
samenwerking. In EU-verband participeert Nederland actief in initiatieven om de kennis-
en innovatiepositie op generatieve AI te versterken, zoals de Alliance for Languages
Technologies EDIC (ALT-EDIC).14 Tegelijkertijd worden de al lopende gesprekken over internationale governance van
AI geïntensiveerd, waarbij het kabinet een actieve bijdrage levert. De governance
van generatieve AI heeft geopolitieke aspecten. Daarmee kan het gevolgen hebben voor
de internationale orde. Dit maakt intensieve samenwerking met zowel landen binnen
de EU als met landen daarbuiten noodzakelijk. Samenwerking met gelijkgestemde landen
op aspecten als mensenrechten (zoals het recht op privacy, op informatie en op non-discriminatie)
en persoonlijke en internationale veiligheid in relatie tot de ontwikkeling en het
gebruik van generatieve AI is van belang. Gremia die hierin een belangrijke rol spelen
zijn onder andere het Comité voor AI van de Raad van Europa, het G7 Hiroshima AI proces
en de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Via deze wegen maakt het kabinet
zich sterk voor veiligheids- en interpretatieregels voor generatieve AI-modellen en
stimuleert het onderzoek naar verantwoorde en transparante AI-modellen. Dit doen we
vanuit een waardengedreven benadering, waarbij we ons inzetten voor veilige AI en
de bescherming tegen risico's, zodat de kansen van deze technologie optimaal kunnen
worden benut.

2. Nauwgezet volgen van alle ontwikkelingen

Gelet op de verwachte exponentiële groei die generatieve AI de komende jaren zal doormaken,
is het voor de overheid van groot belang dat medewerkers over de juiste kennis en
kunde beschikken (opleiden) en het nauwgezet volgen van relevante ontwikkelingen.
Dit betekent dat het kabinet in nauw contact blijft met medeoverheden, uitvoeringsorganisaties,
kennisinstituten, commerciële partijen, publieke belangenorganisaties, werkgevers,
werknemers en burgers over dit onderwerp.

Een AI-adviesorgaan (of Rapid Response Team) op het hoogste niveau kan het kabinet
daarom (mogelijk) adviseren over prangende kwesties rondom belangrijke ontwikkelingen
op het gebied van (generatieve) AI. Het kabinet verkent conform de motie Dekker-Abdulaziz
en Rajkowski15 op dit moment het inrichten van een dergelijk adviserend orgaan. Om zicht te houden
op de ontwikkeling en het gebruik van generatieve AI bij de overheid werken we samen
met medeoverheden aan een monitor.16

Daarnaast dient er specifiek aandacht te zijn voor de gevolgen voor de arbeidsmarkt.
Het gaat dan om zowel de werkgelegenheid als de kwaliteit van werk. Zo heeft het kabinet
de Sociaal-Economische Raad (SER) gevraagd om de impact van AI op de arbeidsproductiviteit,
kwantiteit en kwaliteit van werk in kaart te brengen.

Ook heeft het kabinet bijzondere aandacht voor de impact van deze technologie op duurzaamheid
en klimaat. Generatieve AI kan bijdragen aan het oplossen van klimaatuitdagingen,
maar vooralsnog leidt het slechts tot een vergroting van de ecologische voetafdruk.
Het is daarom essentieel om deze technologieën te verduurzamen door middel van energiezuinigere
methoden en het bevorderen van verantwoorde en duurzame ontwikkeling en gebruik. Als
overheid is duurzaamheid een belangrijk uitgangspunt bij de inzet van generatieve
AI. Dat betekent dat we als overheid deze technologie niet inzetten als deze grote
schade aanricht aan mens en planeet.

3. Vormgeven en toepassen wet- en regelgeving

Burgers en bedrijven moeten erop kunnen vertrouwen dat de overheid passende kaders
en regels opstelt voor generatieve AI. Hierbij dient zowel aandacht te zijn voor de
wijze waarop bestaande en als ook aankomende wetgeving in staat is om generatieve
AI op een veilige en rechtvaardige wijze te ontwikkelen en gebruiken. Duidelijke nationale,
Europese (of internationale) kaders kunnen een bijdrage leveren aan het versnellen
van innovatie. De Europese AI-verordening, die ook van toepassing zal zijn op generatieve
AI, vormt hierbij een stevig fundament. Het kabinet start in 2024 met de overheidsbrede
implementatie van de AI-verordening, waarbij onder andere guidance en voorlichting
richting betrokkenen van groot belang is.

Bij een zich snel ontwikkelende technologie als generatieve AI is het daarbij belangrijk
dat regulering zoveel mogelijk technologieneutraal en adaptief is. Het kabinet zet
daarom in op het blijvend monitoren – zowel in nationaal als in Europees verband –
of het huidige beleid en wettelijk kader volstaat.17

4. Vergroten kennis en kunde

Het kabinet zet proactief in op een toename van kennis en vaardigheden om de kansen
die generatieve AI biedt ten volle te benutten. Daarbij willen we als overheid het
juiste voorbeeld geven door Rijkoverheidsorganisaties een handreiking te bieden voor
de inzet van generatieve AI en door de inkoopvoorwaarden met het oog op generatieve
AI aan te scherpen. Een kennispunt generatieve AI bij de (Rijks)overheid brengt dergelijke
ontwikkelingen mogelijk samen. Het kabinet zet in op het ontwikkelen en behouden van
AI-talent, zodat we generatieve AI kunnen ontwikkelen die voldoet aan Europese normen
en waarden. Dit is ook van meerwaarde voor de digitale open strategische autonomie
van Europa. We verkennen daarbij ook de (noodzakelijke) investeringen in grootschalige
wetenschappelijke en technologische infrastructuur (o.a. supercomputers en rekenkracht)
op nationaal en EU-niveau om competitief te zijn op het terrein van LLM’s en andere
vormen van generatieve AI.

De inzet van generatieve AI vereist vaardigheden bij het beoordelen van de content
die wordt gegenereerd door deze technologie. Dit vraagt om verdere inzet op het vergroten
van mediawijsheid van verschillende doelgroepen. In het gehele onderwijs worden daarom
vaardigheden als kritisch en gestructureerd denken steeds belangrijker. In dit kader
doet het Nationaal Onderwijslab AI (NOLAI) onderzoek naar de pedagogische, maatschappelijke
en sociale consequenties van generatieve AI.

5. Innoveren met generatieve AI

Bij een overheid die aan het stuur wil staan, hoort een overheid die zelf, binnen
de bestaande wettelijke kaders, experimenteert met veilige en verantwoorde generatieve
AI om zo te ontdekken waar in concrete toepassingen risico’s en kansen liggen. Het
is belangrijk dat er in Nederland een klimaat wordt gestimuleerd waarin er ruimte
is voor het experimenteren, testen en opschalen van betrouwbare en transparante (generatieve)
AI-modellen en tools.

Daarom onderzoekt het kabinet de inrichting van een publieke nationale AI-(test)faciliteit
voor verantwoorde (generatieve) AI in Nederland. Daarbij neemt ook het belang van
betrouwbare (Nederlandstalige) datasets als bouwsteen voor generatieve AI-modellen
toe. Een Rijks-AI-validatieteam faciliteert publiek beschikbare benchmarking en tooling
(zoals bias-detectie) om generatieve AI in Nederland verantwoord in te kunnen zetten.

Met de ontwikkeling van een eigen open taalmodel, GPT-NL, is het startschot gegeven
voor het stimuleren van de ontwikkeling van (open) Nederlandse en Europese large language models, in lijn met publieke waarden. GPT-NL wordt een virtuele faciliteit die open staat
voor partners die met data en kennis willen bijdragen aan een taalmodel en toepassingen
willen ontwikkelen, bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid, gezondheid, onderwijs
en overheidsdienstverlening. Tegelijkertijd zal er gewerkt worden aan ethische kaders
voor het verantwoord gebruik van generatieve AI in de doorontwikkeling van het implementatiekader
voor algoritmen (IKA) voor gebruik van de overheid.

6. Sterk en helder toezicht houden en handhaven

Het is cruciaal dat ontwikkelaars, beleidsmakers en toezichthouders – zowel op Europees
als nationaal niveau – alert zijn op eventuele ongewenste effecten die de komende
jaren kunnen ontstaan als gevolg van de toepassing van generatieve AI. Een proactieve
benadering is hierbij essentieel, waarbij de overheid vanaf het begin kaders biedt
om de ontwikkeling van generatieve AI in goede banen te leiden en ongewenste (generatieve)
AI te weren.

Sterk en helder toezicht vraagt van toezichthouders dat zij tijdens de ontwikkeling
en het gebruik kennis opdoen om de ontwikkelingen te kunnen blijven volgen en waar
nodig bij te sturen. Goede samenwerking tussen toezichthouders, (rechterlijke) instanties,
politiek en samenleving is daarom van groot belang.

Hierbij is het van belang dat toezichthouders hun praktijkervaring gebruiken voor
advisering in wetgevingsprocessen, en een belangrijke rol vervullen in het evalueren
of het huidige beleid en de wet- en regelgeving nog toereikend is in het licht van
de nieuwste ontwikkelingen. De komende jaren zal het aantal generatieve AI-toepassingen
flink toenemen. Tegelijkertijd worden de taken van toezichthouders binnen het digitale
domein alleen maar groter. Het blijft daarom van belang om te blijven evalueren of
toezichthouders beschikken over de kennis en kunde, capaciteit en middelen om hun
taken nu en in de toekomst effectief te kunnen uitvoeren.

Tot slot

De impact van generatieve AI op de samenleving zal de komende jaren blijven toenemen
en in steeds meer aspecten van ons leven een rol gaan spelen. Het kabinet benadrukt
dan ook dat het belangrijk is om de ontwikkelingen en gevolgen van generatieve AI
te blijven monitoren en analyseren.

Om als hele Nederlandse samenleving te profiteren van generatieve AI is het belangrijk
dat Nederland, als onderdeel van de EU, zelf aan het stuur zit. Nederland streeft
er daarom naar om binnen de EU een koploper te zijn op het gebied van veilige en verantwoorde
generatieve AI.

De overheid heeft een belangrijke verantwoordelijkheid als het gaat om het in goede
banen leiden van de ontwikkeling, toepassing en inbedding van generatieve AI. Deze
overheidsbrede visie vormt daarbij een vertrekpunt. Uw Kamer zal eind 2024 worden
geïnformeerd over de voortgang. Hierbij zal ook aandacht zijn voor de noodzaak van
eventuele (nieuwe) acties of beleid. Medeoverheden en uitvoeringsorganisaties zullen
actief betrokken blijven, zeker ook met het oog op uitvoerbaarheid. Ook zal het kabinet
de dialoog met het bedrijfsleven over generatieve AI intensiveren, zodat bijvoorbeeld
kan worden onderzocht welke bijdrage deze technologie kan leveren aan oplossingen
voor maatschappelijke uitdagingen. De razendsnelle ontwikkelingen rechtvaardigen een
iteratieve en lerende aanpak. De (verwachte) impact van generatieve AI op vele sectoren
en domeinen maakt actieve betrokkenheid van overheden essentieel, zodat alle mensen
in Nederland daadwerkelijk de vruchten kunnen plukken van deze technologie en zich
beschermd weten.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.C. van Huffelen

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf