Brief regering : Reactie op de motie van de leden Van Nispen en Ellian over onderzoek naar mogelijkheden om oninbare civiele vonnissen over te nemen van slachtoffers (Kamerstuk 28684-680)

Nr. 825
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 november 2023

Met deze brief geef ik een reactie op de motie van de leden Van Nispen (SP) en Ellian
(VVD) over oninbare civiele vorderingen.1 Deze reactie is in aanvulling op de Kamerbrief over de integrale aanpak van online
fraude die eerder mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de bewindspersonen
van Financiën en Economische Zaken en Klimaat aan uw Kamer is gestuurd.2 Op 26 oktober jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over de nadere uitwerking van de thematafels
civiele invorderingsketen. In deze brief sta ik stil bij de toezegging die ik tijdens
het commissiedebat civielrechtelijke onderwerpen van 10 november 2022 (Kamerstuk 29 752, nr. 16) heb gedaan om in gesprek te gaan met de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders
over de executie van civiele vonnissen en de (on)mogelijkheden daarbij. Tijdens dit
debat heb ik ook toegezegd in te gaan op de motie over de oninbare civiele vorderingen.

Oninbare civiele vorderingen

Uw Kamer heeft aandacht gevraagd voor de situatie waarin slachtoffers van oplichting
voor het verhalen van de schade soms zijn aangewezen op de civiele rechter. Het probleem
dat zich kan voordoen is dat ondanks een toewijzing van de vordering door de civiele
rechter dit niet garandeert dat de dader ook daadwerkelijk verhaal biedt. Het slachtoffer
staat in dat geval met lege handen. De eerdergenoemde Kamerleden vinden het onwenselijk
dat slachtoffers zelfs met een toegewezen vordering hun recht niet altijd kunnen behalen.
Zij verzoeken de regering de mogelijkheden te onderzoeken om te voorkomen dat slachtoffers
met oninbare civiele vonnissen blijven zitten en de rol van de overheid daarin. Als
mogelijke oplossingen wijzen de Kamerleden erop dat de overheid civiele vorderingen
van slachtoffers zou kunnen overnemen als een dader niet direct aan de vordering kan
of wil voldoen.

Uw Kamer heeft daarbij verwezen naar de initiatiefnota van het lid Van Toorenburg
(2017).3 Het Kamerlid Van Toorenburg heeft destijds voor slachtoffers van internetoplichting
een aantal aanbevelingen gedaan. Eén van die aanbevelingen ziet op het inschakelen
van het Centraal Justitieel Incasso Bureau (hierna: CJIB) bij het effectueren van
civiele vonnissen. Het gaat dan om de gevallen waarin de rechter de eisende partij
in het gelijk heeft gesteld inzake internetoplichting op grond van onrechtmatige daad,
onverschuldigde betaling, bedreiging, dwaling of misbruik van bevoegdheden. Deze aanbeveling
is niet overgenomen door mijn voorgangers. Tijdens het commissiedebat Slachtofferbeleid
van 23 februari jl. heeft het lid Ellian opnieuw aandacht gevraagd voor de groep mensen
die hun schade niet kunnen verhalen.4 Daarbij heeft het lid Ellian het initiatief genomen voor een rondetafelgesprek. Dat
heeft op 13 april jl. plaatsgevonden, met onder meer de Koninklijke Beroepsorganisatie
van Gerechtsdeurwaarders, belangenorganisaties als Stichting Slachtoffers Eerst en
Slachtofferhulp Nederland als gesprekdeelnemers.

Reactie op de motie

Laat ik vooropstellen dat ik begrijp dat uw Kamer aandacht vraagt voor de groep burgers
die gedupeerd is door oplichting en voor het verhalen van hun schade zijn aangewezen
op een civiele procedure. Opgelicht worden kan grote gevolgen hebben. Niet alleen
financieel maar ook fysiek en emotioneel. Slachtoffers kunnen dan ook terecht bij
de Fraudehelpdesk en Slachtofferhulp Nederland voor advies en steun.

In de beantwoording van de Kamervragen heb ik uiteengezet dat het blijk geeft van
een gebrek aan verantwoordelijkheid als de wederpartij in een civiele procedure onder
de betalingsverplichting probeert uit te komen.5 Het mogelijk jarenlang civiel moeten procederen om het verschuldigde bedrag terug
te krijgen is frustrerend. Zeker als de vordering vervolgens oninbaar blijkt te zijn,
levert dit schrijnende situaties op. Het is wel van belang om bij dit vraagstuk de
twee stelsels te onderscheiden waarin burgers de mogelijkheid hebben om compensatie
van schade te verzoeken: via het civiele recht en via het strafrecht.

De overheid heeft geen rol in het civiele recht. Gezien het belang van het vraagstuk
zet ik mij echter wel in voor verbeteringen op dit vlak door bijvoorbeeld het voeren
van gesprekken met de gerechtsdeurwaarders over het effectueren van civiele vorderingen.
De overheid is wel verantwoordelijk voor vorderingen binnen het strafrecht. Ook binnen
het strafrecht zet ik mij in door het aantal niet-ontvankelijk verklaarde vorderingen
benadeelde partij terug te dringen. Zo kijk ik naar het vereenvoudigen en eenduidiger
maken van de behandeling vordering benadeelde partij. Doel is om meer vorderingen
inhoudelijk te behandelen in het strafproces, zodat meer slachtoffers daar hun schade
kunnen verhalen. Ik licht hieronder beide stelsels toe en zet de verbetermaatregelen
uiteen.

Schadeverhaal in strafzaak

Als er sprake is van strafbare feiten kunnen slachtoffers aangifte doen bij de politie.
Indien de officier van justitie overgaat tot strafvervolging, hebben slachtoffers
van oplichting de mogelijkheid om zich op basis van artikel 51f van het wetboek van
Strafvordering als benadeelde partij in het strafproces te voegen. Hiermee heeft de
wetgever immers beoogd binnen het strafproces te voorzien in een eenvoudige en laagdrempelige
manier voor slachtoffers om hun schade te kunnen verhalen. Als de strafrechter bij
een bewezenverklaring ook de schadevordering toewijst, kan hij daarbij ook de schadevergoedingsmaatregel
opleggen. Dit is onderdeel van de opgelegde straf en houdt in dat de dader de schadevergoeding
aan de Staat moet betalen en dat het CJIB dit bedrag voor het slachtoffer bij de dader
int.

Het CJIB maakt voor de inning gebruik van gerechtsdeurwaarders. Als de veroordeelde
acht maanden na het onherroepelijk worden van het vonnis, de schade niet (volledig)
heeft voldaan, treedt de voorschotregeling in werking. Dit houdt in dat de Staat het
nog niet door de veroordeelde betaalde bedrag uitkeert aan het slachtoffer en de inning
op de dader voortzet. Deze voorschotregeling is gemaximeerd tot € 5.000,– maar ongemaximeerd
voor slachtoffers van een gewelds- of zedenmisdrijf.

Het kan voorkomen dat de vordering in het strafproces (deels) niet-ontvankelijk wordt
verklaard, wanneer deze een onevenredige belasting van het strafproces oplevert. Het
slachtoffer heeft dan de mogelijkheid om alsnog een civiele procedure te starten.

In mijn beleidsreactie van 2 juni jl. op het advies van de Commissie Donner heb ik
opgemerkt dat ik het aantal door de strafrechter niet-ontvankelijk verklaarde vorderingen
terug wil brengen, zodat slachtoffers vaker hun schade binnen het strafproces kunnen
verhalen.6 De Raad voor de rechtspraak laat in dit kader een onderzoek uitvoeren naar de normering
van schadebedragen en standaardisering van de behandeling van de vordering benadeelde
partij in het strafproces. Normbedragen bevorderen zowel de rechtseenheid als de rechtszekerheid
voor zowel slachtoffers als verdachten, omdat dit bijdraagt aan het verwachtingenmanagement
van beiden. Ook kan eventuele secundaire victimisatie worden voorkomen. Tweederde
van de vorderingen van natuurlijke personen wordt (gedeeltelijk) niet-ontvankelijk
verklaard. Dit betreft ongeveer 20.000 vorderingen per jaar, waarvan ongeveer 8.000
gewelds- en zedenzaken.7 Door normering en standaardisering kunnen naar verwachting 4.600 extra schadevorderingen
inhoudelijk worden beoordeeld in het strafproces.8 Na afloop van dit onderzoek, naar verwachting halverwege 2025, zal ik samen met de
betrokken organisaties bezien wat eventuele vervolgstappen kunnen zijn en of er aanvullend
beleid nodig is zoals de mogelijkheid van een aparte schadevergoedingskamer.

Schadeverhaal in civiele procedure

Ook in een civiele procedure hebben gedupeerden de mogelijkheid om schade te verhalen.
Dit kan in situaties waarin geen aangifte is gedaan en tevens in situaties waarin
een aangifte niet leidt tot vervolging van de dader. De toegang tot de civiele rechter
vind ik van belang, zodat betrokkenen kunnen opkomen voor hun rechten.

Ik werk in dat kader aan de versterking van de toegang tot het recht. Onderdeel daarvan
is het verlagen van de kosten van het starten van een civiele procedure.9

Gedupeerden kunnen – als zij door de civiele rechter in het gelijk worden gesteld
– met een toewijzend vonnis en met behulp van een gerechtsdeurwaarder, dit vonnis
ten uitvoer laten leggen door beslag te laten leggen op het vermogen en bezittingen
van de veroordeelde(n). Zoals de motie benoemt is dit geen garantie dat een veroordeelde
daadwerkelijk kan betalen.

In tegenstelling tot het strafrecht is er in civiele procedures geen rol voor de overheid.
De overheid is geen procespartij en treedt niet in de onderlinge rechtsbetrekkingen
tussen partijen. Het gaat in een civiele procedure om het beslechten van een geldelijk
geschil tussen twee partijen waarbij de rechter beslist of de geldelijke vordering
wordt toegewezen. En niet om punitieve strafoplegging of strafmaatregelen, zoals de
Staat die in het strafrecht kan vorderen.

Om die reden draagt de overheid geen verantwoordelijkheid voor het innen van de schadevergoeding
die in een civiele procedure is toegewezen, ook niet als die oninbaar blijkt. Dat
de schadeveroorzaker niet of niet voldoende in staat is om de schade te vergoeden,
rechtvaardigt niet dat de overheid bij een civiel vonnis verantwoordelijk is voor
het verhalen of compenseren van de schade. Hoe schrijnend dit ook kan zijn in individuele
gevallen.

Ik wijs in dit verband ook naar het advies van de Commissie Donner die stelt dat het
opleggen en innen van een schadevergoedingsmaatregel bij het strafproces hoort en
dat deze als onderdeel van de gehele sanctie in het licht van het gepleegde strafbare
feit moet worden gezien. Een schadevergoedingsmaatregel betreft een aan de dader opgelegde
sanctie en schept voor de dader een publiekrechtelijke plicht tot schadevergoeding
jegens de staat. Het is een publiek belang dat, als de dader wordt veroordeeld en
in het kader van een adequate reactie op zijn daad ook een schadevergoeding moet betalen
ten behoeve van het slachtoffer, deze wordt geïnd door het CJIB. De Commissie concludeert
ook dat de inning door het CJIB in strafzaken geen ongerechtvaardigde bevoordeling
is van deze groep slachtoffers ten opzichte van de gedupeerden die een schadevergoeding
via het civiele proces trachten te verkrijgen en daar geen vergelijkbare voordelen
genieten.10

Op basis van de inrichting van ons strafrechtelijke en civiele schadestelsel, zie
ik geen grond en noodzaak om het CJIB een inningstaak te geven bij civiele vonnissen.
Temeer omdat het CJIB ook gebruik dient te maken van gerechtsdeurwaarders bij het
innen een executoriale titel en daarmee de verhaalsmogelijkheden voor een burger niet
vergroot worden wanneer het CJIB een rol krijgt bij de inning. Bij de executie van
civiele vonnissen is er immers een wettelijke rol voor de gerechtsdeurwaarder die
optreedt als openbaar ambtenaar. In die hoedanigheid heeft de gerechtsdeurwaarder
bevoegdheden om ten behoeve van de gedupeerde partij een vonnis gedwongen ten uitvoer
te kunnen leggen.

Verder is ook niet aan de orde dat de overheid schadevoorschotten gaat verstrekken
in civiele oplichtingszaken als degene die moet betalen geen verhaal biedt. Dit zou
betekenen dat particuliere schade wordt afgewenteld op de samenleving als geheel en
dit is niet betaalbaar. Een dergelijke rol heeft de overheid daarnaast ook niet als
schuldeisers gedupeerd raken door betalingsonmacht van de andere contractpartij.

Gesprekken met gerechtsdeurwaarders

Dat er geen rol is voor de overheid bij de inning van civiele vonnissen, betekent
niet dat er niet onderzocht kan worden of er mogelijkheden zijn om het innen van civiele
vonnissen te verbeteren. Daarom heb ik uw Kamer in het debat op 10 november 2022 toegezegd
in gesprek te treden met de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders
(KBvG) over het effectueren van civiele vonnissen.11 Bij brief van 26 oktober jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over de voortzetting van
de thematafels waarbij ik met partijen uit de keten heb gesproken over verbeteringen
in het stelsel van incasso. Hierin sta ik stil bij de toezegging om in gesprek te
gaan met de KBvG over de effectuering van civiele vorderingen. Zoals in deze brief
is aangegeven worden deze gesprekken voortgezet. Daarbij heb ik in deze brief tevens
toegezegd samen met de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen een
verkenning te starten naar mogelijke wijzigingen in het stelsel van civiele invordering.

In het position paper dat de KBvG voorafgaand aan het de rondetafelgesprek op 13 april
jl. heeft ingediend heeft de beroepsgroep opgeroepen hun mogelijkheden tot verhaal
te vergroten door onder meer een afdwingbare en verbeterde transparantieverplichting
en realtime inzage in banktegoeden. Deze twee punten worden meegenomen in de gesprekken
met de KBvG waarover ik uw Kamer op 26 oktober jl. heb bericht. Vraagstukken over
inzicht in vermogen en de ontwikkelingen op het gebied van digitalisering worden in
brede zin meegenomen in de hiervoor genoemde verkenning.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind