Brief regering : Uitkomsten Verkenning Toekomstvarianten Nederlandse Loterij (NLO)

Nr. 414 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN EN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 december 2023

In vervolg op onze brief aan uw Kamer van 24 mei 2023 over de uitkomsten van de evaluaties
van het aandeelhouderschap van Nederlandse Loterij (NLO) en Holland Casino,1 zenden wij u hierbij de toegezegde verkenning van de toekomstvarianten voor NLO toe.

In de eerdergenoemde evaluatie van het aandeelhouderschap van NLO werd geconcludeerd
dat in beginsel wet- en regelgeving mogelijkheden biedt om de publieke belangen te
kunnen borgen. Hierdoor is staatsaandeelhouderschap van NLO niet noodzakelijk. Verder
kwam aan de orde dat een verdere verkenning nodig is om (meer) inzicht te krijgen
in de rechtmatigheid, proportionaliteit en uitvoerbaarheid van het potentieel afstoten
van de onderneming.

Deze verkenning verschaft inzicht in de mogelijke consequenties van verschillende
toekomstvarianten. Randvoorwaarde bij de toekomstvarianten van NLO is de borging van
de drie publieke belangen en de centrale doelstellingen van het kansspelbeleid: het
beschermen van consumenten, het tegengaan van kansspelverslaving en het tegengaan
van aan kansspel gerelateerde criminaliteit en fraude.

In deze brief geven wij een korte samenvatting van de verkenning, de belangrijkste
conclusies en gaan we in op de vervolgstappen.

Rapport Verkenning naar toekomstvarianten NLO

De «Verkenning toekomstvarianten NLO» is opgesteld door PwC met behulp van juridisch
advies van NautaDutilh en in opdracht van en nauwe samenwerking met het Ministerie
van Financiën en het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Bij de verkenning hebben
medeaandeelhouder Stichting Kansspelbelangen NOC*NSF/ALN (STAK) en NLO als meest direct
betrokken partijen meerdere malen informatie aangeleverd en hun zienswijze gedeeld.

Toekomstvarianten

In de verkenning zijn vier mogelijke toekomstvarianten uitgewerkt:

Variant 1. Integraal privatiseren met concurrentie om de markt: NLO wordt in zijn geheel geprivatiseerd. De huidige monopolievergunningen voor prijzenloterijen
worden in de toekomst via een transparante selectieprocedure gegund en niet meer onderhands.2 Voor deze variant zijn twee subvarianten uitgewerkt. In de eerste subvariant blijft
het recht om deze producten aan te bieden bij één aanbieder, en wordt NLO aan één
koper verkocht. In de tweede subvariant wordt het bedrijf gesplitst in een onlinedeel
en een loterijdeel en verkocht aan twee verschillende kopers.

Variant 2. Privatiseren met een open stelsel voor prijzenloterijen: NLO wordt in zijn geheel geprivatiseerd. Voor de prijzenloterijen vervallen de monopolies.
Er komt een open stelsel voor de loterijvergunningen, waarmee elke partij die aan
de voorwaarden voldoet een vergunning kan krijgen en waarmee zodoende concurrentie
op de markt wordt geïntroduceerd. Er zijn daarbij twee subvarianten denkbaar, te weten
een duaal stelsel en een uniform stelsel.3

Variant 3. Online kansspelen afsplitsen en privatiseren: De online activiteiten van NLO worden afgesplitst en geprivatiseerd. De monopolievergunningen
voor de prijzenloterijen blijven bij de staatsdeelneming. De marktordening van de
prijzenloterijen blijft onveranderd.

Variant 4. Behoud van de status quo: NLO blijft in zijn geheel een staatsdeelneming en de marktordening blijft ongewijzigd
ten opzichte van de huidige situatie.

Afwegingskader

De haalbaarheid van de verschillende toekomstvarianten is in de verkenning beoordeeld
op basis van een afwegingskader met een aantal primaire criteria. Onderzocht is in
hoeverre de publieke belangen van het kansspelbeleid in elk van de varianten kunnen
worden geborgd. Daarnaast is gekeken naar de juridische houdbaarheid, de verwachte
(budgettaire) opbrengsten en de complexiteit en tijdigheid van uitvoering.

Het afwegingskader bevat ook criteria die bedoeld zijn om de verwachte effecten van
toekomstvarianten op belanghebbenden inzichtelijk te maken. Het gaat in de eerste
plaats om het effect op STAK, die bij verkoop van (delen van) NLO een goedkeuringsrecht
heeft. STAK heeft als achterliggende partijen enerzijds NOC*NSF en anderzijds Stichting
Aanwending Loterijgelden Nederland (ALN), die 18 goede doelen vertegenwoordigt. Voorts
is gekeken naar het effect op NLO als organisatie, het effect op spelers, op overige
kansspelaanbieders en op goede doelen en sportorganisaties.

Belangrijkste conclusies van het rapport

In het opgestelde rapport worden met behulp van het hierboven beschreven afwegingskader
de verschillende toekomstvarianten gewogen met als doel de haalbaarheid en voor- en
nadelen per variant inzichtelijk te maken. Op hoofdlijnen concludeert het rapport
dat op korte termijn drie toekomstvarianten haalbaar zijn: integraal privatiseren
met concurrentie om de markt (variant 1); online kansspelen afsplitsen en privatiseren
(variant 3); en behoud van de status quo (variant 4).

Privatiseren met een open stelsel voor de prijzenloterijen (variant 2) wordt niet
haalbaar geacht. De ingrijpende veranderingen in de marktordening zorgen voor grote
financiële en niet-financiële onzekerheden voor de publieke belangen, voor NLO, de
staat en STAK. Privatisering van NLO is in die variant pas mogelijk nadat een complexe
transitie naar een open stelsel is voltooid. Omwille van de verkoopbaarheid is het
daarna mogelijk ook wenselijk om te wachten met privatisering totdat de marktverhoudingen
in het nieuwe stelsel enigszins zijn uitgekristalliseerd Het is de verwachting dat
deze complexe transitie naar een open stelsel en vervolgens privatisering van NLO
zeven tot tien jaar duurt.

De overige drie varianten (1, 3 en 4) worden wel haalbaar geacht. In deze haalbare
varianten worden in beginsel voldoende mogelijkheden gezien om de publieke belangen
van het kansspelbeleid te kunnen borgen.

Voor- en nadelen van de haalbare toekomstvarianten

De varianten die op basis van het afwegingskader haalbaar geacht worden (varianten 1,
3, en 4), hebben ieder hun eigen voor- en nadelen. Hieronder volgt een korte schets
van de belangrijkste voor- en nadelen. In de verkenning wordt hierop uitgebreider
ingegaan.

Bij het integraal privatiseren van NLO met concurrentie om de markt (variant 1) moeten
de huidige monopolievergunningen voor de prijzenloterijen voortaan via een transparante
selectieprocedure worden gegund en niet langer onderhands. Behoudens de privatisering,
verandert er weinig aan de huidige marktordening zelf: de bestaande kansspelen blijven
behouden en komen in handen van één kansspelaanbieder, een private partij. Hiervoor
dienen wet- en regelgeving en de vergunningsvoorwaarden te worden aangepast. Daarbij
is voorts mogelijk aanscherping van bestaande wet- en regelgeving nodig, omdat private
bedrijven vanwege de commerciële belangen in theorie een sterkere prikkel hebben om
de grenzen van wet- en regelgeving op te zoeken dan een staatsdeelneming. De wijziging
van wet- en regelgeving voor privatisering van de vergunningen is een aanzienlijke
en complexe operatie. Hierbij moet rekening worden gehouden met zogenoemde restrisico’s:
de praktijk na implementatie van de Wet kansspelen op afstand (Koa) heeft laten zien
dat niet alle risico’s bij een wijziging in wet- en regelgeving voorzienbaar zijn
en kunnen worden gemitigeerd. Het gaat hierbij specifiek om restrisico’s ten aanzien
van verslavingspreventie kansspelen en consumentenbescherming.

Deze variant past bij het staatsdeelnemingenbeleid dat ervan uitgaat dat aandeelhouderschap
niet nodig is als de publieke belangen geborgd kunnen worden door wet- en regelgeving.
Deze variant is daarnaast voor de aandeelhouders en de onderneming potentieel financieel
het meest interessant. Daarbij is nog niet duidelijk wat de precieze (financiële)
consequenties zullen zijn voor STAK: dit zal aan de orde komen bij de uitwerking van
de aanbevelingen uit de verkenning, zoals hieronder beschreven.

Door alleen online kansspelen af te splitsen wordt gedeeltelijk geprivatiseerd (variant 3).
In 2021 is wet- en regelgeving in werking getreden voor een open vergunningsstelsel
voor kansspelen op afstand, met toezicht vanuit de Kansspelautoriteit (Ksa). Publiek
aandeelhouderschap is in deze markt beperkt effectief omdat NLO slechts één van de
inmiddels 27 vergunde aanbieders van online kansspelen is. Deze variant is eenvoudiger
uitvoerbaar in vergelijking met de hierboven genoemde variant omdat minder wijzigingen
nodig zijn in governance en wet- en regelgeving. Voor medeaandeelhouder ALN sluit
afsplitsen en privatiseren van de online kansspelen aan bij haar wens op termijn geen
dividend te ontvangen uit online kansspelen. Voor deze variant is een organisatorische
splitsing van NLO nodig, die voor de onderneming nadelig is door verlies aan schaal
en synergie.

Tot slot is ook het behouden van de status quo (variant 4) een haalbare variant. In
dit geval blijft NLO een staatsdeelneming in de huidige vorm, waarbij de staat, STAK
en haar beneficianten afdrachten en dividend blijven ontvangen. Een nadeel kan zijn
dat de onderneming niet de innovatie en (buitenlandse) groei kan nastreven die zij
wenselijk acht om een vooraanstaande speler te blijven in de kansspelsector. In dit
scenario blijft ook het spanningsveld bestaan tussen acteren in de concurrerende online
kansspelmarkt en de voorbeeldrol die van een staatsdeelneming verwacht wordt. Dat
spanningsveld verdwijnt bij de andere twee als haalbaar beoordeelde varianten waarin
de online activiteiten worden geprivatiseerd. Een voordeel van de status quo is dat
de staat invloed blijft houden op de borging van de publieke belangen via het aandeelhouderschap.

Aanbevelingen

De verkenning geeft een goed beeld van de verschillende variabelen in de (on)mogelijkheden
tot privatisering van NLO en de wegingen die daarbij gemaakt kunnen worden. De verkenning
bevat een drietal aanbevelingen die zien op het verder verdiepen van enkele vraagstukken
die uit de verkenning naar boven komen. Het betreft de volgende aanbevelingen:

a. Inventariseer opnieuw nut en noodzaak van aanbodrestricties (monopolievergunningen);

b. Treed in verder overleg met STAK over de juiste balans tussen verkoopbaarheid van
NLO en de belangen van de STAK; en

c. Breng gedetailleerd in kaart welke aanpassingen aan wet- en regelgeving wenselijk
zijn om privatisering mogelijk te maken en welke beleidsmatige aanscherpingen nodig
zijn om de publieke belangen te borgen.

De komende periode wordt door beide ministeries gewerkt aan de uitwerking van bovenstaande
aanbevelingen. Het is de verwachting dat de verdieping op die vraagstukken gaat bijdragen
aan de besluitvorming over de toekomst van het aandeelhouderschap van de staat in
NLO.

Eindconclusie en vervolgstappen

Met deze verkenning is een stap gezet om te komen tot een weloverwogen besluit over
de toekomst van het aandeelhouderschap van de staat in NLO. Het rapport heeft de haalbaarheid
van een aantal varianten in kaart gebracht, de voor- en nadelen beschreven en aandacht
gevraagd voor mogelijke restrisico’s. Drie van deze varianten (1,3 en 4) worden als
haalbaar beschouwd. Hierover gaan wij graag het gesprek aan met uw Kamer. Ondertussen
wordt in de komende periode aan de uitwerking van de aanbevelingen gewerkt.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind