Brief regering : Vijfde voortgangsrapportage Nationaal Programma Onderwijs

Nr. 28 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP EN VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET
ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 november 2023

In februari 2020 maakte Nederland voor het eerst kennis met COVID-19. Het virus heeft
de afgelopen jaren een grote impact gehad op onze samenleving. Ook de impact op het
onderwijs in ons land was groot. Scholen en instellingen sloten meerdere keren hun
deuren, leerlingen en studenten kregen afstandsonderwijs en hun sociale leven viel
voor een groot deel stil. Dit heeft grote gevolgen gehad voor hun leerprestaties en
welbevinden. Daarom startte het Nationaal Programma Onderwijs (hierna: NP Onderwijs)
in februari 2021 met grote investeringen en een duidelijk doel: de opgelopen leer-
en studievertraging als gevolg van de pandemie voor afloop van het NP onderwijs inhalen
(eind schooljaar 2024–2025 voor het funderend onderwijs,1 eind 2024 voor het vervolgonderwijs),2 verdere vertraging voorkomen en het welbevinden van leerlingen en studenten herstellen.3

De afgelopen periode is door scholen, instellingen en gemeenten hard gewerkt aan de
uitvoering van het programma. De middelen worden in het gehele onderwijs ingezet voor
extra (individuele) begeleiding en kleinere groepen. Ook zijn veel scholen en instellingen
aan de slag gegaan met het welzijn van hun leerlingen en studenten. De zorgstructuur
lijkt in het gehele onderwijs verder verstevigd. Op deze manier willen scholen en
instellingen enerzijds de opgelopen vertragingen inhalen en anderzijds randvoorwaarden
scheppen voor goede leer- en studieprestaties. Deze inspanningen werpen op diverse
plekken al vruchten af, maar sommige problemen zijn hardnekkig en vragen ook de komende
periode om onze aandacht.

Vijfde voortgangsrapportage

In deze brief delen wij de meest recente gegevens over de voortgang van het NP Onderwijs
met uw Kamer. Eerst lichten we toe hoe het gaat met onze leerlingen en studenten.
Dit doen we door stil te staan bij de meest recente gegevens over de leerprestaties
en studievoortgang van leerlingen en studenten uit het schooljaar 2022–2023. Ook gaan
we in op hun welbevinden en executieve vaardigheden.4 Vervolgens beschrijven we de uitvoering van het NP Onderwijs op scholen, instellingen
en bij gemeenten. Tot slot blikken we vooruit op de komende periode van het NP Onderwijs
en de acties die wij in gang zetten om de lessen en succesvolle activiteiten uit het
programma duurzaam te borgen. Meer informatie over de voortgang van het programma
vindt u in de vijfde voortgangsrapportage NP Onderwijs, die als bijlage aan deze brief
is toegevoegd.

Hoe gaat het met onze leerlingen en studenten?

De pandemie heeft grote gevolgen gehad voor veel leerlingen en studenten, en heeft
het belang van sociaal contact voor het welzijn en de prestaties van leerlingen en
studenten – nog meer dan voorheen – zichtbaar gemaakt. Het onderwijs is een ontmoetingsplaats.
Niet alleen voor het volgen van onderwijs, maar ook voor contact met vrienden, klasgenoten
en leraren. In toenemende mate hebben we geleerd dat welzijn een cruciale voorwaarde
is voor leerlingen en studenten om zich te kunnen ontwikkelen. Scholen en instellingen
leveren hieraan een essentiële bijdrage. Dat geldt ook voor de mogelijkheid tot fysiek
onderwijs.

De problemen bij sommige groepen leerlingen en studenten zijn echter hardnekkig. Dit
zien we onder meer bij leerlingen die op cruciale momenten in hun schoolloopbaan geconfronteerd
zijn met de pandemie, zoals leerlingen die tijdens de pandemie de overgang hebben
gemaakt naar het vo. Ook leerlingen die tijdens de pandemie zijn ingestroomd in het
vervolgonderwijs zijn nog kwetsbaar: de afgelopen jaren zagen we de uitval in het
eerste jaar toenemen. Ook kampt, mede door de pandemie, een deel van de leerlingen
en studenten nog met mentale problemen. In het vo zijn deze de afgelopen periode bovendien
nog verder toegenomen. Dit laat zien dat blijvende inzet op welzijn nodig is.

Op sommige plekken zien we gelukkig ook herstel. Zo is de leergroei van po-leerlingen
in het schooljaar 2022–2023, het derde schooljaar sinds het uitbreken van de pandemie,
gemiddeld weer op het niveau van voor de pandemie. Leerlingen in groep 4 laten zelfs
meer leergroei zien dan voor de pandemie. We zijn blij om te zien dat deze leerlingen
een goede basis hebben voor het vervolg van hun onderwijsloopbaan. Ook het aandeel
studenten met studievertraging in het vervolgonderwijs loopt terug, evenals het aantal
uitvallers in het mbo en wo. Hieronder gaan we dieper in op deze observaties.

Leer- en studieprestaties

Situatie in het primair onderwijs

Scholen hebben de afgelopen periode hard gewerkt aan het wegwerken van de leervertragingen
bij leerlingen en dat begint zijn vruchten af te werpen. Zo concluderen onderzoekers
van het Nationaal Cohortonderzoek Onderwijs (hierna: NCO)5 dat de leergroei van po-leerlingen in het afgelopen schooljaar gemiddeld weer op
hetzelfde niveau is als voor de pandemie. Dit is een belangrijke verandering ten opzichte
van het voorgaande schooljaar. Toen zagen we nog een lagere leergroei bij rekenen-wiskunde
en begrijpend lezen.

Hoewel de leergroei gemiddeld zo goed als hersteld is, zien we wel verschillen per
leerjaar. Waar leerlingen in groep 4 meer leergroei laten zien, geldt dit niet voor
leerlingen in de bovenbouw. Deze leerlingen zijn op belangrijke momenten in hun onderwijsloopbaan
met schoolsluitingen geconfronteerd. Het inhalen van deze vertragingen heeft de komende
periode daarom onveranderd onze aandacht.

Het NP Onderwijs richt zich niet alleen op het herstel van de leerprestaties, maar
ook op het terugdringen van de door de pandemie toegenomen kansenongelijkheid tussen
leerlingen. Wij zijn blij om te zien dat de situatie van leerlingen met praktisch
opgeleide ouders in het derde schooljaar sinds het uitbreken van de pandemie is verbeterd.
Dit is een verandering ten opzichte van het begin van de pandemie, toen kampten leerlingen
met praktisch opgeleide ouders nog met grotere vertragingen in de leergroei dan leerlingen
met theoretisch opgeleide ouders. Dit kwam ook overeen met het beeld uit andere landen.

Groep 8-leerlingen hebben de afgelopen jaren in (soms) roerige tijden de overstap
gemaakt naar het vo. Zo ging, door het uitbreken van de pandemie, de eindtoets in
het schooljaar 2019–2020 niet door. De definitieve schooladviezen van leerlingen waren
in dat schooljaar ook lager dan in de jaren daarvoor. Vanaf het schooljaar 2020–2021
zijn de definitieve schooladviezen weer vergelijkbaar met de situatie van voor de
pandemie. Dit geeft ons een belangrijke indicatie dat de overgang van deze leerlingen
naar het vo weer hetzelfde is als in de jaren voor de pandemie. We vinden het belangrijk
om in de gaten te houden of deze leerlingen op het vo ook daadwerkelijk op hetzelfde
niveau onderwijs (blijven) volgen. Hier houden we de komende periode via het cohortonderzoek
van DUO zicht op.

Situatie in het voortgezet onderwijs

De situatie in de onderbouw van het vo baart ons meer zorgen. Uit onderzoek van Cito
blijkt dat vo-leerlingen in de onderbouw van het schooljaar 2022–2023 nog altijd een
lager vaardigheidsniveau hebben dan leerlingen in het pre-corona schooljaar 2018–2019.
Een positieve uitzondering hierop is de Engelse leesvaardigheid en woordenschat van
leerlingen: die neemt juist verder toe.

De afgelopen drie jaar golden er, vanwege de pandemie, speciale maatregelen voor de
eindexamens in het vo. In 2023 legden leerlingen voor het eerst sinds 2019 weer een
regulier eindexamen af. Zij konden geen gebruik meer maken van een extra herkansing
of de duimregeling, hoewel nog enkele kleinere regelingen als de flexibelere afnameperioden
en verruimde tijdvakken voor toetsen van toepassing zijn.6 Nu de normale vereisten bij de examens weer gelden, zal dit naar verwachting een
positieve bijdrage leveren aan het startniveau van leerlingen in het vervolgonderwijs.
Het is onze verwachting dat de uitval en vertraging van deze leerlingen in het vervolgonderwijs
hierdoor terugloopt.

In de jaren waarin de examenmaatregelen van toepassing waren lagen de slagingspercentages
hoger dan voor de coronacrisis. Na enkele jaren van hogere slagingspercentages zien
we dat de percentages van 2023 weer richting normaal gaan, mede door het wegvallen
van de examenmaatregelen. Vergelijken we ze met 2019 (het laatste schooljaar zonder
examenmaatregelen) dan liggen ze er nog iets onder. Een belangrijke kanttekening bij
deze uitkomsten is dat we in de voorexamenjaren wel een toenemend aantal zittenblijvers
zien en er op sommige onderwijsniveaus meer leerlingen niet ingeschreven worden of
teruggetrokken zijn voor het examen.7 Ook blijkt uit recent onderzoek van het College voor Toetsen en Examens en Cito dat
de vaardigheid van examenleerlingen in 2023 nog altijd lager ligt dan voor de coronacrisis.
Het is wel positief dat de vaardigheidsontwikkeling in 2023, in vergelijking met 2022,
enig herstel laat zien. Hoewel deze verschillen nog beperkt zijn en niet statistisch
significant, wijzen ze er wel op dat de prestaties van vo-leerlingen op een belangrijk
overgangsmoment weer voorzichtig herstellen. We zullen ook de komende periode blijven
volgen hoe deze leerlingen hun onderwijsloopbaan vervolgen. Zo kunnen we bijsturen
als de overstap naar het vervolgonderwijs moeizamer verloopt.

Situatie in het vervolgonderwijs

Eerder gaven we aan dat een deel van de vo-leerlingen de afgelopen jaren met minder
(vak)kennis en vaardigheden is begonnen in het vervolgonderwijs.8 Op dit moment zijn de gevolgen van de coronacrisis voor studenten nog duidelijk zichtbaar.
De meest recente cijfers van DUO laten zien dat de uitval van eerstejaars studenten
in het hbo afgelopen jaar verder toenam tot 16,6% van de studenten. Dit is boven het
niveau van voor de coronacrisis: in 2019 viel 15,8% uit. Het afgelopen jaar startte
de laatste lichting studenten die hun examen met examenmaatregelen heeft gemaakt.
Wat de effecten hiervan zijn geweest zal moeten blijken uit de cohortrapportage van
DUO, die dit voorjaar weer wordt opgeleverd. Overigens daalt ook het percentage ouderejaars
studenten dat uitvalt nog niet. Dit bevindt zich nog op een hoger niveau (8% van de
studenten) dan voor de coronacrisis (6%).

In het mbo hebben we ook nog zorgen over het hoge aantal uitvallers. Absoluut gezien
vielen weliswaar minder studenten uit in het studiejaar 2022–2023 (46.951 studenten)
ten opzichte van 2021–2022 (51.469 studenten). Het aantal uitvallers ligt echter nog
altijd boven het niveau van voor de coronacrisis (44.367 studenten in 2018–2019).
Het aantal uitvallende studenten ten opzichte van de totale studentenpopulatie lijkt
zich te stabiliseren, maar van een (substantiële) daling is nog geen sprake. Daarom
heeft de Minister van OCW het Actieplan voortijdig schoolverlaten en begeleiden naar
een kansrijke toekomst (hierna: Actieplan vsv) gepresenteerd.9 Hij gaat in het Actieplan vsv in op de oorzaken van vsv en komt met acties en maatregelen
om het aantal studenten dat uitvalt in het mbo verder terug te dringen.10

In het wo is ook een daling van de uitval zichtbaar: zowel in het eerste jaar als
bij ouderejaars is de uitval weer op het niveau van voor de coronacrisis. Het zijn
voorzichtig positieve tekenen, maar het is zeker nog geen trend. We zien namelijk
ook dat een significante groep studenten forse studievertraging heeft. De kans is
reëel dat deze studenten later alsnog uitvallen. Om te spreken van een positieve trend
zullen we deze studenten hun hele onderwijsloopbaan moeten volgen.

Zoals benoemd, kampt een significante groep studenten met forse studievertraging.
In de voortgangsrapportage van juni 2023 gaven wij al aan dat we dit zorgelijk vinden,
te meer omdat dit vaak leidt tot uitval. Ook rijst de vraag in welke mate instellingen
de doelgroepen die de ondersteuning het hardst nodig hebben, goed in beeld hebben
gehad. De inzet op het voorkomen van studievertragingen was, onder meer, gericht op
het aanbieden van extra onderwijs. Echter, instellingen constateren ook dat studenten
die hun motivatie zijn verloren (en mede daardoor vertraging oplopen) niet naar dit
soort activiteiten komen. In de eindevaluatie van het NP Onderwijs willen we daarom
onderzoeken waarom deze studenten niet altijd bereikt lijken te zijn. Ook richten
we ons tijdens de eindevaluatie op de wijze van verdeling van de middelen over de
instellingen en de manier waarop zij deze konden inzetten.

Het is positief dat instellingen de bovengenoemde ontwikkelingen in beeld hebben.
Zij zetten in op een verbeterde en verlengde introductie bij de start van de opleiding
en borgen dit type activiteiten ook. Het goed leren kennen van de student is tijdens
de coronacrisis nog belangrijker gebleken. Op deze manier kunnen instellingen sneller
de juiste begeleiding bieden aan studenten en daarmee voorkomen dat zij uitvallen.

Welzijn en sociaal-emotionele ontwikkeling

Het is belangrijk dat leerlingen en studenten goed in hun vel zitten, motivatie hebben
om te leren en weten hoe ze dit het beste kunnen doen. In de vorige voortgangsrapportage,
die in juni met de Kamer is gedeeld, maakten we ons daar al grote zorgen over: de
coronacrisis heeft namelijk niet alleen impact gehad op de leerprestaties van leerlingen
en studenten, maar ook op hun welbevinden, motivatie en andere belangrijke vaardigheden.11 Nu de coronacrisis achter ons ligt zijn stress en mentale problematiek in toenemende
mate het gevolg van andere oorzaken dan de coronacrisis. Denk daarbij aan de situatie
thuis, maatschappelijke ontwikkelingen en prestatiedruk.12

Situatie in het funderend onderwijs

Het is goed om te zien dat een meerderheid van de schoolleiders in het funderend onderwijs
in het implementatieonderzoek over het NP Onderwijs benoemt dat het welbevinden van
hun leerlingen sinds de start van het programma is verbeterd.13 Dit betekent echter niet dat we ons geen zorgen meer hoeven te maken. Ondanks de
verbeteringen maakt een aanzienlijk deel van de schoolleiders zich nog altijd zorgen
over het welbevinden en de motivatie van hun leerlingen. Dit zien we met name in het
vo.

Ook leerlingen zelf geven in een recente meting van het Health Behaviour in School-aged Children-onderzoek (hierna: HBSC) aan te kampen met emotionele problemen of aandachtsproblemen.
Dit aandeel is sinds 2017 bovendien fors gestegen.14 Zo geeft ruim 30% van de vo-leerlingen in 2023 aan emotionele problemen te hebben,
ten opzichte van 19% in 2017 en 28% in 2022. Recent onderzoek van het Centraal Bureau
voor de Statistiek bevestigt dit beeld.15 Met name meisjes zijn kwetsbaar voor deze problemen. De HBSC-onderzoekers zien ook
een verband tussen deze ontwikkelingen en de toegenomen druk door schoolwerk en diverse
maatschappelijke gebeurtenissen. Deze onderzoeken bevestigen dat het welzijn en de
motivatie van leerlingen blijvend onze aandacht nodig hebben.

Scholen kunnen ook de komende periode het geld uit het NP Onderwijs benutten om het
welbevinden en de executieve vaardigheden van hun leerlingen te bevorderen. Daarnaast
zet OCW zich op verschillende terreinen en met andere ministeries in voor de mentale
gezondheid van jongeren. Zo werkt OCW samen met het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (hierna: VWS) en andere organisaties aan de aanpak «Gezonde School»16 en de aanpak «Mentale gezondheid: van ons allemaal».17 Gezonde School helpt scholen in het po, vo en mbo om te werken aan verschillende
gezondheidsthema’s, waaronder welbevinden. De aanpak «Mentale gezondheid: van ons
allemaal» gaat uit van een aantal actielijnen, waaronder «mentaal gezond onderwijs».
In het kader van deze actielijn heeft VWS het programma Welbevinden op School en de
aanpak Gezonde School opgeschaald. Naast welzijn en gezondheid wordt ook gekeken naar
toetsdruk, want uit onderzoek blijkt dat de toegenomen druk door schoolwerk onder
andere ontstaat door de druk die leerlingen ervaren door toetsen.18Daarom zorgen we samen met het veld voor een handreiking met uitgangspunten om te
helpen bij het verminderen van toetsdruk. Uiteraard blijven we in gesprek met het
veld en andere betrokken partijen om verdere oplossingen te zoeken die bijdragen aan
verlagen van de toetsdruk en het sociaal-emotionele welzijn van leerlingen. Ook zijn
we bezig met de uitwerking van de subsidieregeling brugfunctionaris, hierover is uw
Kamer recent geïnformeerd.19 De brugfunctionaris richt zich op het versterken van de verbinding tussen het kind,
het gezin en het sociaal domein en heeft als mededoelstelling het versterken van het
welbevinden van leerlingen.

Situatie in het vervolgonderwijs

Ook in het vervolgonderwijs kampen veel studenten met welzijnsproblematiek. De motivatie
van studenten nam tijdens de pandemie af en hun sociaal-emotionele ontwikkeling bleef
achter.20 Gelukkig keert dit beeld voorzichtig: minder studenten kampen met een (zeer) slechte
mentale gezondheid en ook de motivatie keert steeds meer terug.21 Het feit dat onderwijs (nagenoeg) overal weer fysiek plaatsvindt, draagt sterk bij
aan het welzijn, de motivatie en prestaties van studenten. Door blijvende innovaties,
zoals online onderwijs voor groepen die daar baat bij hebben, frequentere begeleiding
(bijvoorbeeld bij stages) en het maken van korte filmpjes met uitleg of verdieping,
is de begeleiding van studenten geïntensiveerd en meer op maat. Instellingen kijken
nadrukkelijk naar hoe zij extra elementen kunnen toevoegen aan hun onderwijs, ook
om studenten beter te bedienen en zich prettiger te laten voelen op de opleiding.
Ook hebben instellingen ingezet op (soms forse) intensivering van de begeleiding van
studenten. Dit is ook te zien in de personele ontwikkeling: de student/personeel ratio
daalt nog steeds.22 Het is positief om te zien dat het instellingen, ondanks de krappe arbeidsmarkt,
gelukt is om personele inzet te organiseren voor het programma. Daarbij wordt ook
veel niet-onderwijzend personeel aangetrokken, zoals psychologen en trajectbegeleiders.
We zien ook dat de inzet op deze extra begeleiding en «supportstructuur» op instellingen
verduurzaamd wordt. Met name in het hbo zien we dat hier relatief grote stappen in
zijn gezet. Voor alle sectoren geldt dat de begeleiding steeds meer integraal wordt
en, waar nodig, de verbindingen met de zorgsector worden gezocht. De student staat
hierbij centraal.

De blijvende versteviging van de supportstructuur bevestigt het beeld dat het welzijn
van studenten en hun begeleiding blijvend aandacht verdient. Ook wij erkennen het
belang van welzijn als randvoorwaarde voor succes. Daarom zet het kabinet hier stevig
op in. In het mbo gebeurt dat via de kwaliteitsafspraken23 en in het hbo en wo via het Landelijk Kader Studentenwelzijn.24

Perspectief op stages en werk

Via stages en leerwerkplekken krijgen studenten de kans om hun arbeidsmarktpositie
te versterken door het opdoen van kennis en vaardigheden op de werkvloer. Het is daarom
belangrijk dat alle studenten de kans krijgen om op een veilige, waardevolle en positieve
manier praktijkervaring op te doen. Door het heropenen van alle sectoren en de goede
economische situatie van de afgelopen periode, lijken de stagetekorten op een (laag)
plateau te zijn beland. In 2020 kampte het mbo nog met een tekort van circa 22.000
stageplaatsen. Inmiddels zijn dat er nog maar 1.350. Sinds 2022 worden ook de stagetekorten
in het hbo gemeten. Daar heeft circa 2% van de studenten aangegeven geen stageplek
te hebben gevonden. Studenten lijken dus in grote mate weer een stage te kunnen vinden.
Daarbij is, met name in het hbo, ook een inhaalslag zichtbaar van studenten die in
eerdere jaren geen stage konden lopen en dit in het vierde jaar alsnog doen.

Bij een deel van de studenten kost het vinden van een stage nog moeite. Dat komt soms
door personeelstekorten bij bedrijven, waardoor er te weinig begeleidingscapaciteit
is. Er kunnen echter ook andere oorzaken zijn.25 Bepaalde groepen studenten, zoals studenten met een niet-westerse migratieachtergrond
en studenten waarvan de ouders een financieel minder sterke positie hebben, lopen
in het hbo minder vaak stage dan gemiddeld. Zowel in het mbo als in het hbo verschuift
de focus van het wegwerken van stagetekorten naar het waarborgen van voldoende kwalitatief
aanbod van stages en leerbanen. We zetten het monitoren van tekorten voort, maar werken
ook aan het uitbannen van stagediscriminatie en zorgen voor een passende vergoeding
voor stagiairs. In het mbo hebben we hiervoor met een groot aantal partijen het Stagepact
mbo ondertekend.26

De overstap van jongeren naar de arbeidsmarkt is voor zowel het mbo als het hbo en
wo belangrijk. Instellingen blijven ook na het NP Onderwijs inzetten op zaken als
career services (met name in het hbo en wo) en het trajectbureau (mbo) om studenten te ondersteunen
bij de stap naar de arbeidsmarkt. Met het in de Werkagenda aangekondigde wetsvoorstel
«van school naar duurzaam werk» wordt voorgesteld de maatregelen uit de Aanpak Jeugdwerkloosheid
wettelijk te verankeren. Het wetsvoorstel wordt naar verwachting in het tweede kwartaal
van 2024 aan uw Kamer aangeboden.27 Het is gericht op jongeren met een (risico op) structurele achterstand op de arbeidsmarkt,
met als doel dat meer van hen doorleren of duurzaam aan het werk komen. Zeker nu inmiddels
een economische recessie zijn intrede heeft gedaan en de jeugdwerkloosheid toeneemt,
is het extra van belang dat jongeren duurzaam werk vinden. Jongeren zonder diploma
of startkwalificatie zijn het meest kwetsbaar op de arbeidsmarkt en zullen dus ook
als eerste de gevolgen ondervinden van een minder krappe arbeidsmarkt. Het recent
gepresenteerde Actieplan vsv moet bovendien bijdragen aan een toenemend aantal studenten
dat met een startkwalificatie het mbo verlaat en aan minder ongediplomeerde uitval.

Hoe gaat het met de uitvoering van het NP Onderwijs?

De verschillende looptijden van het NP Onderwijs voor het funderend onderwijs en het
vervolgonderwijs zorgen ervoor dat de fase van uitvoering sterk verschilt. Daarom
gaan we separaat in op beide onderdelen van het programma. Het algemene beeld is dat
scholen en instellingen in alle sectoren hard werken aan de uitvoering van het programma.
Zij kiezen voor interventies die passen bij de behoeftes van hun leerlingen en studenten
en zien vaak de eerste positieve opbrengsten. Ook wordt gekeken hoe activiteiten die
met behulp van het NP Onderwijs zijn gestart, geborgd kunnen worden na afloop van
het programma.

Situatie in het funderend onderwijs

Schoolleiders in het funderend onderwijs zijn aan het begin van dit schooljaar uitgenodigd
om hun ervaringen met het NP Onderwijs met ons te delen.28 Wij zijn blij om te zien dat schoolleiders massaal gehoor hebben gegeven aan onze
oproep: meer dan de helft van alle schoolleiders in Nederland heeft aan dit onderzoek
meegewerkt.

Uit het onderzoek blijkt dat schoolleiders in grote mate tevreden zijn over de uitvoering
van het NP Onderwijs op hun school. Ruim driekwart van de schoolleiders geeft aan
dat zij hun plannen in het schooljaar 2022–2023 goed uit konden voeren. Dit beeld
zien we ook bij gemeenten, die aan de start van het schooljaar eveneens naar hun ervaringen
zijn gevraagd.29 Scholen waar de uitvoering minder goed verloopt, noemen de werkdruk onder personeel,
de uitval van personeel en leerlingen en het lerarentekort als belangrijkste oorzaken.

Ook de besteding van het NP onderwijsgeld loopt op veel scholen in lijn met de verwachting.
Eind 2022 hebben scholen in het funderend onderwijs gemiddeld ongeveer 40% van hun
beschikbare middelen verantwoord. Dat komt overeen met onze verwachtingen na 1,5 jaar
NP Onderwijs en nog 2,5 jaar resterende looptijd. Wel lijken scholen in het vo gemiddeld
iets minder ver te zijn met de besteding van hun geld. Dat is ook te verklaren: vo-scholen
zijn langer dicht geweest dan po-scholen en dat heeft er waarschijnlijk mede voor
gezorgd dat de vertragingen in het vo ook groter zijn. Het basisbedrag per leerling
in het vo is voor het tweede schooljaar daarom aangepast. We volgen ook de komende
periode hoe scholen hun geld uitgeven en in hoeverre dit in lijn is met onze verwachtingen.

De meeste scholen hebben voor de uitvoering van het NP Onderwijs in het schooljaar
2022–2023 deels gebruik gemaakt van externe partijen. Dit zijn zowel publieke als
commerciële organisaties, vaak met kwaliteitskeurmerk. De inhuur is met name bestemd
voor de professionalisering en ondersteuning van onderwijspersoneel, maar ook voor
het realiseren van sport- of cultuuraanbod of voor het verbeteren van het welbevinden
van leerlingen. Wij vinden het belangrijk dat scholen zo min mogelijk externe partijen
inzetten. Het is goed om te zien dat de inzet van externe partijen in omvang beperkt
is en met name gericht is op het inschakelen van expertise die niet in de school zelf
aanwezig is.30

Ondersteuning voor examenleerlingen

Vanuit uw Kamer is, via een motie van de leden Peters (CDA) en Beertema (PVV), gevraagd
om de inzet van NP Onderwijsmiddelen te betrekken bij de evaluatie van de examens
in 2023.31 We hebben schoolleiders hier in het implementatieonderzoek over het NP Onderwijs
naar gevraagd. Zij geven in ruime meerderheid aan extra ondersteunende activiteiten
te bieden aan examenkandidaten (83% in het vo). 70% van de vo-schoolleiders gaf aan
dit (deels) uit te voeren met NP Onderwijsmiddelen. In het vso organiseerde bijna
de helft van de scholen extra ondersteuning voor examenkandidaten, 20% gebruikte hiervoor
(ook) NP Onderwijsmiddelen. Scholen kiezen onder andere voor individuele begeleiding
aan leerlingen, examentraining en kleinere klassen. Wij zijn blij om te zien dat deze
ondersteuning door een ruime meerderheid van de schoolleiders als effectief wordt
ervaren.

Platform Perspectief Jongeren: samenwerking gemeenten, zorg en onderwijs onder druk
na afloop NP Onderwijs

Eind september heeft het Platform Perspectief Jongeren (hierna: PPJ) zijn vierde deeladvies
uitgebracht.32 In dit advies richt het PPJ zich op de rol van gemeenten bij de uitvoering van het
NP onderwijs. Het PPJ concludeert dat de NP-onderwijsmiddelen de samenwerking tussen
gemeenten, zorg- en onderwijsinstellingen een positieve impuls hebben gegeven. Tegelijkertijd
spreekt het PPJ de zorg uit dat deze samenwerking na afloop van het programma onder
druk komt te staan. Het PPJ adviseert ook om voor structurele problemen als kansenongelijkheid
structurele middelen vrij te maken en de middelen in te zetten waar de nood het hoogst
is.

Wij herkennen, net als het PPJ, dat de samenwerking tussen gemeenten, zorg en onderwijs
door het NP Onderwijs is verstevigd. Dat vinden we een goede ontwikkeling. We hebben
van meerdere scholen en gemeenten gehoord hoe zij hierdoor hun leerlingen beter kunnen
ondersteunen. Wel is het goed om op te merken dat het NP Onderwijs van begin af aan
een tijdelijk karakter heeft gehad: het programma is gericht op het inhalen van leervertragingen
en op het verbeteren van verminderd sociaal-emotioneel welzijn veroorzaakt door de
coronacrisis. We hopen, net zoals het PPJ, dat deze versterkte samenwerking ook na
afloop van het programma in stand blijft. Via andere programma’s en aanpakken blijven
wij ons inzetten voor het verbeteren van de kansengelijkheid, het welbevinden en de
vaardigheden van leerlingen. Zo leveren wij een structurele bijdrage aan het bevorderen
van kansengelijkheid via, bijvoorbeeld, de inzet op het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid
(GOAB)33 en via de inzet op het programma School en Omgeving.34 Ook investeren wij via andere programma’s structureel in het onderwijs. Bijvoorbeeld
via het Masterplan basisvaardigheden, gericht op het verbeteren van de basisvaardigheden
van onze leerlingen.

De situatie in het vervolgonderwijs

Veel instellingen zijn in de afrondende fase van het programma. In het vervolgonderwijs
is 81% van de middelen uit de corona-enveloppe besteed, zo blijkt uit de steekproefmeting
van de Implementatiemonitor onder 39 instellingen. Het mbo loopt daarin duidelijk
voor (daar is 96% van de middelen besteed) op het hbo (75% besteed) en het wo (71%
besteed). Daarbij moet worden aangetekend dat vooral het hbo in 2023 nog veel middelen
op de planning had staan. We verwachten in het tweede deel van 2023 hier dus nog een
verdere versnelling. In het wo lijken de bestedingen wat te haperen. Ook merken we
op dat nog niet alle instellingen even ver zijn met de bestedingen. Met name in het
hbo en wo, maar ook bij sommige mbo-instellingen, is nog flink wat geld te besteden.
Het uitloopjaar 2024 zal dus nog door een aantal instellingen gebruikt worden om middelen
uit te geven.

We concluderen echter dat het programma in het vervolgonderwijs ver genoeg gevorderd
is voor het starten van een kwalitatieve evaluatie. Dat geldt dus ook voor het hbo,
waar in de vorige meting nog behoorlijke achterstanden zichtbaar waren. We hechten
er echter wel waarde aan om de kwalitatieve evaluatie snel te starten. Hoe langer
we wachten, hoe meer kennis er mogelijk zal verwateren of activiteiten niet meer actueel
zullen zijn. Bij de evaluatie houden we rekening met de mate waarin instellingen hun
middelen al hebben besteed. We verwachten de kwalitatieve evaluatie van het NP Onderwijs
voor mbo, hbo, wo en onderzoek in het voorjaar van 2025 naar de Kamer te sturen.

Waar de kwalitatieve evaluatie in het mbo, hbo en wo van start kan gaan, geldt dat
nog niet voor een kwantitatieve evaluatie. In de macromonitor is een eerste zoektocht
gedaan naar mogelijke verbanden tussen bestedingen en indicatoren op de verschillende
thema’s van het NP Onderwijs. Daarbij waren op sommige indicatoren voorzichtige verbanden
zichtbaar, maar lang niet overal. Ook of het NP Onderwijs mogelijk erger heeft voorkomen,
is vooralsnog niet kwantitatief vast te stellen. Om (voorzichtige) conclusies over
de effecten van het NP Onderwijs te kunnen trekken, is het nodig om cohorten langer
te volgen en schoolloopbanen te blijven monitoren. We zullen alle cohorten de komende
periode blijven volgen om te zien hoe hun loopbanen zich ontwikkelen.

Hulp aan onderzoekers met tijdelijk contract

Met het NP Onderwijs Bestuursakkoord Onderzoek hebben wij middelen beschikbaar gesteld
aan universiteiten en onderzoeksinstituten om onderzoekers met een tijdelijk contract
te ondersteunen bij vertraging in hun onderzoek. Steeds meer onderzoekers zijn hiermee
geholpen. Uit de implementatiemonitor blijkt dat er tot en met 2022 5.532 onderzoekers
(op alle instellingen) zijn geholpen vanuit het NP Onderwijsbudget, en tenminste 2.674
onderzoekers met inzet van eigen middelen van de instellingen. Ook in de bestedingen
is te zien dat steeds meer onderzoekers worden geholpen. Op basis van de meest recente
steekproef blijkt dat instellingen gemiddeld reeds 83% van de beschikbare middelen
hebben uitgegeven.

Uit de implementatiemonitor blijkt dat onderzoekers benadrukken hoe belangrijk het
is dat er middelen beschikbaar zijn en dat zij waarderen wat er gedaan kon worden.
Wij vinden het belangrijk om een goed beeld te krijgen van de impact van het NP Onderwijs
op onderzoekers die door corona vertraging hebben opgelopen in hun onderzoek. In de
evaluatie van het programma zal daarom ook ingegaan worden op het Bestuursakkoord
Onderzoek. Daarnaast is de eindevaluatie een goede kans om te leren van de gemaakte
keuzes en om te kijken welke lessen wij mee kunnen nemen naar de toekomst.

Instellingen aan de slag met het borgen van activiteiten uit het NP Onderwijs

Wij vinden het positief dat instellingen in het vervolgonderwijs actief bezig zijn
met de borging van activiteiten uit het NP Onderwijs. Tijdens het programma zetten
zij met name veel middelen in om studenten extra te begeleiden. Instellingen willen
deze intensivering van de begeleiding, ook na het NP Onderwijs, vaak doorzetten. Met
name op het gebied van welzijn wordt de intensievere begeleiding ook na het NP Onderwijs
doorgezet. Al tijdens de looptijd van het programma werken de instellingen in toenemende
mate aan strategische personeelsplanning, om ervoor te zorgen dat er voldoende personeel
beschikbaar blijft en ingezet kan worden voor de structurele vraag naar begeleiding.
De middelen uit het NP Onderwijs zijn tijdelijk, maar uit bijvoorbeeld de Werkagenda
mbo en het Landelijk Kader Studentenwelzijn stelt OCW ook voor de komende jaren middelen
beschikbaar voor de begeleiding van studenten.

Ook valt op dat de organisatie van het onderwijs soms blijvend veranderd is. Zo heeft
de coronacrisis gezorgd voor een verdere digitaliseringsimpuls en flexibilisering
op de instellingen. Instellingen zetten in op betere digitale vaardigheden van docenten
en het gebruik van digitale tools als aanvulling op het reguliere onderwijs. Sommige
instellingen werken met persoonlijke leerroutes of stellen de «student journey» centraal in het inrichten van curricula. Overigens zijn de verschillen tussen opleidingen
en instellingen met betrekking tot deze onderwerpen nog wel groot.

Richting afronding van het programma

Een deel van de scholen en instellingen heeft nog middelen om in te zetten op de thema’s
van het NP Onderwijs. Voornamelijk in het funderend onderwijs, waar de middelen tot
en met het schooljaar 2024/2025 besteed kunnen worden, is nog ruimte voor het aanpassen
van interventies of intensivering van bestaande maatregelen. Bijvoorbeeld om deze
te richten op de leerlingen die dat het hardst nodig hebben, of om juist in de volle
breedte nog extra ondersteuning te kunnen bieden.

De komende periode blijven wij intensief in gesprek met scholen, instellingen, leerlingen
en studenten over hun ontwikkeling en het NP Onderwijs. Dat doen we om het programma
te monitoren en te evalueren, maar ook om te horen in welke mate scholen en instellingen
blijvende gevolgen zien van de coronacrisis. Zoals eerder in de brief benoemd, werken
we in het vervolgonderwijs tegelijk toe naar de evaluatie van het NP Onderwijs. Het
kwalitatieve deel start begin 2024 en zal naar verwachting in het voorjaar van 2025
aan uw Kamer worden toegezonden. Voor het funderend onderwijs geldt dat we in de komende
periode starten met de opzet voor deze evaluatie, die na het schooljaar 2024–2025
zal starten. De eerste resultaten van deze evaluatie kunnen we naar verwachting eind
2025 met uw Kamer delen. We besteden in deze evaluatie zowel aandacht aan de harde
opbrengsten van het programma als aan de ervaringen van scholen, instellingen, leerlingen
en studenten. Beide helpen ons om een zo compleet mogelijk beeld te schetsen van de
doelmatig- en doeltreffendheid van het NP Onderwijs en de ervaringen en lessen te
borgen voor toekomstige programma’s.

De thema’s die centraal staan in het NP Onderwijs – het aanpakken van leervertragingen
en het verbeteren van welzijn van leerlingen en studenten – vragen ook de komende
periode nog onze aandacht. Daarom worden veel doelstellingen van het NP Onderwijs
in nieuwe beleidsprogramma’s, zoals het Masterplan basisvaardigheden, doorgetrokken.

Tot slot

We zijn blij dat we de eerste tekenen van herstel zien. Positieve resultaten zien
we bijvoorbeeld als we kijken naar de leergroei van po-leerlingen, in de inzet voor
de ondersteuning van examenkandidaten en in het lichte herstel van de vaardigheid
van examenkandidaten. Ook is het goed te constateren dat het verbeteren van het welzijn
van leerlingen en studenten op veel plaatsen een prominente plaats heeft in de uitvoering.
Zo zien we in het vervolgonderwijs een licht herstel van de studievoortgang, het welzijn
en motivatie van studenten. Ook het aantal studenten dat stages volgt is hersteld
na de aanvankelijk diepe dip. Ten slotte zijn scholen en instellingen ook overwegend
positief over het NP Onderwijs en de interventies die zij inzetten. Onze waardering
voor alle onderwijsprofessionals, die zich voortdurend blijven inzetten voor leerlingen
en studenten, is groot. Wij zijn ervan overtuigd dat zij voor veel leerlingen en studenten
een belangrijke steunpilaar zijn geweest en hopen dat zij dat ook de komende periode
blijven.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, R.H. Dijkgraaf

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, M.L.J. Paul