Brief regering : Negentiende voortgangsrapportage van het Programma ERTMS (European Rail Traffic Management System) over de eerste helft van 2023

Nr. 90 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 november 2023

Bijgaand ontvangt u de negentiende voortgangsrapportage van het Programma ERTMS (European
Rail Traffic Management System) over de eerste helft van 2023. Ook zijn, zoals toegezegd,
de uitkomsten van de second opinion op de kostenraming en de aanpak bijgevoegd, voorzien
van de managementreactie van de programmadirecteur aan de stuurgroep ERTMS.

De voortgang van het programma ERTMS laat een gemengd beeld zien. Hoewel het programma
voortgang boekt, gaat het over de gehele linie niet goed genoeg. De druk op de mijlpalen,
de aanzienlijke budgetspanning tot 2031 en het stijgende risicoprofiel geven aan dat
bijstelling van de aanpak nodig is. Om deze bijstelling onderbouwd te kunnen doen,
gaf ik bij de vorige voortgangsrapportage1 aan samen met de sector de tegenvallers verder te willen doorgronden en een second
opinion te laten uitvoeren door een commissie van internationale ervaringsdeskundigen.
In deze brief ga ik hierop in. Ook belicht ik enkele ontwikkelingen nader beschreven
in de voortgangsrapportage. Beide bieden mij bouwstenen voor bijstelling van de aanpak,
waarmee ik deze brief afsluit.

In mei 2019 besloot het kabinet Rutte-III het analoge treinbeveiligingssysteem te
vervangen door ERTMS (Kamerstukken II 2018/19, nr. 33 652, nr. 65). Nederland werkt net als andere Lidstaten toe naar een Europese spoorwegruimte.
De invoering van ERTMS is één van de sleutels om barrières voor grensoverschrijdend
treinverkeer weg te nemen. Bovendien is de huidige treinbeveiliging (ATB) verouderd
en toe aan vervanging. Digitalisering is nodig om de toekomstige capaciteit van het
spoorwegnet op een slimme en duurzame manier te vergroten. Ik concludeer dat nut en
noodzaak van ERTMS daarmee nog steeds buiten kijf staan, maar een bijgestelde aanpak
nodig is om ERTMS verantwoord uit te blijven rollen. De voorbereidingen hiervoor zet
ik in gang, zodat een bijgestelde aanpak in 2024 met uw Kamer kan worden gedeeld.

Second opinion is kritisch

Dit voorjaar toonde een herijking van de programmaplanning en kostenraming aan dat
een hoger bedrag en langere tijd nodig zijn om de treinbeveiliging en gerelateerde
systemen klaar te maken voor de toekomst. Ik gaf aan dat de indienststelling van het
proefbedrijf op de Hanzelijn op zijn vroegst start in de eerste helft van 2027. En
dat bij ongewijzigde mijlpalen de kosten van afgerond € 1,5 miljard (prijspeil 2022)
tot 2031 hoger kunnen liggen dan het in deze periode beschikbare budget (€ 3,5 miljard).
De bedragen bevatten ook de gerelateerde systemen, zoals treindetectie, waarvan de
vervanging wordt betaald uit de reeksen voor Exploitatie, Onderhoud en Vernieuwing
(EOV). De prognoses ten aanzien van de planning en kostenraming laten zien dat bijstelling
nodig is. Ik bekijk daarom hoe we de invoering van ERTMS op een goede en beheerste
manier kunnen blijven doen.

Een commissie van experts op het gebied van de implementatie van ERTMS of vergelijkbare
systemen in andere landen heeft een second opinion uitgevoerd. Zij hebben de afgelopen
maanden de Nederlandse aanpak, organisatie en geraamde kosten vergeleken met de uitrol
in andere landen om te beoordelen of onze programmadoelen binnen de huidige planning
en kostenraming kunnen worden gerealiseerd. Ik dank de experts voor hun grondige oordeel
en waardevolle adviezen, die de programmadirectie ERTMS en mijn ministerie kunnen
helpen om de geleerde lessen van andere ERTMS-implementaties in het buitenland toe
te kunnen passen.

De commissie is kritisch op de Nederlandse aanpak. Ervaringen in andere landen tonen
aan dat de invoering van ERTMS niet zonder slag of stoot verloopt. Alles overziende
oordeelt de commissie dat Nederland de implementatie van ERTMS te optimistisch inziet.
Dit blijkt bijvoorbeeld uit de geplande uitrolsnelheid, die hoger ligt dan Denemarken
en België tot nu toe wisten te realiseren. Het laat zien dat de uitrol op de eerste
baanvakken in Nederland waarschijnlijk langzamer zal verlopen dan nu gepland, mede
omdat er nog ervaring moet worden opgedaan en hiervoor behoorlijke inspanningen nodig
zijn. Ook waarschuwt de commissie voor de kans op langdurige hinder. Om het risico
hierop te verkleinen, adviseert de commissie om op het eerste baanvak of de eerste
baanvakken het schakelen tussen de oude beveiliging en ERTMS mogelijk te maken.

Om de programmadoelen te bereiken, adviseert de commissie dat meer mandaat en hands-on
sturing nodig is op alle niveaus. Dit vraagt bijvoorbeeld om een strak gedefinieerde
opgave, frequentere en meer kwantitatieve rapportage en doorlopende monitoring. Maar
ook kennis en kunde om meer uitvoeringsgericht te werken. Door tempo met de uitrol
te maken en zo snel mogelijk de nodige ervaring op te doen, kunnen uitloop en kostenstijgingen
het meest worden beperkt.

Wat betreft de kosten blijkt de Nederlandse uitrol duurder dan andere landen, ook
als rekening wordt gehouden met de complexiteit van het Nederlandse spoorwegnet. Eenduidige
conclusies zijn hierover nog niet te trekken. Het kan onder meer worden toegeschreven
aan algemene prijsstijgingen en typisch Nederlandse factoren, zoals beperkte schaalgrootte,
de wijze waarop de sector is ingericht en waarop sectorpartijen aanbesteden en inkopen.
Ten aanzien van de kosten adviseert de commissie te bekijken of het mogelijk is inkoopvoordelen
of schaalgrootte te creëren.

Stappen worden gezet, maar tijdige ingebruikname onder druk

De voortgang van het programma ERTMS wordt gemeten aan de hand van migratiestappen:
het ontwerpen en introduceren van nieuwe of aangepaste werkprocessen, het aanpassen
van logistieke systemen, het ombouwen van de treinen en de infrastructuur, het opleiden
van het personeel, testen en beproeven en vervolgens de ingebruikname.

Ten aanzien van het operationeel krijgen van logistieke IT-systemen signaleert ProRail
dat het zonder maatregelen mogelijk aanzienlijk langer duurt om de IT-systemen tijdig
operationeel te krijgen. Het gaat hierbij om aanpassingen aan omvangrijke en complexe
systemen, deels uit de jaren «90. Gebleken is dat aanpassing meer tijd kost dan eerder
gedacht, hoewel het nog ver weg lijkt en ProRail mogelijkheden tot bijsturing ziet.
Dit is een belangrijk signaal en wordt nauwlettend in de gaten gehouden. Het aanpassen
van bestaande IT-systemen is risicovol op zichzelf en de voorwaardelijkheid hiervan
voor de ingebruikname van ERTMS is voor mij een voorbeeld van de uitdagingen in de
sturing van het programma. Dit heeft – samen met de gemelde vertraging van de ombouw
van materieel bij verschillende vervoerders en de schaarste in personeel – mogelijk
impact op de indienststellingsdatum van de eerste baanvakken (Harlingen Haven-Leeuwarden,
proefbaanvak Hanzelijn en Kijfhoek-Belgische grens).

In de voortgangsrapportage valt te lezen dat de ombouw van de treinen en infrastructuur
wordt beïnvloed door schaarste in personeel en materieel dat voorkomt uit de nasleep
van de COVID-19-pandemie en de oorlog in Oekraïne. Deze schaarste speelt bij zowel
uitvoerende partijen als ERTMS-leveranciers en is niet beperkt tot Nederland. Alle
EU-lidstaten werken aan de uitrol van ERTMS. Dat vergroot de vraag en de druk op het
beperkte aantal leveranciers. Bovendien leiden fusies en overnames in de industrie
tot veranderingen in het aanbod. Problemen zoals het tekort aan technisch personeel
speelt breed in de maatschappij. Het is weerbarstig om het programma tegen deze ontwikkelingen
te wapenen. Toch zal deze situatie onderdeel moeten worden van de bijgestelde aanpak.
Het Programma ERTMS probeert dan ook invloed uit te oefenen waar dat kan. Een voorbeeld
hiervan is de start van een ERTMS-traineeprogramma. In september zijn zestien trainees
gestart in verschillende organisaties in de sector. Zij werken nu al aan ERTMS. Door
elkaar regelmatig te ontmoeten dragen zij bij aan de samenwerking tussen partijen.
Ook is samen met het Duitse ERTMS-programma een International Summer School gestart
waaraan deze trainees samen met andere collega’s uit het buitenland deelnemen. Hiermee
krijgen zij de kans een internationaal netwerk op te bouwen en daarmee bij te dragen
aan de internationale samenwerking. Ik waardeer deze initiatieven enorm.

Om machinisten op te leiden en opgeleid te houden (ervaringsrijden), worden de bestaande
ERTMS-versies (baseline 2) op Amsterdam-Utrecht en de Hanzelijn zo aangepast dat zij
in het gebruik lijken op de meest actuele versie (baseline 3). Deze baanvakken zijn
geschikt voor de combinatie van ervaringsrijden en doorgaande exploitatie vanwege
de aanwezigheid van de conventionele treinbeveiliging (ATB). Ik ben blij te melden
dat het baanvak Amsterdam-Utrecht onlangs succesvol in gebruik is genomen hiervoor.
Naar verwachting kan dit voor de Hanzelijn eind dit jaar. NS valideert nu het opleidingsprogramma
en zal vanaf 2024 tientallen machinisten per maand opleiden met oog op de ingebruikname
van de eerste baanvakken vanaf 2027. Daarbij werken sinds 1 september 2023 treindienstleiders
en machinisten in heel Nederland met de recentste Europese instructies. Dit betekent
dat ProRail en vervoerders bijzondere situaties volgens de Europese standaarden afhandelen,
zoals dit uiterlijk vanaf juli 2024 in alle Lidstaten zal gebeuren. Deze uniformiteit
vergemakkelijkt uiteindelijk grensoverschrijdend vervoer. Deze twee mijlpalen zijn
goed nieuws en de eerder voorziene uitloop is dankzij veel inspanningen tot op heden
beperkt tot twee maanden. Echter, door het hoge aantal afhankelijkheden in de planning
is hierdoor de ruimte in de planning voor toekomstige mijlpalen zo goed als verdwenen.
Ook dit toont voor mij de kwetsbaarheden in de planning.

Aansluiten bij Europese ontwikkelingen vraagt om integrale aanpak

De ERTMS-specificaties zullen zich de komende decennia blijven ontwikkelen. Dit is
positief voor het corrigeren van fouten en het stimuleren van technologische ontwikkeling,
maar brengt ook uitdagingen met zich mee. Eind september 2023 zijn de 10 herziene
Europese verordeningen2, die het Europese vervoerssysteem uniformeren, in werking getreden zodat grenzeloos
vervoer beter gaat. In de verordening voor «Besturing en Seingeving» is een aantal
fouten opgelost voor de ERTMS-versie die Nederland nu uitrolt (baseline 3) en is een
opvolgende versie (baseline 4) opgenomen. Dit is belangrijk, omdat de comptabiliteit
tussen baselines niet vanzelfsprekend is. Ook is de voorbereiding opgenomen voor vervanging
van de huidige 2G-radioverbinding, die ERTMS benut, naar een toekomstvaste communicatieverbinding
(FRMCS), gebaseerd op huidige 5G technologie. Het duurt nog enkele jaren voordat leveranciers
deze herijkte specificaties hebben omgezet in bewezen technologie, maar het vooruitzicht
hierop beïnvloedt nu al de lopende werkzaamheden. Om gedane investeringen maximaal
te laten renderen en te voorkomen dat de doorontwikkeling van systemen niet goed op
elkaar aansluit of treinen vaker dan nodig moeten worden aangepast, is een bredere
blik en ruimte in het budget nodig om hierop voldoende te kunnen inspelen. Ook dit
wil ik meenemen in de bijgestelde aanpak.

Naar een robuuste en efficiëntere aanpak voor de digitalisering van het spoor

Dit voorjaar kondigde ik een robuustere en efficiëntere aanpak aan. Ik vind het cruciaal
dat het programma ERTMS beheerst wordt uitgevoerd. Dit houdt voor mij in dat het programma
zich voortdurend bewust is van waar het staat en naartoe gaat, rekening houdend met
de ontwikkelingen in en rond het programma, en hiermee proactief handelt. Ik steun
de voorgestelde lijn van de programmadirecteur ERTMS in zijn managementreactie op
de bevindingen van de second opinion en zet daarom een aantal zaken in gang.

Ten eerste wil ik toe naar een meer ontwikkelgerichte, lerende aanpak. Dat betekent
voor mij: eerst klein beginnen met de ERTMS-uitrol om ervaring op te doen en vervolgens
te bezien hoe opschaling mogelijk is. Dit kan door het opdelen van het programma in
tranches en per tranche te bepalen welke projecten worden voorbereid of uitgevoerd.
Eenmaal besloten staat de scope, planning en kostenraming van een tranche in uitvoering
vast, zoals geadviseerd door de commissie van de second opinion. Dit geeft stabiliteit,
maakt het mogelijk te leren uit eerdere tranches en zo de aanpak doorlopend te verbeteren.
Dit vanuit het idee dat met verloop van tijd de uitrol sneller en goedkoper zou moeten
kunnen.

Ten tweede wil ik in de bijgestelde aanpak erkennen dat ERTMS niet op zichzelf staat.
Er moeten slimme keuzes worden gemaakt tussen het minimaal renoveren van de bestaande
systemen en het maximaal investeren in nieuwe technologie, aansluitend bij de Europese
specificaties. Dit niet alleen om kostenefficiëntie te realiseren, maar ook om het
programma te stroomlijnen en beter voorbereid te zijn op de toekomst. Elke tranche
wil ik daarom in lijn met de Europese verordeningen kunnen benaderen. De programmadirectie
ERTMS dient bij (aankomende) nieuwe Europese specificaties een analyse uit te voeren
om de impact op de uitrol van ERTMS – en dus de komende tranche(s) – te bepalen. Op
dit moment zijn het aanpassen van de treindetectie, de voorbereiding op de volgende
ERTMS-versie en de vervanging van 2G al concrete vraagstukken. De komende periode
zal de herijkte aanpak nader uitgewerkt worden. Het is mijn streven om alle voorbereidingen
voor de herijkte aanpak in 2024 af te ronden zodat een volgend kabinet hierover kan
besluiten.

Met deze herijkte aanpak kan naar verwachting bij elke toekomstige tranche worden
ingezet op een snellere uitrol, mede op basis van nuttige innovaties, waarbij tempo
en budget op elkaar worden afgestemd. Dit draagt bij aan de implementatie én beheersing
van ERTMS. De herijking die nu plaatsvindt is daarbij een belangrijke stap. Ik verwacht
op korte termijn geen aanzienlijke besparingen te kunnen realiseren en wil het belang
benadrukken van tempo behouden om grote kostenstijgingen als gevolg van vertragingen
te beperken. Ik wil daarom ook voor de uitrol van ERTMS tot 2031 laten onderzoeken
wat het opbrengt als de sector zich concentreert op de ingebruikname van de eerste
paar baanvakken en de voorbereidingen van de laatste baanvakken van het programma
later oppakt. Hierdoor kan niet alleen budget, maar vooral ook tijd, capaciteit en
aandacht worden vrijgespeeld voor het hier en nu. In opvolging van de aanbevelingen
van de second opinion om hinder te beperken, zal ik daarbij ook de sector vragen nogmaals
goed de ingebruikname van ERTMS op de eerste baanvakken tegen het licht te houden.

Tot slot wil ik gehoor geven aan het voorstel van de programmadirecteur ERTMS om een
Adviesraad Digitalisering Spoor in te stellen. Deze Adviesraad met internationale
experts kan toezien op de doorvoering van de aanbevelingen van de second opinion voor
ERTMS, maar ook bij toekomstige uitdagingen gevraagd en ongevraagd advies geven. Hiermee
wil ik ook borgen dat we zoveel mogelijk de kennis van binnen en buiten de Nederlandse
spoorsector benutten om van de digitalisering van het spoor een succes te maken.

Concluderend

Samen met de sector blijf ik werken aan een succesvolle implementatie van ERTMS. Met
deze voorstellen wil ik de implementatie én beheersing van ERTMS verder verbeteren
door te komen tot een aanpak die het meest kostenefficiënt en doelmatig is voor Nederland.
In 2024 zullen voorstellen hiertoe met uw Kamer worden gedeeld. Het is van belang
dat we nu door de zure appel heen bijten om digitalisering van het spoor vorm te geven,
ook financieel. Ik houd uw Kamer via de rapporteurs en de halfjaarlijkse voortgangsrapportages
nauw betrokken.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen