Brief regering : Niet-CO2-klimaateffecten van de luchtvaart includeren in beleidsstudies

Nr. 1139
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 december 2023

In maart van dit jaar ontving de Kamer de beleidsaanpak voor niet-CO2-klimaateffecten van de luchtvaart1. Deze beleidsaanpak was opgesteld naar aanleiding van een motie van de leden van
Raan en Kröger.2 Met de aanpak onderstreept het kabinet het belang om de niet-CO2-klimaateffecten van de luchtvaart te reduceren.

Het kabinet heeft in de beleidsaanpak verschillende lijnen geïdentificeerd waarlangs
beleid uitgewerkt wordt. De eerste lijn van de beleidsaanpak ziet toe op het stimuleren
van meer en gerichter onderzoek. Dit is van belang, omdat er nog veel onbekend is
over deze niet-CO2-effecten en hoe deze effecten gereduceerd kunnen worden. Het Ministerie van IenW
heeft als onderdeel van deze lijn onderzoek uit laten voeren naar een softwaretool
waarmee op basis van de route van een vlucht rekening gehouden kan worden met niet-CO2-klimaateffecten. Deze softwaretool geeft een beste inschatting van deze effecten
op basis van de huidige kennis. Er is echter nog relatief grote onzekerheid over de
omvang van de niet-CO2 klimaateffecten; het verkleinen van deze onzekerheden is nog onderwerp van wetenschappelijk
onderzoek. Deze brief informeert de Kamer over deze softwaretool en daarmee over de
voortgang van een deel van de beleidsaanpak.

Wat zijn niet-CO2-klimaateffecten van luchtvaart?

Vliegtuigmotoren stoten naast CO2 ook andere gassen en fijnstof uit. Over het algemeen heeft dit op de grond vooral
effect op de luchtkwaliteit. Op grote hoogte krijgt deze uitstoot echter een ander
karakter. Het zijn emissies die geen broeikasgassen zijn, daarom spreekt men van «niet-CO2-klimaateffecten». Voor de luchtvaart gaat het om de effecten van emissies van NOx, waterdamp, SOx en roet op kruishoogte.

Het belangrijkste individuele niet-CO2-klimaateffect is de vorming van zichtbare vliegtuigstrepen, die slechts enkele uren
bestaan. Deze tijdelijke vliegtuigstrepen houden de warmte van de aarde vast en hebben
dus een opwarmend effect.

De niet-CO2-klimaateffecten zijn een gevolg van chemische en fysische reacties van de uitgestoten
stoffen met de atmosfeer. Daarom zijn de effecten sterk afhankelijk van de lokale
atmosferische omstandigheden. Dit betekent dat er geen direct verband is tussen de
CO2-uitstoot en de niet-CO2-klimaateffecten. Omdat de atmosferische omstandigheden samenhangen met bijvoorbeeld
de breedtegraad, hangt het sterk af op welke route je vliegt hoe hoog de niet-CO2 klimaateffecten zullen zijn. Ook op een specifieke route verschilt het weer per dag,
waardoor de niet-CO2-klimaateffecten op dezelfde route van vlucht tot vlucht verschillen. In de beleidsaanpak
staan de technische details van niet-CO2-klimaateffecten in meer detail toegelicht1.

Niet-CO2 in de huidige MKBA-wijzer

In 2021 ontving de Kamer de werkwijzer voor luchtvaartspecifieke maatschappelijke
kosten-batenanalyses (mkba’s)4. De werkwijzer beveelt aan om de kosten van CO2-emissies met een constante opslagfactor van twee te vermenigvuldigen om het totale
klimaateffect (dus inclusief niet-CO2) te waarderen. Deze opslagfactor is het resultaat van twee aannames: ten eerste wordt
verondersteld dat de klimaatimpact van niet-CO2 over een periode van 100 jaar beschouwd gelijk is aan de klimaatimpact van CO2; daarnaast wordt verondersteld dat de niet-CO2 en CO2-klimaateffecten gelijk gewaardeerd dienen te worden. Met de beschikbare kennis was
dit de beste methode om niet-CO2-klimaateffecten te waarderen.

Het gevolg van deze opslagfactor is dat de klimaateffecten van CO2-emissies en niet-CO2-effecten in mkba’s als gelijk worden beschouwd. Een betere optie was tot op heden
niet voorhanden. In de onderzoeksagenda bij de mkba-werkwijzer was daarom opgenomen
dat er onderzoek wordt gedaan naar opslagfactoren voor niet-CO2-klimaateffecten die beter rekening houden met de specifieke route van de vlucht.
Dit onderzoek heeft geresulteerd in een door CE Delft ontwikkelde softwaretool.

In de onderzoeksagenda was tevens opgenomen dat wordt onderzocht of het nodig is om
aparte waarderingskentallen voor niet-CO2 klimaateffecten van de luchtvaart te hanteren. Dit heeft CE Delft niet onderzocht.

Softwaretool CE Delft

Het Ministerie van IenW heeft aan CE Delft gevraagd een model te ontwikkelen waarmee
de niet-CO2-klimaatimpact van vluchten tussen specifieke luchthavenparen kan worden bepaald.
Dit model kan worden toegepast bij mkba’s en vergelijkbare economische impactanalyses.
Nog nauwkeuriger dan een modellering per luchthavenpaar zou zijn om de niet-CO2-klimaateffecten per individuele vlucht te modelleren met inbegrip van de weersomstandigheden.
Dit kost echter veel rekenkracht en sluit niet aan bij het abstractieniveau van gangbare
prognosemodellen voor beleid zoals AEOLUS.5 Het resultaat van het onderzoek van CE Delft is een softwaretool waarmee in studies
op basis van ons eigen AEOLUS-prognosemodel gericht rekening kan worden gehouden met
de niet-CO2-effecten.

CE Delft heeft in deze opdracht in samenwerking met het Duitse DLR een softwaretool
ontwikkeld die aan uitkomsten van AEOLUS-prognoses kan worden gekoppeld. De CO2eEstimator, een bestaande softwaretool van DLR die voor de Duitse overheid is ontwikkeld,
vormt de basis van de nieuw ontwikkelde softwaretool. De software is gereed gemaakt
voor gebruik door bureaus die mkba’s en andere onderzoeken met AEOLUS uitvoeren. Met
de softwaretool van DLR en CE Delft kan worden berekend wat een stapsgewijze verandering
in vliegtuigmodellen, de inzet van duurzame kerosine en veranderingen in het netwerk
betekenen voor het klimaateffect.

Resultaten uit voorbeeldprognoses

Twee scenario’s uit de recente luchtvaartprognoses6 zijn doorgerekend om de werking te demonstreren, waarbij rekening is gehouden met
de bijmenging van duurzame luchtvaartbrandstoffen (SAFs) op basis van de ReFuelEU
Aviation-verordening. De doorgerekende scenario’s zijn de Welvaart en Leefomgeving
(WLO) scenario’s: WLO Laag en WLO Hoog.

Uit de voorbeeldprognoses komen resultaten naar voren die nog niet eerder op dit niveau
inzichtelijk waren. Zowel de afstand als de noorderbreedte van een vlucht hebben een
grote impact op het niet-CO2-klimaateffect: over het algemeen geldt dat langere vluchten en noordelijke vluchten
een grotere niet-CO2 klimaatimpact hebben. Binnen Europa heeft een vlucht naar het extreem noordelijke
Svalbard (Noorwegen) bijvoorbeeld een tien maal grotere niet-CO2-klimaatimpact dan een vlucht naar Lille (Frankrijk). Een intercontinentaal voorbeeld
is dat de opslagfactor van en naar Vancouver (Canada) meer dan drie maal zo groot
als die naar Bali (Indonesië).

De voorbeeldprognoses tonen aan dat vluchten vanuit Nederland in 2017, wanneer de
klimaatimpact over een periode van 100 jaar wordt beschouwd, een iets lagere niet-CO2-voetafdruk hadden dan het mondiale gemiddelde. De klimaatimpact van een gemiddelde
vlucht uit Nederland bestond namelijk voor drie kwart uit de niet-CO2-effecten.

Zoals eerder benoemd is de precieze omvang van de niet-CO2 klimaateffecten nog relatief onzeker. De inschatting van de niet-CO2-klimaateffecten verschilt in de praktijk dan ook significant tussen onderzoeken.
Zoals eerder aangegeven beveelt de mkba-werkwijzer aan om de niet-CO2 klimaateffecten gelijk te veronderstellen aan de CO2 uitstoot. Zowel de Europese Commissie als de nationale beleidsaanpak hanteren als
uitgangspunt dat twee derde van de totale klimaatimpact het gevolg is van niet-CO2 klimaateffecten. De resultaten uit deze rekentool komen dus tot een iets hoger niet-CO2 klimaateffect dan momenteel gangbare aannames. De verschillen kunnen deels worden
verklaard omdat de softwaretool een inschatting geeft van de klimaatimpact van huidige
en verwachte toekomstige vluchten, terwijl in eerdere onderzoeken juist uitgegaan
is van de historische emissies van de luchtvaart.

De doorrekening in deze studie maakt inzichtelijk dat het Nederlandse luchtverkeer
in 2050 ook met de bijmenging van SAFs op basis van de ReFuelEU Aviation-verordening
nog voor een aanzienlijk klimaateffect zorgt. Zowel de uitstoot van CO2 als de niet-CO2 klimaateffecten daalt volgens de doorrekeningen tot 2050. De niet-CO2 klimaateffecten dalen echter veel minder snel dan de uitstoot van CO2, omdat bij verbranding van SAFs ongeveer dezelfde stoffen vrijkomen.

Voor de aanpak van niet-CO2-klimaateffecten wordt naast inzet van SAFs veel verwacht van zowel gerichte operationele
maatregelen (vliegtuigstreepvermijding) als innovatieve elektrische en (vooral) waterstofvliegtuigen.
Dergelijke maatregelen zijn geen onderdeel van de prognoses. Ze zijn nog niet voldoende
kwantificeerbaar en softwarematig lastig in deze tool onder te brengen.

Vervolgstappen

Deze softwaretool kan vanaf heden gebruikt worden in mkba’s. Het is aan onderzoekers
of en hoe zij hiervan gebruik maken. Daarnaast zijn er andere manieren waarop emissiefactoren
per herkomst en bestemming nuttig kunnen zijn. In de beleidsaanpak is bijvoorbeeld
aangegeven dat het ministerie zal werken aan toevoeging van deze effecten aan toekomstige
m.e.r.-procedures. Ook kan dit van meerwaarde zijn voor reizigers en werkgevers die
de klimaatimpact van hun vlucht vooraf of achteraf inzichtelijk willen krijgen. Hierover
zal IenW contact leggen met relevante partijen, zoals de Coalitie Anders Reizen.

Dit onderzoek biedt nog geen specifieke waarderingskentallen voor de niet-CO2 klimaateffecten. IenW zal in de komende tijd verkennen of een dergelijke differentiatie
in waarderingskentallen nodig is.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers