Brief regering : Diverse onderwerpen op het gebied van de circulaire economie

Nr. 264
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 oktober 2023

Met deze brief informeer ik uw Kamer graag over een aantal onderwerpen

die gerelateerd zijn aan de transitie naar een circulaire economie. Het betreft de
volgende onderwerpen:

− Verslag van de Europese Rekenkamer over de circulaire economie

− Statiegeld

− Monitoring drankverpakkingen in het zwerfafval

− Motie van het lid Haverkort over schaarse aardmetalen en export e-waste

− Motie van het lid Haverkort over hoogwaardige recycling

Verslag van de Europese Rekenkamer over de circulaire economie

De commissie Infrastructuur en Waterstaat heeft mij verzocht te reageren op het verslag
«Circulaire economie: Trage overgang van de lidstaten ondanks EU-maatregelen» dat
de Europese Rekenkamer (ERK) op 4 juli 2023 heeft uitgebracht1. In het verslag concludeert de ERK dat het optreden van de Europese Commissie bij
het beïnvloeden van activiteiten op het gebied van de circulaire economie in de lidstaten
niet doeltreffend is geweest. Daarbij geeft de ERK aan dat het tempo van de transitie
naar een circulaire economie traag is.

Ik verwelkom dit verslag van de ERK. Nederland presteert volgens de ERK van alle lidstaten
het beste als het gaat om gebruik van secundair materiaal met een aandeel van 34%
in vergelijking met het totale grondstoffengebruik. Naast deze voor Nederland positieve
constatering, zijn de andere conclusies van het rapport vooral kritisch. Graag wil
ik daarom dit rapport agenderen in Europees verband en met andere lidstaten bespreken
hoe we de focus kunnen verscherpen, in het bijzonder door deze te verschuiven van
afvalbeheer naar innovaties in de gehele productketen om zo de hoeveelheid afval aan
het einde van de keten te verminderen. Een innovatieve en ketengerichte benadering
beschouw ik als één van de manieren om de transitie naar een circulaire economie te
versnellen.

Aangezien het ontwerp van producten circa 80% van de uiteindelijke milieu-impact bepaalt,
heeft de ERK gefocust op maatregelen die het circulaire ontwerp en productieprocessen
betreffen. In de periode 2014–2020 heeft de EU € 10 miljard geïnvesteerd in circulaire
economie, maar deze investeringen waren vaak gericht op afvalbeheer in plaats van
circulair ontwerp van producten en productieprocessen. De ERK beveelt de Europese
Commissie aan te analyseren waarom er zo weinig gebruik gemaakt wordt van EU-financiering
voor circulair ontwerp en na te gaan of meer stimulansen kunnen worden geboden. Daarnaast
stelt de ERK vast dat indicatoren voor het circulair ontwerp van producten ontbreken
in het monitoringskader voor circulaire economie dat onlangs herzien is. Daardoor
kunnen belangrijke inzichten niet meegenomen worden in besluitvorming. Ik ben een
voorstander van het monitoren van de circulaire economie door middel van een gezamenlijk
monitoringkader en moedig een verdere ontwikkeling van dit kader op EU-niveau aan.

In het Nationaal Programma Circulaire Economie 2023–2030 (Kamerstuk 32 852, nr. 225) richt het kabinet zijn beleid al op een verschuiving van het einde van de keten
naar de gehele keten. Voor het bevorderen van circulair ontwerp is het voorstel van
de Commissie voor een Kaderverordening Ecodesign voor duurzame producten2 van groot belang. Ik zet in die context dan ook in op ambitieuze productspecifieke
ontwerpeisen, zowel bij nieuwe eisen als bij herziening van bestaande maatregelen.
Belangrijke onderdelen van circulair ontwerpen waarnaar daarbij gekeken wordt zijn
levensduur, repareerbaarheid, gebruik van recyclaat en recyclebaarheid. Daarnaast
zet ik in op de stimulering van circulair ontwerpen door Nederlandse bedrijven via
het programma CIRCO3. Bedrijven worden daarin op methodische wijze geholpen ontwerpstrategieën toe te
passen als handelingsperspectief naar een circulaire productieketen.

Statiegeld

Op 31 juli jl. rapporteerde de Stichting Afvalfonds Verpakkingen (hierna: het Afvalfonds)
over hun inzamel- en recyclingresultaten over 2022. Dit is de eerste rapportage over
een jaar waarin ook op kleine plastic flessen statiegeld werd geheven en een wettelijke
inzameldoelstelling geldt. Zoals ik recent ook heb aangegeven in antwoord op Kamervragen4, vind ik het zeer teleurstellend dat uit de rapportage blijkt dat het bereikte inzamelresultaat
van 68% in 2022 nog ver verwijderd is van de wettelijke verplichting van 90%. Dit
betekent dat het verpakkend bedrijfsleven een flinke inspanning moet leveren, wil
het de verplichting in de toekomst wel gaan halen.

Naar aanleiding van het niet behalen van de wettelijke inzameldoelstelling heeft de
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) het Afvalfonds Verpakkingen een officiële
waarschuwing gestuurd en daarbij gegevens gevorderd5. Dit gaat onder andere om cijfers over flessen die worden ingeleverd bij automaten
of elders, inzamelcijfers per merk, het aantal flessen dat vrijwillig onder het statiegeldsysteem
valt en de hoeveelheid inzamelautomaten en andere inzamelpunten. Daarnaast verwacht
de ILT van het Afvalfonds een analyse en verbeterplan waarmee de inzameldoelen wel
worden gehaald. De ILT zal de gevorderde gegevens van het Afvalfonds analyseren en
gebruiken bij het beoordelen van het verbeterplan. Op basis daarvan kijkt de ILT of
en tot welke vervolgstappen dit aanleiding geeft.

Op 6 september jl. vond tevens een bestuurlijk overleg over statiegeld plaats met
het verpakkend bedrijfsleven, waarin het niet behalen van de doelstelling centraal
stond. Ik heb mijn teleurstelling over het inzamelresultaat duidelijk te kennen gegeven,
en de producenten en importeurs van statiegeldverpakkingen gewezen op hun verantwoordelijkheid.
Ik riep hen op om zo snel mogelijk met een helder plan te komen dat inzichtelijk maakt
hoe en wanneer ze wel aan de doelstelling van 90% gaan voldoen, en dat spoedige concrete
acties nodig zijn om ook nog over dit jaar een significante verbetering van de inzameling
van plastic flessen te laten zien.

Het Afvalfonds is verantwoordelijk voor de invulling van de te nemen maatregelen.
In het overleg heb ik het belang benadrukt van een klantvriendelijke inrichting van
het statiegeldsysteem, zoals ik ook tijdens het tweeminutendebat van 17 mei jl. had
aangegeven te zullen doen. Ik heb aangegeven dat er echt veel meer moet worden ingezet
op goed functionerende innamepunten die statiegeld retour kunnen geven, ook met het
oog op de volumes die nu verwerkt moeten worden doordat er op blikjes ook statiegeld
wordt geheven. Zoals gezegd, is het aan het bedrijfsleven om te komen tot een pakket
aan concrete maatregelen om de doelstelling te gaan halen. Tevens heb ik benadrukt,
zoals toegezegd aan de Kamer, dat het de producenten zou sieren een gebaar te maken
richting de gemeenten als tegemoetkoming aan de vertraagde invoering van statiegeld
op blik.

Het Afvalfonds heeft in dit gesprek toegezegd met een plan van aanpak te komen om
hun wettelijke verplichting in te kunnen vullen. Tevens zullen de gemeenten meer betrokken
worden bij oplossingsrichtingen voor de problemen waarmee zij kampen, zoals bij de
problematiek rondom afvalbakken. Het rapport Operation Overload6 kan mogelijk praktische handvatten bieden hoe om te gaan met verpakkingsafval en
de openbare afvalbakken. Het Afvalfonds heeft daarop aangegeven dat de aanbevelingen
in het rapport in lijn liggen met wat Nederland Schoon doet en dat het bijdraagt aan
het verder aanscherpen van hun bewustmakingscampagnes en gedragsbeïnvloedingsmaatregelen,
zoals op het gebied van bring your own-verpakkingen, hergebruik en de adoptie van afvalbakken. Met bovengenoemde terugkoppelingen
is invulling gegeven aan een drietal toezeggingen die zijn gedaan tijdens het Commissiedebat
Circulaire Economie van 20 april jl.7 en het tweeminutendebat Circulaire Economie van 17 mei jl. (Handelingen II 2022/23,
nr. 82, item 5)

Monitoring drankverpakkingen in het zwerfafval – eerste helft 2023

Bij deze bied ik uw Kamer de rapportage aan over de monitoring van drankverpakkingen
in het zwerfafval (zie bijlage). Met deze monitor worden ieder halfjaar de ontwikkelingen
van blikjes en plastic flessen in het zwerfafval in kaart gebracht. De bijgevoegde
rapportage geeft de resultaten van de eerste helft van 2023 weer.

Uit de monitoring blijkt dat de daling die sinds de invoering van statiegeld wordt
waargenomen in het aantal plastic flessen kleiner dan 1 liter dat in het zwerfafval
wordt aangetroffen, zich doorzet. Waar deze daling in de tweede helft van 2022 nog
51% was, is nu sprake van een daling van 63% t.o.v. de eerste helft van 2020. Ik ben
uiteraard blij met deze ontwikkeling.

Zoals u weet, is de invoering van statiegeld op blikjes, die was voorzien voor 31 december
2022, vanwege een uitspraak van de rechter uiteindelijk pas geëffectueerd vanaf 1 april
2023. Sinds die datum is er slechts één meting gedaan in de context van de monitor.
Uiteraard vallen er op basis van een enkele meting geen grote conclusies te trekken.
Wel constateer ik dat bij deze meting het laagste aantal blikjes is aangetroffen sinds
zeker 8 jaar. Uit verdere metingen in de tweede helft van 2023 zal moeten blijken
of hier sprake is van een trend of een uitschieter.

Het aantal grote plastic flessen en het aantal drankenkartons dat is aangetroffen
in het zwerfafval lijkt stabiel te zijn, met enige variatie ten gevolge van seizoensinvloeden.
Hieruit trek ik voorzichtig de conclusie dat voor deze verpakkingen geen verbetering
valt waar te nemen, maar ook dat er geen sprake lijkt te zijn van een verschuiving
van verpakkingen met statiegeld naar verpakkingen zonder statiegeld (met name de drankenkartons).

Al met al tonen deze cijfers dus een positieve (want dalende) trend wat betreft het
aantal drankverpakkingen dat in zwerfafval wordt aangetroffen. Dit toont in mijn ogen
eens temeer aan dat statiegeld werkt, in elk geval voor het terugdringen van zwerfafval.
Zoals in de vorige passage beschreven blijven er echter uitdagingen wat betreft het
op de juiste manier inzamelen van deze verpakkingen.

Motie Haverkort over schaarse aardmetalen en export e-waste

Graag informeer ik u over de uitvoering van de motie van het lid Haverkort c.s. die
verzoekt te onderzoeken hoe, met oog voor de Europese context, in Nederland voorkomen
kan worden dat schaarse aardmetalen verloren gaan door export van e-waste8. De term e-waste staat voor afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA),
nader afgebakend in de Europese Richtlijn AEEA9. Schaarse aardmetalen10 maken onderdeel uit van de verzameling kritieke grondstoffen waarop al geruime tijd
beleid wordt gevoerd11.

Export van AEEA is volgens de Richtlijn AEEA uitsluitend toegestaan mits wordt voldaan
aan de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA)12. Vanuit Nederland kan zowel gevaarlijk13 als niet-gevaarlijk AEEA uitsluitend via een kennisgeving worden geëxporteerd. Dit
betekent dat voorafgaand aan de export de ILT checkt of de verwerkingsmethode in het
land van ontvangst geschikt is voor het verwerken van die betreffende AEEA en dat
vooraf toestemming van het betrokken bestemmingsland is verkregen. De ILT maakt de
kennisgevingen openbaar op haar website.

Ongevaarlijke onderdelen van AEEA die op de groene lijst staan van de Organisatie
voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en die bestemd zijn voor recycling,
mogen volgens de EVOA op dit moment nog wel zonder toestemming worden geëxporteerd,
tenzij een niet-OESO-land dit verbiedt of een kennisgeving verlangt. Dit geldt bijvoorbeeld
voor printplaten zonder gevaarlijke stoffen, die momenteel voornamelijk worden geëxporteerd
naar OESO-landen waar speciale metaalsmelters zijn gevestigd zoals Japan en Canada.

Op dit moment verbiedt de EVOA de export van gevaarlijk AEEA naar niet-OESO landen.
Recent is een aanscherping voor de export van AEEA overeengekomen onder een wijziging
in het Verdrag van Bazel, die op 1 januari 2025 via de EVOA zal worden ingevoerd.
Vanaf dat moment zal de EVOA expliciet de export naar niet-OESO-landen van alle AEEA,
zowel gevaarlijk als niet-gevaarlijk, verbieden. Deze bepalingen gelden dan uiteraard
voor de hele Europese Unie

Ook na 1 januari 2025 kunnen verdere aanscherpingen van de voorwaarden voor export
van afval worden verwacht in het kader van de bredere herziening van de EVOA. Een
belangrijke aanscherping is de verwachte invoering van een verplichte onafhankelijke
audit. Die audit moet aantonen dat afval dat uit de Europese Unie geëxporteerd wordt,
verwerkt wordt op een manier die een vergelijkbare bescherming aan milieu en gezondheid
biedt als een verwerking binnen de EU. Hierover is uw Kamer geïnformeerd op 14 januari
2022 in het BNC fiche14 over deze wijziging van de EVOA.

Met de al bestaande randvoorwaarden voor export van AEEA en de vanaf 1 januari 2025
te verwachten verdere aanscherping voor niet-gevaarlijk AEEA ligt een sterk Europees
beleidskader voor deze afvalstroom vast. Daarnaast is van belang dat de recentelijk
gepubliceerde Batterijenverordening15 en het voorstel van de Europese Commissie voor een Verordening circulaire voertuigen16, de Europese lijn bevestigt op export van afgedankte producten die kritieke grondstoffen
bevatten. Hier zijn geen verdere specifieke exportrestricties voor in beeld anders
dan bepaald via de EVOA.

In de context van de motie zijn ook de mededeling van de Europese Commissie over een
betrouwbare en duurzame aanvoer van kritieke grondstoffen17 en de Kaderverordening over een veilige en duurzame voorziening van kritieke grondstoffen18 van belang. Over zowel de mededeling als de verordening is uw Kamer op 17 mei 2023
via een BNC fiche geïnformeerd19. De mededeling noemt het belang van het beperken van exportrestricties en de naleving
van relevante WTO-regels. Het kabinet steunt deze inzet, zoals uiteengezet in het
BNC-fiche. Het kabinet wil daarbij voorkomen dat exportrestricties als effect hebben
dat andere landen ook dergelijke maatregelen zullen treffen om voldoende voorziening
van de desbetreffende producten te garanderen. Aangezien de EU en Nederland afhankelijk
zijn van de toevoer van kritieke grondstoffen uit derde landen zou dit een averechts
effect hebben op de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen.

Zowel de EU als Nederland willen de integriteit van de interne markt bewaken. Ook
vanuit een economisch veiligheidsperspectief wordt gepleit voor Europese samenwerking.
Dit geldt ook voor het verwerken van e-waste. Daarbij wordt ingezet op maatregelen
die onder meer moeten leiden tot minder gebruik van primaire kritieke grondstoffen
via substitutie en meer hoogwaardige terugwinning in de afvalfase door verbetering
en opschaling van recycling. Voor de meeste kritieke grondstoffen liggen de recyclingpercentages
momenteel op een zeer laag niveau in Europa. De Commissie constateert dat recyclingcapaciteit,
-systemen en -technologieën vaak ontoereikend zijn voor de specifieke kenmerken van
kritieke grondstoffen. Scheidingsprocessen voor kritieke grondstoffen zijn over het
algemeen namelijk complexer en de terugwinbare hoeveelheden zijn kleiner dan voor
de basismetalen. Daarnaast zijn producten veelal niet ontworpen om de verwijdering
van- of de toegang tot componenten die rijk zijn aan kritieke grondstoffen te vergemakkelijken.
Denk bijvoorbeeld aan de permanente magneten die zeldzame aardmetalen bevatten. Het
pakket aan maatregelen dat op termijn verbetering moet brengen in productontwerp en
recycling van kritieke grondstoffen bevat ook een actie gericht op de Richtlijn AEEA.
De richtlijn zal worden herzien om onder meer bepalingen met betrekking tot informatievereisten
en streefcijfers voor terugwinning vast te leggen voor apparatuur die rijk is aan
kritieke grondstoffen. Onlangs heb ik uw Kamer geïnformeerd over de consultatieronde
voor die herziening van de richtlijn en de Nederlandse reactie daarop20.

Samenvattend constateer ik dat voor het tegengaan van verlies van kritieke grondstoffen
in afgedankte producten een Europese inzet is vastgesteld die op hoofdlijnen de steun
van Nederland geniet, waarbij ook de maximaal realistische en haalbare inzet wordt
gepleegd op het gebied van export. Wel pleit Nederland voor een sterkere inzet op
circulariteitstrategieën in diverse Europese wetgevingstrajecten. Dit wordt in recente
wetsvoorstellen ook steeds beter gereflecteerd, maar blijvende inzet hierop zal de
komende jaren nodig zijn.

Motie Haverkort over hoogwaardige recycling

Tenslotte informeer ik u graag over de uitvoering van de motie van het lid Haverkort21 die de regering verzoekt te komen met een eenduidige definitie van het begrip «hoogwaardige
recycling». Ik kan u melden dat een definitie van het begrip hoogwaardige recycling
zal worden opgenomen in het eerste Circulair Materialenplan (CMP1) dat momenteel in
voorbereiding is. Over de voortgang van die voorbereiding heb ik uw Kamer eerder per
brief van 23 februari 2023 geïnformeerd22. Het streven is om het CMP per 1 januari 2025 in werking te laten treden. Voor het
eind van het jaar zal ik de Kamer opnieuw informeren over de stand van zaken in de
ontwikkeling van het CMP. Hiermee heb ik duidelijk gemaakt hoe invulling wordt gegeven
aan de motie over hoogwaardige recycling en beschouw ik deze dan ook als afgedaan.

Ik hecht eraan te benadrukken dat het vaststellen van een definitie van hoogwaardige
recycling in algemene zin, zoals hierboven voorzien, los staat van in regelgeving
vastgestelde definities. Zo zal bovengenoemde inspanning geen effect hebben op de
definitie van hoogwaardige recycling in de context van het Besluit en de Regeling
Kunststofproducten voor eenmalig gebruik. In die wetsteksten is immers helder vastgelegd
wat met deze term in de specifieke context van die regelgeving wordt bedoeld. Uw kamer
heeft mij recent verzocht om een reactie op een aantal brieven verwant aan dit onderwerp.
In mijn reactie op dit commissieverzoek zal ik hier nader op ingaan.

Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd over bovengenoemde onderwerpen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen