Brief regering : Beleidsreactie op het WODC-rapport 'Invloed asielbeleid op migratie naar Nederland – wetenschappelijke inzichten in migratiedrivers'

Nr. 3170 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 oktober 2023

Op 4 september jl. heeft het WODC het rapport «Invloed asielbeleid op migratie naar
Nederland – wetenschappelijke inzichten in migratiedrivers» gepubliceerd. Het onderzoek
is op verzoek van het Ministerie van Justitie en Veiligheid uitgevoerd, en heeft als
doel meer inzicht te krijgen in de invloed van het asielbeleid op de keuze van een
asielmigrant voor een bestemmingsland. Het onderzoek is uitgevoerd door het Verweij-Jonker
instituut.

In deze brief geef ik kort mijn reactie op de belangrijkste conclusies uit het onderzoek
weer. Daarna volgt een samenvatting van het onderzoek.

Reactie

Allereerst dank ik de onderzoekers voor het opstellen van het rapport. Het rapport
biedt een uiteenzetting van welke kennis wel en niet beschikbaar is over dit onderwerp
en geeft meer inzicht in de verschillende factoren die van invloed zijn op de «keuze»
van een asielmigrant voor een bepaald bestemmingsland.

Het onderzoek richt zich onder meer op de vraag in hoeverre er van het Nederlandse
asielbeleid «een aanzuigende werking» uitgaat, in de zin van invloed op het aantal
asielmigranten dat naar Nederland komt. Daarop geeft het onderzoek een genuanceerd
antwoord.

De onderzoekers schrijven dat uit literatuuronderzoek en een expertmeeting geen eenduidig
beeld naar voren komt van de kennis die migranten al dan niet hebben over asielbeleid.
Ook is er geen eenduidig beeld in welke mate het hebben van kennis over het asielbeleid
in verschillende landen een rol speelt bij de gewenste vestiging in een specifiek
land. Evenmin hebben de literatuur en de expertbijeenkomst geleid tot een eenduidig
beeld over de mate waarin aanpassingen in asielbeleid invloed hebben op de instroom
van asielmigranten.

Vanuit die conclusies is dus niet te onderbouwen dat het Nederlandse asielbeleid een
«aanzuigende werking» heeft, schrijven de onderzoekers. Als het gevoerde asielbeleid
invloed heeft op het besluit om naar Nederland te komen, dan is dat met name in de
latere fases van het asielproces. Kwantitatieve studies wijzen in dat verband op de
invloed van de mate van kans op toekenning van een asielaanvraag (het inwilligingspercentage)
en de mogelijkheden voor gezinshereniging. Verschillen zijn van invloed, zo blijkt
uit sommige onderzoeken. Strenger toelatingsbeleid in het ene land kan leiden tot
meer asielmigranten in andere landen.

Het rapport stelt verder dat veiligheid bepalend is voor het besluit het land van
herkomst of doorreis te verlaten en dat er slechts beperkt van een keuze kan worden
gesproken. Wanneer asielmigranten zich al in de Europese Unie bevinden, volgt uit
een aantal studies dat asielbeleid – en daarmee dus de mogelijke verschillen in beleid
tussen lidstaten – een rol speelt in de afweging in welk land asiel aan te vragen.
Dit ondersteunt het streven van het kabinet naar een gemeenschappelijk Europees asielbeleid
en ik zal mij daar dan ook onverminderd voor blijven inzetten.

Het rapport geeft daarmee geen wetenschappelijk uitsluitsel in de maatschappelijke
en politieke discussie over de vraag in hoeverre Nederland met beleidsmatige maatregelen
invloed uit kan oefenen op de instroom van asielzoekers. Het is evenwel een nuttige
bron van informatie in het formuleren van het asielbeleid onder een nieuw kabinet.

Bevindingen

Asielmigratie is een complex en fluïde proces

Het rapport gaat in op de verschillende factoren (ook wel «drivers» genoemd1) die van invloed kunnen zijn op het besluit van een asielmigrant om zijn land van
herkomst te verlaten en op diens «keuze» voor een bestemmingsland. Het onderzoek laat
zien dat het gewenste land van bestemming gedurende het migratieproces verandert,
afhankelijk van de (on)mogelijkheden die asielmigranten onderweg tegenkomen. Het keuzeproces
voor een bepaalde vluchtroute en land van bestemming, vindt niet op één moment plaats
en kan veranderen gedurende de reis. Ook toeval speelt hierin een rol. Gedurende het
migratieproces kan de invloed van de drivers veranderen en kunnen bepaalde drivers
– afhankelijk van de fase van het migratieproces – meer of minder van belang zijn.
Ook wijst het rapport er op dat de migratiedrivers zowel tussen groepen, als tussen
individuen kunnen verschillen.

Veiligheid en netwerk zijn de belangrijkste migratiedriver voor asielmigranten

Het rapport meldt dat conflict, oorlog, geweld, politieke onveiligheid, hongersnoden,
natuurrampen en het ontbreken van voldoende hoop op een beter leven, de belangrijkste
redenen vormen voor asielmigranten om hun land te verlaten. Een andere belangrijke
migratiedriver is de sociaal-culturele. Familie, vrienden en andere sociale netwerken
vormen een belangrijke bron van informatie over mogelijke bestemmingslanden en migratieroutes.
Ook kan het netwerk belangrijke sociale, psychologische en praktische steun geven.

Andere drivers, waaronder asielbeleid, zijn secundair en spelen pas vaak later in
het proces een rol

Het rapport concludeert dat andere migratiedrivers in samenhang met elkaar ook invloed
hebben op het asielmigratieproces, maar dat die secundair zijn aan de veiligheids-
en sociaal-culturele-drivers. Met name later in het asielmigratieproces spelen andere
drivers een rol; zeker als asielmigranten al in de Europese Unie zijn, kunnen ook
drivers zoals onderdelen uit het asielbeleid en arbeidsmogelijkheden meer invloed
hebben dan daarvoor.

Kennis over het asielbeleid in het (mogelijke) bestemmingsland en de gevolgen daarvan

Het netwerk van een asielmigrant vormt de belangrijkste bron van informatie over het
asielbeleid in een (mogelijk) bestemmingsland. Asielmigranten voeren geen uitgebreid
vergelijkend onderzoek naar het asielbeleid uit in verschillende landen. Ze laten
zich vooral informeren door hun netwerk, dat daarmee bepalend is voor hun kennis over
asielbeleid.

Het rapport meldt dat er uit het bestaande wetenschappelijk onderzoek geen eenduidig
beeld naar voren komt over de mate waarin asielmigranten kennis hebben over het asielbeleid
in verschillende landen. Sommige asielmigranten lijken slechts over zeer beperkte
kennis te beschikken, terwijl anderen redelijk tot goed geïnformeerd lijken te zijn.
Daarbij geldt dat de kennis van asielmigranten over het asielbeleid in de loop van
het migratieproces toeneemt. Het rapport concludeert dat er geen eenduidig beeld is
in welke mate het hebben van kennis over het asielbeleid een rol speelt bij de «keuze»
voor een bepaald land.

Bij het verlaten van hun herkomstland hebben asielmigranten vaak nog geen keuze gemaakt
over hun bestemmingsland. Kennis over mogelijke bestemmingslanden ontstaat en ontwikkelt
zich gedurende de reis. Het effect van de aanwezigheid van netwerken in landen van
bestemming heeft meer invloed op waar asielmigranten naartoe reizen dan het gevoerde
asielbeleid, aldus het rapport. Het lijkt erop dat niet zo zeer de specifieke informatie
als wel de bron van die kennis, het sociale netwerk, een belangrijke factor is voor
het (mede) bepalen van een land van bestemming. In dit kader meldt het rapport ook
dat uit meerdere onderzoeken blijkt dat de belangrijkste reden dat asielmigranten
voor Nederland kiezen, een sociaal netwerk is alsmede de mogelijkheid zich te herenigen
met familie en/of vrienden.

Geen eenduidig beeld of aanpassing van het asielbeleid invloed heeft op het aantal
asielmigranten

Het rapport vermeldt dat er geen eenduidig beeld is over de wisselwerking tussen het
gevoerde asielbeleid en de instroom van asielmigranten in dat land. Uit enkele wetenschappelijke
publicaties komt naar voren dat bepaalde onderdelen van het asielbeleid in de latere
fases van het migratieproces (met name als asielmigranten al in de EU zijn) mogelijk
invloed hebben. In hoeverre dit de keuze en komst van asielmigranten naar Nederland
daadwerkelijk beïnvloedt blijft echter een vraag. De drivers veiligheid en netwerken
zijn bepalender factoren dan asielbeleid. Vanuit deze conclusies is het volgens het
onderzoeksrapport dan ook niet te onderbouwen dat het Nederlandse asielbeleid een
aanzuigende werking heeft.

Binnen asielbeleid hebben toekenningscriteria en gezinsherenigingsregels mogelijk
de meeste invloed

Uit een aantal kwantitatieve studies blijkt verband tussen aanpassingen van toekenningscriteria
en asielaanvragen. De meeste invloed lijken de mate van kans op toekenning van een
asielaanvraag en de mogelijkheden voor gezinshereniging te hebben. In deze studies
wordt inzichtelijk dat het aantal asielaanvragen in een bepaald EU-land niet alleen
afhangt van het beleid in dat bepaalde land, maar ook van het beleid in andere (vergelijkbare)
EU-landen. Strenger toelatingsbeleid in het ene EU-land leidt dan tot meer asielmigranten
in andere EU-landen. Als andere EU-landen ook hun beleid aanpassen kan dat weer leiden
tot een iets andere verdeling binnen de EU. Hoewel sommige onderzoeken een effect
laten zien, is het belangrijk te vermelden dat niet alle onderzoeken dit verband laten
zien en dat het de belangrijkste driver van asielmigratie, (on)veiligheid, niet verandert.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, E. van der Burg