Brief regering : Onderzoeksrapport luchtvaart en zeevaart in de nieuwe jaarverplichting energie vervoer

Nr. 1305
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 oktober 2023

Op 5 juni 2023 is in antwoord op schriftelijke vragen van het lid Boucke (D66)1 toegezegd het rapport «Luchtvaart en Zeevaart in de nieuwe jaarverplichting energie
vervoer» van Guidehouse na afronding aan de Kamer toe te zenden. Hierbij ontvangt
u het onderzoeksrapport.

Tevens heeft de Kamer op 7 juli 2022 (Handelingen II 2021/22, nr. 102, item 72) een motie van het lid Boucke (D66) aangenomen2, waarmee de regering wordt verzocht om een visie, plan en groeipad op te stellen
ten aanzien van de productie, opslag en het transport van duurzame luchtvaartbrandstoffen.
In deze brief wordt u geïnformeerd over de wijze waarop uitvoering is gegeven aan
de motie via het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE). Het Ministerie van IenW beschouwt
de motie hiermee als afgedaan.

Het rapport «Luchtvaart en zeevaart in de nieuwe jaarverplichting energie vervoer»

De RED-III

De Europese richtlijn voor hernieuwbare energie (Renewable Energy Directive; RED)
stelt voor alle sectoren, waaronder de transportsector, doelen voor de reductie van
de CO2-uitstoot. In de herziening van de richtlijn (RED-III) hebben lidstaten hierin een
keuze voor 2030: 29% hernieuwbare brandstoffen of 14,5% minder broeikasgasintensiteit voor de transportsector
als geheel. Nieuw ten opzichte van RED-II is dat ook de brandstoffen die geleverd
worden aan de luchtvaartsector en de zeevaartsector meetellen.

Daartoe verplicht de RED-III lidstaten om een verplichting op te leggen aan de brandstofleveranciers
over de aan transportsectoren geleverde brandstoffen. Hoe lidstaten de RED-III invoeren
staat ze vrij en is verschillend per land. In de Nederlandse implementatie van de
richtlijn is de broeikasgasintensiteit leidend.3 Nederland zal bovendien verschillende transportsectoren verplichtingen opleggen.
De benodigde wijzigingen in de Wet milieubeheer om de RED-III te implementeren, zijn
begin oktober in internetconsultatie gegaan.

In opdracht van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) heeft Guidehouse onderzoek gedaan naar de
vormgeving van de nationale wet- en regelgeving voor de implementatie van de RED-III
voor de sectoren luchtvaart en zeevaart. Hierin is ook onderzocht welke mogelijkheden
de luchtvaartsector binnen en buiten deze richtlijn heeft om het verschil tussen de
Europese en nationale bijmengdoelen te overbruggen.

Nationale doelen versus Europese verplichting

Op zowel nationaal als Europees niveau zijn voor de luchtvaartsector afspraken gemaakt
voor de bijmenging van duurzame luchtvaartbrandstoffen (SAF):

• Op 13 september 2023 heeft het Europees Parlement ingestemd met de ReFuelEU Aviation-verordening
waarmee vanaf 2025 een Europese bijmengverplichting moet gaan gelden. Deze begint
bij 2% in 2025 en in 2030 staat de verplichting op 6%. Daarna loopt het bijmengpercentage
op naar 20% in 2035, richting 70% in 2050. Er zijn ook submandaten voor synthetische
kerosine in opgenomen.

• Op nationaal niveau zijn er niet-bindende doelen voor de bijmenging van SAF. Deze
zijn samen met de luchtvaartsector afgesproken in het Akkoord Duurzame Luchtvaart
en bekrachtigd in de Luchtvaartnota van de overheid. Het doel is om vanaf 2030 14%
SAF te gaan bijmengen en om in 2050 volledig op duurzame energiedragers te vliegen.

In het onderzoek van Guidehouse worden mogelijkheden geschetst om het verschil tussen
de Europese bijmengverplichting en nationale bijmengdoelen in 2030 (te weten het verschil
tussen 6% en 14% bijmenging van SAF) voor de luchtvaart te overbruggen.

Invoering RED-III in relatie tot de doelen en verplichtingen voor de luchtvaartsector

De ReFuelEU Aviation-verordening beperkt voor lidstaten de juridische ruimte om een
hogere fysieke inzet van duurzame luchtvaartbrandstoffen dan is voorgesteld in de
verordening op nationaal niveau te verplichten. De Europese Commissie heeft daarnaast
op ambtelijk niveau aan IenW gecommuniceerd geen ruimte te zien om een sectoraal doel
voor de luchtvaart vanuit de nationale implementatie van de RED-III op te leggen.
Hierdoor werd ten tijde van het Guidehouse-onderzoek dus ook geen mogelijkheid voorzien
om aan de luchtvaartbrandstofleveranciers vanuit de RED-III een verplichting op te
leggen. Daarom worden in het onderzoek aanbevelingen gedaan ten aanzien van alternatieve
en niet-bindende maatregelen om de doelstelling van 14% in 2030 te halen. Deze worden
later in deze brief toegelicht.

De RED-III moet als richtlijn door iedere lidstaat worden omgezet in nationale wetgeving.
Het is voor alle EU-lidstaten een groot vraagstuk hoe deze algemene richtlijn te implementeren
in samenhang met de specifieke verordening ReFuelEU Aviation. Voor zover bekend zijn
er nog geen lidstaten die hierin al besluiten hebben genomen. Recente gesprekken met
collega’s in andere landen hebben ertoe geleid dat IenW wel nu een grondslag in de
conceptwetgeving (de Wet milieubeheer) heeft opgenomen. Hierdoor kan IenW de komende
tijd (gedurende de huidige internetconsultatie) nader onderzoeken of er ruimte is
om luchtvaart een verplichting op te leggen. Het opnemen van luchtvaart in de Wet
milieubeheer betekent niet dat de sector daadwerkelijk een nationale verplichting
krijgt. Een dergelijke verplichting wordt bij AMvB vastgesteld. Het is onduidelijk
of de Europese Commissie dit juridisch mogelijk acht in het licht van ReFuelEU Aviation.

Enkele andere lidstaten beogen de RED-III zo te implementeren dat alleen een generieke
(transportbrede) verplichting aan alle brandstofleveranciers (inclusief luchtvaart)
wordt opgelegd. Leveranciers zijn dan vrij om dit per modaliteit in te vullen. In
de Nederlandse uitwerking wordt met sectorspecifieke verplichtingen gewerkt. IenW
bekijkt nu de mogelijkheid om binnen dit nationale systeem brandstofleveranciers aan
de luchtvaart een generieke verplichting te geven. Zij hebben dan de ruimte om met
leveringen aan andere modaliteiten aan een eventuele verplichting te voldoen.

Kortom, er wordt de komende tijd verkend of het in de Nederlandse systematiek mogelijk
is om luchtvaart een verplichting op te leggen, en zo ja, hoe die verplichting ingevuld
zou kunnen worden. Hierover blijft IenW in gesprek met andere lidstaten en de Europese
Commissie. De Kamer zal hier in het nieuwe jaar nader over worden geïnformeerd.

Behalen van de nationale bijmengdoelstellingen voor luchtvaart

In het rapport van Guidehouse zijn verschillende alternatieve voorstellen opgenomen
om het nationale bijmengdoel van 14% te behalen:

• Om de vraag naar SAF te stimuleren kunnen convenanten worden gesloten of vrijwillige
afspraken worden gemaakt met de luchtvaartsector om meer SAF bij te mengen.

• Om aan de groeiende vraag naar SAF te voldoen, is het ook nodig om het aanbod te stimuleren.
Hiervoor moeten de randvoorwaarden, waaronder de brandstofinfrastructuur, gunstig
zijn. IenW laat op dit moment onderzoek doen naar de ontwikkeling van de benodigde
infrastructuur voor transport, toevoer en opslag van duurzame energiedragers.

• Daarnaast stelt het rapport voor om geavanceerde productieroutes die nog in een lage
fase van ontwikkeling zijn, te subsidiëren.

• Om het aanbod verder te vergroten, kunnen brandstofleveranciers worden gestimuleerd
om hun SAF te leveren aan de Nederlandse markt door hier afspraken over te maken met
de sector.

• Voor de periode na 2035 heeft de luchtvaartsector een aanvullende stimulans richting
de nationale bijmengdoelenluchtvaart.

• De Europese bijmengverplichting stijgt in korte tijd naar 20% in 2035. In dat jaar
eindigt vervolgens de overgangsperiode waarin mag worden gemiddeld over de lidstaten
en zal de Europese bijmengverplichting fysiek in Nederland moeten worden voldaan.
Het bijmengpercentage dat de luchtvaartsector in Nederland dan moet halen zal hierdoor
boven de 14% uitkomen.

IenW werkt de komende tijd verder aan een beleidsvisie voor het behalen van de nationale
bijmengdoelen. De uitkomsten en voorstellen uit dit onderzoek van Guidehouse zullen
in deze beleidsvisie worden meegenomen.

Invoering RED-III in relatie tot de doelen en verplichtingen in de zeevaartsector

In juli 2023 is door het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie ingestemd
met de FuelEU Maritime-verordening. Hiermee wordt een reductieverplichting ingesteld
voor de broeikasgasintensiteit van de energie gebruikt aan boord van vracht- en passagiersschepen
vanaf 5.000 bruto ton. De reductie moet in 2025 2% bedragen, in 2030 6%, en loopt
op tot 80% in 2050. De reductie binnen FuelEU Maritime kan worden bereikt door de
inzet van brandstoffen met een lagere broeikasgasintensiteit dan de huidige brandstoffen.

De verplichting van FuelEU Maritime is gericht op het schip, en daarmee op de vraagzijde.
Een belangrijke voorwaarde hiervoor is dat er voldoende aanbod is van hernieuwbare
en koolstofarme brandstoffen. Om die reden wordt er binnen de implementatie van de
RED onderzocht of en hoe een sectorspecifieke verplichting voor de levering van hernieuwbare
energie aan de zeevaart vorm kan krijgen. Voor de zeevaart kan de RED mogelijkheden
bieden om de fysieke levering van duurzame energiedragers te waarborgen. Het rapport
gaat in op de mogelijke scenario’s om dit via verplichtingen in de implementatie van
de RED III te verankeren. In deze scenario’s wordt er rekening gehouden met het bereiken
van een match met FuelEU Maritime. Dit kan zowel door de inzet van hernieuwbare brandstoffen
als in combinatie met de (verwachte) inzet van LNG. De bevindingen van het rapport
van Guidehouse worden meegenomen in de vormgeving van een sectorspecifieke verplichting.
Daarbij zal rekening worden gehouden met de sturing op de reductie van broeikasgasintensiteit,
de haalbaarheid van een dergelijke verplichting en het gelijke speelveld met andere
EU-lidstaten. In de jaarlijkse voortgangsbrief over het klimaatbeleid voor de zeevaart
wordt ingegaan op de bredere beleidscontext op Europees, mondiaal en nationaal niveau.

Nationaal Plan Energiesysteem (NPE)

Met de nationale en Europese verduurzamingsdoelstellingen zal de behoefte aan hernieuwbare
elektriciteit, waterstof en koolstof, waaronder biogrondstoffen, de komende tijd verder
toenemen. De groeipaden voor deze energievraag richting 2030 en 2050 in de verschillende
sectoren, waaronder de mobiliteitssectoren luchtvaart en zeevaart, zijn uitgewerkt
in het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE).

Op 3 juli jl. heeft de Minister voor Klimaat en Energie de conceptversie van het NPE
gepresenteerd. IenW heeft actief bijgedragen aan de uitwerking en zal ook de komende
tijd nauw betrokken blijven om de energiebehoefte van de mobiliteitssectoren verder
uit te werken in het definitieve NPE.

Om de energiebehoefte voor de luchtvaartsector inzichtelijk te maken is afgelopen
jaar onderzoek gedaan naar de waterstof- en energiebehoefte voor de productie van
duurzame luchtvaartbrandstoffen richting de bijmengdoelen voor 2030 en 2050. De Kamer
heeft op 17 januari 2023 het onderzoeksrapport «Hernieuwbare waterstof voor luchtvaartbrandstoffen
in Nederland» ontvangen4. Het rapport maakt inzichtelijk wat de energievraag voor de luchtvaart is. De uitkomsten
van dit onderzoek dragen bij aan de visie op de energievraag voor de luchtvaart en
het benodigde groeipad. Ze zijn om die reden meegenomen in de conceptversie van het
NPE, waar hier breder voor de verschillende sectoren op wordt ingegaan.

Met de oplevering van het concept-NPE is invulling gegeven aan de motie van het lid
Boucke (D66).

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers