Brief regering : Appreciatie onderzoek Strategy& met betrekking tot publieke belangen

36 200
Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën

Nr. 446
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 september 2023

De Russische oorlog in Oekraïne heeft direct gevolgen gehad voor Nederland, zoals
schaarste op de gasmarkt en hoge energieprijzen. Dit raakte in de eerste plaats huishoudens
die ten gevolge van de gestegen energiekosten hun koopkracht achteruit zagen gaan.
Bedrijven moesten op hun beurt soms hun productie verminderen of stopzetten vanwege
de hoge energiekosten, wanneer het niet lukte om deze kosten door te berekenen aan
hun afnemers. Daarnaast is ook de volatiliteit van prijzen op de groothandelsmarkt
(sterk) toegenomen. Dit legde de kwetsbaarheid van sommige kleinere energieleveranciers
bloot. Dit leidde in 2021 tot het omvallen van meerdere leveranciers, met problemen
voor de consumenten tot gevolg. In reactie op deze recente situatie op de energiemarkt
heeft het kabinet, in goed overleg met uw Kamer, op meerdere fronten ingegrepen. Zo
heeft het kabinet besloten om de afhankelijkheid van Russisch gas zo snel mogelijk
af te bouwen. Om de betaalbaarheid van energie te borgen heeft het kabinet een breed
palet aan maatregelen genomen, zoals het ingestelde prijsplafond, de Tegemoetkoming
Energiekosten energie-intensief mkb (TEK) en diverse andere koopkrachtmaatregelen.

In deze context van hoge prijzen en overheidsingrijpen heeft uw Kamer via de motie
van de leden Segers en Marijnissen (Kamerstuk 36 200, nr. 31) verzocht om een onderzoek te laten uitvoeren naar hoe de publieke belangen in de
Nederlandse energievoorziening beter geborgd kunnen worden. Het verzoek was om een
kabinetsappreciatie hiervan te delen en om met verbetervoorstellen te komen. Met deze
brief stuur ik u het gevraagde onderzoek.Voorts reageer ik in deze brief op de motie
van de leden Erkens en Bontenbal (Kamerstuk 36 200 XIII, nr. 36) die verzoekt om onderzoek te doen naar het inrichten van toezicht op de energiemarkt
en vraagt om specifieke aanbevelingen met betrekking tot het mandaat, de taken, bevoegdheden
en het budget van de Autoriteit Consument & Markt (ACM).

Kabinetsreactie op rapport Strategy&

In haar rapport1 gaat Strategy& in op de borging van publieke belangen in de energievoorziening en
de rol die liberalisering van de energiemarkt hierbij heeft gespeeld. Het onderzoek
is gestructureerd langs de drie (klassieke) publieke belangen betaalbaarheid, leveringszekerheid
en duurzaamheid, en richt zich op de gas- en elektriciteitsmarkt. De relatief nieuwe
markten voor (groene) waterstof en Carbon Capture and Storage, als ook de markt voor
collectieve warmte blijven daarmee buiten beschouwing. Het onderzoek richt zich ook
op de keuzes die in Nederland en in de EU gemaakt zijn met betrekking tot marktordening,
de verschillen hierin tussen Nederland en enkele grote buurlanden, en op de energiecrisis
en de reactie daarop.

In het rapport geeft Strategy& een beschrijving van de ordening van de Nederlandse
elektriciteits- en gasmarkten, welke voor wat betreft productie en levering worden
gekenmerkt door een sterke mate van liberalisering. Deze onderdelen van de energieketen
zijn in handen van private partijen. Hierbij is sprake van vrije prijsvorming op een
markt met concurrentie en is er veel keuzevrijheid voor de consument. De Nederlandse
retailmarkt is echter wel redelijk geconcentreerd: drie marktpartijen hebben een marktaandeel
van circa 70%. De Nederlandse markten voor elektriciteit en gas zijn onderdeel van
de Europese energiemarkten die gedurende de afgelopen twee decennia steeds verder
zijn geïntegreerd. Strategy& concludeert dat deze invulling van de marktordening –
met name als gevolg van concurrentie en marktintegratie – positieve effecten heeft
gehad op de betaalbaarheid en de betrouwbaarheid van de energievoorziening in Nederland.
Ook stelt Strategy& dat er geen bewijs is gevonden dat de huidige marktordening de
schaarste van gas, en daarmee de stijgende prijzen tijdens de energiecrisis, heeft
vergroot.

Het rapport schetst een wisselend beeld over de mate van liberalisering en de reactie
op de energiecrisis in omringende EU-landen, in het bijzonder Frankrijk, Duitsland
en het VK. Het rapport stelt dat er geen verband is gevonden tussen de mate van liberalisering
in verschillende landen en hoe hard deze landen zijn getroffen door de energiecrisis.
Ook geeft Strategy& aan dat de geliberaliseerde Europese energiemarkt de effecten
van de energiecrisis niet heeft verergerd, maar juist heeft bijgedragen aan het mitigeren
van de schadelijke effecten van de energiecrisis door de schaarse energie efficiënt
te verdelen. Het rapport stelt echter ook dat marktwerking in nauwe zin onvoldoende
is om de publieke belangen te borgen. Een geliberaliseerde energiemarkt vereist een
proactieve overheid die kaders stelt en waar nodig ook prikkels geeft om de publieke
belangen te borgen.

Overheidsinmenging om de publieke belangen te dienen vindt plaats via wetgeving, bijvoorbeeld
gericht op bescherming van consumenten en via regulering van netbeheerders, via subsidiëring
en normering. Niettemin ziet Strategy& onderdelen waar verbetering mogelijk is. Om
deze reden heeft Strategy& in haar rapport voor de drie publieke belangen een aantal
concrete beleidsoverwegingen beschreven. In de bijlage zijn deze in tabelvorm genoemd.

Gezien de demissionaire status van het kabinet is het niet passend om in deze appreciatie
uitspraken te doen over nieuw beleid en/of concrete standpunten als reactie op bevindgingen
van Strategy&. Deze bevindingen worden hierom ter kennis meegegeven aan een volgend
kabinet. Als reactie op de motie van de leden Segers en Marijnissen zijn de concrete
beleidsoverwegingen van Strategy& wel voorzien van een beschrijving van wat het kabinet
al gedaan heeft op dat gebied.

Inrichting en versterking toezicht (motie Erkens/Bontenbal)

Naast mijn reactie op de bevindingen uit het Strategy&-rapport op het terrein van
betaalbaarheid en consumentenbescherming benut ik deze brief graag om in te gaan op
de motie van de leden Erkens en Bontenbal, die vraagt om te bezien hoe het toezicht
op de energiemarkt in de toekomst moet worden ingericht, en hierbij specifiek met
aanbevelingen te komen omtrent het wettelijk mandaat van de ACM, haar taken en bevoegdheden
en het benodigde budget.

Wat het kabinet betreft speelt toezicht op de energiemarkt een cruciale rol in de
bescherming van consumenten. De onderzoekers van Strategy& benoemen in hun onderzoek
diverse bevoegdheden en daarbij horende instrumenten van de toezichthouder ACM, zoals
de tariefregulering voor landelijke en regionale netbeheerders, de vergunningplicht
voor leveranciers, technische regels over de betrouwbaarheid van transportnetwerken
en regels gericht op consumentenbescherming. Daarnaast heeft de ACM diverse taken
en bevoegdheden op het terrein van de groothandelsmarkten voor elektriciteit en gas.
Zo speelt de ACM een belangrijke rol in het bevorderen van transparantie en integriteit
op deze markten bij de uitvoering van de EU-verordening REMIT, en zet de ACM zich
in voor de verdere integratie van Europese en regionale energiemarkten en de uitbreiding
en versoepeling van de handel in elektriciteit en gas binnen de EU. De meest recente
vijfjaarlijkse evaluatie van de ACM heeft plaatsgevonden aan het einde van 20202. De algehele conclusie van dit evaluatierapport is dat de ACM op een doeltreffende,
doelmatige en toekomstbestendige wijze invulling geeft aan haar rol van toezichthouder
en het rapport geeft aanbevelingen om deze rol verder te professionaliseren.

In reactie op de energiecrisis heeft de ACM op meerdere fronten haar toezicht versterkt.
Zo heeft de ACM een nieuwe beleidsregel3 opgesteld om het risico op faillissementen van leveranciers te verkleinen en daarmee
consumenten beter te beschermen. Ook heb ik een nieuwe beleidsregel vastgesteld waarin
de eisen aan de vergunningverlening aan leveranciers zijn aangescherpt4. Hierdoor worden aan energieleveranciers strengere financiële en organisatorische
eisen gesteld, zoals bijvoorbeeld aan hun inkoopstrategie en risicomanagement.

Door middel van onder andere een financiële stresstest, het toetsen van de inkoopstrategie
en de beoordeling van het risicomanagement controleert de ACM of energieleveranciers
kunnen voldoen aan de plicht om op een betrouwbare manier gas en elektriciteit te
leveren, ook nadat zij een vergunning verleend heeft in het kader van het toezicht
op de betrouwbare levering. Daarnaast heeft de ACM het toezicht op de energietarieven
voor consumenten bij de introductie van het prijsplafond dit voorjaar aangescherpt.
De ACM heeft in het eerste kwartaal van dit jaar uitgebreid onderzoek gedaan op locatie
bij de grootste zes energieleveranciers. Deze leveranciers vertegenwoordigen samen
meer dan driekwart van de markt. De toezichthouder concludeerde uit deze onderzoeken
dat deze leveranciers na aftrek van alle kosten geen onredelijke winsten maakten op
de levering van energie aan consumenten. Naast onderzoeken ten aanzien van de tarieven
heeft de ACM dit jaar met het oprichten en publiceren van de Monitor Consumentenmarkt
Energie5 de ontwikkelingen van prijzen op de markt voor consumenten inzichtelijk gemaakt.

Ik vind dat de ACM met deze inspanning een belangrijke, tijdige en relevante intensivering
van het toezicht op de markt in korte tijd gerealiseerd heeft. Ik hecht er net als
uw Kamer belang aan dat de toezichthouder ook de komende jaren stevig en proactief
moet kunnen ingrijpen om consumenten te beschermen, waar zij dat nodig acht. Om invulling
te geven aan de oproep om het toezicht op de energiemarkt te verbeteren voorziet de
ACM een meerjarige uitbreiding van haar capaciteit. Daartoe heeft de ACM begin dit
jaar een claim ingediend met het verzoek om extra middelen toe te kennen. Het gaat
dan, naast extra toezicht op de tarieven, bijvoorbeeld om extra middelen om de intensivering
van toezicht op de financiële positie van de energieleveranciers in te vullen. Het
kabinet heeft deze claim betrokken bij de begrotingsbesluitvorming, waarop uw Kamer
op Prinsjesdag wordt geinformeerd.

De motie verzoekt de regering om naast de taken en het benodigde budget ook te kijken
naar het wettelijke mandaat van de ACM. Voor de energiemarkt bestaat naast de (algemene)
toezichthoudende rol op het consumentenrecht, reeds een aantal bijzondere regels ten
aanzien van consumentenbescherming. In het wetsvoorstel Energiewet dat recent aan
de Kamer is aangeboden worden deze wettelijke bevoegdheden uitgebreid. In dit wetsvoorstel
worden bijvoorbeeld het recht tot toegang tot een vergelijkingsinstrument verankerd
en worden de bevoegdheden van de ACM verder aangescherpt op het terrein van toezicht
op energieleveranciers en vergunningverlening.

Conclusie

Strategy& beschrijft in haar rapport dat in de huidige marktordening een belangrijke
rol is weggelegd voor zowel de markt als de overheid en concludeert dat de liberalisering
van onderdelen van de energiemarkt, met name als gevolg van concurrentie en marktintegratie
positieve effecten heeft gehad op de betaalbaarheid en de betrouwbaarheid van de energievoorziening.
In de praktijk is er in Nederland – en ook in andere EU-landen – ook nu al sprake
van een stevige inmenging van de overheid via verschillende instrumenten om de publieke
belangen zo goed mogelijk te dienen.

Het Strategy&-rapport biedt een breed palet aan beleidsopties. Deze overwegingen en
opties zijn voor een deel al opgenomen in de huidige beleidsvorming. Deze beleidsoverwegingen
kunnen een volgend kabinet helpen om zorgvuldig af te wegen op welke terreinen een
sterkere inmenging van de overheid gepast en/of noodzakelijk is en welk instrument
daarvoor het meest geschikt is.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

BIJLAGE 1 BELEIDSOVERWEGINGEN STRATEGY&

In deze bijlage staan de beleidsoverwengen van Strategy& benoemd (linker kolom) met
bijbehorende kabinetsreactie (rechter kolom). Gezien de demissionaire status van het
kabinet is deze reactie primair gericht op reeds ingezette acties door het kabinet.Welke
aanvullende acties nog genomen worden is aan een volgend kabinet om te beslissen.

Betaalbaarheid

Beleidsoverweging Strategy&

Kabinetsreactie

Structurele betaalbaarheid:

Het verlagen van de vraag en vergroten van het aanbod van energie is de enige manier
om op lange termijn betaalbaarheid te borgen

• Het kabinet heeft sterk ingezet op vraagreductie, bijvoorbeeld via de campagne «Zet
ook de knop om» en het beleid gericht op isolatie van gebouwen.

• Het kabinet heeft zich ten volle ingezet in voor verdere verduurzaming van de energievoorziening

• In de Kamerbrief van 14 april jl. (Kamerstuk 29 023, nr. 417) is toegelicht hoe de importcapaciteit van LNG voor gasaanbod verder wordt vergroot.

Consumentenbescherming tijdelijk hoge prijzen:

Advies om nu na te denken in hoeverre het wenselijk is om consumenten te beschermen
tegen hoge prijzen en met welk beleid. Als gecompenseerd wordt valt gerichte steun
voor kwetsbare groepen te prefereren boven een generieke oplossing.

Het kabinet heeft diverse maatregelen getroffen:

• Tijdelijke verlaging van BTW-tarief van 21% naar 9%.

• Eenmalige tegemoetkoming van 190 euro voor kleinverbruikers in nov/dec 2022.

• Instelling van het prijsplafond voor energie.

• Subsidieregelingen en extra toeslagen voor kwetsbare huishoudens via gemeenten.

• Tijdelijk Noodfonds Energie.

Consumentenbescherming faillissementen:

Om de gevolgen van faillissementen op de energiemarkt te beperken pleit Strategy&
voor een aanpak waarbij de voor-en nadelen van verschillende oplossingen zorgvuldig
worden afgewogen.

Zowel het kabinet als de ACM hebben in de afgelopen periode actie ondernomen:

• Opstellen «Beleidsregel betrouwbare levering van elektriciteit of gas en continuïteit
van energieleveranciers» door de ACM1.

• Aanscherping eisen aan vergunningsregeling energieleveranciers4; de ACM kan nu controleren of energieleveranciers kunnen voldoen aan hun plicht om
betrouwbaar te leveren en kan indien nodig de vergunning hierop aanpassen/intrekken.

• Onderzoek uitgevoerd door bureau Sira2 om consumenten beter te beschermen tegen faillissementen. De aanbevelingen van Sira
zijn omgezet in beleidsregels. Ook het rapport Lavreijsen in opdracht van ACM is hierbij
betrokken.

• Aanvullende eisen aan leveranciers zijn opgenomen in het wetsvoorstel Energiewet.

X Noot

1

Concept beleidsregel betrouwbare levering van elektriciteit of gas en continuïteit
van energieleveranciers | ACM.nl

X Noot

2

Kamerbrief over onderzoeksrapport Financiële eisen energieleveranciers & positie consument
bij faillissement van energieleverancier, Kamerstuk 29 023, nr. 347

Leveringszekerheid

Beleidsoverweging Strategy&

Kabinetsreactie

Infrastructuur als randvoorwaarde voor betrouwbaarheid: Actief zorgen voor goede netwerken,
voldoende interconnecties, LNG-terminals en andere infrastructuur is van belang, dit
kan zowel via regulering als deelnemingen

• Het kabinet is zich bewust dat ontwikkeling van nieuwe en efficiënte benutting van
bestaande infrastructuur randvoorwaarde is voor een succesvolle energietransitie en
gaat daar o.a. in het concept NPE op in.

• Met het Landelijk Actieprogramma Netcongestie (LAN) heeft het kabinet het voortouw
genomen bij ontwikkeling van benodigde infrastructuur.

• Het kabinet heeft zich ingezet voor de ontwikkeling van infrastructuur voor wind
op zee.

• Het kabinet heeft zich ingezet voor uitbreiding van gasinfrastructuur op basis van
bestaande wetgeving en beschikbare bevoegdheden. Zo is de Nederlandse LNG-importcapaciteit
in 2022 verdubbeld.

Lange termijn zekerheid: Grote veranderingen op de gasmarkt leiden tot de vraag of
toegang tot gas voldoende geborgd is door de markt of dat aanvullend beleid nodig
is. Te denken valt aan meer lange termijn zekerheden aanhouden (langetermijncontracten)
en of strategische reserves. De voor-en nadelen van maatregelen moeten zorgvuldig
worden afgewogen.

• Wat betreft langetermijncontracten: het ministerie laat onderzoeken in hoeverre
de Nederlandse markt bediend wordt met langetermijncontracten, of het wenselijk is
dat dit aandeel wordt vergroot en wat de mogelijkheden zijn om dit te bewerkstelligen.
Zo kan een zorgvuldige weging worden gemaakt of ingrijpen gewenst en effectief is.

• Op EU-niveau wordt inkoopkracht georganiseerd door vraag te bundelen middels het
nieuwe EU inkoopplatform voor gas dat eind april jl. van start is gegaan.

• Naar aanleiding van de motie van de leden Erkens en Kröger (Kamerstuk 36 200 XII, nr. 38) heeft het kabinet een visie gasopslag met uw Kamer gedeeld (Kamerstuk 29 023, nr. 442). Het kabinet is het met Strategy& eens dat gasopslagen een belangrijke rol vervullen
in de Nederlandse energievoorziening. Daarom heeft het kabinet in de visie drie maatregelen
aangekondigd. 1) Jaarlijks advies van Gasunie Transport Services (GTS) over de benodigde
vulgraad van de Nederlandse gasopslagen, 2) uitwerking van een wetsvoorstel gasleveringszekerheid,
zodat het kabinet een bevoegdheidsgrondslag heeft om in de toekomst een vulverplichting
te kunnen opleggen; en 3) verlengt het kabinet voorlopig de taak aan EBN om gas op
te slaan voor zover marktpartijen dat niet doen.

Flexibiliteitsopties:

Het vermogen van de elektriciteitsmarkt om flexibiliteit te bieden vraagt aandacht,
zeker richting de toekomst. Een brede mix aan instrumenten is noodzakelijk.

• In het concept NPE heeft het kabinet aangegeven dat het belang van flexibiliteit
in het elektriciteitssysteem zal toenemen naarmate het aandeel duurzame energie stijgt.
Ook andere studies onderschrijven het belang van flexibiliteit, waaronder de Adequacy
Outlook van TenneT van 9 Mei1.

• Een brede mix aan instrumenten voor flexibiliteit is noodzakelijk: vraagrespons,
opslag, interconnecties en CO2 vrij regelbaar vermogen.

• In het concept-NPE gaat het kabinet nader in op het vraagstuk van flexibiliteit.

X Noot

1

Externe link:https://www.tennet.eu/nl/nieuws/leveringszekerheid-van-elektriciteit-ee…

Duurzaamheid

Beleidsoverweging Strategy&

Kabinetsreactie

Geliberaliseerde marktonderdelen:

Een geliberaliseerde markt vraagt met name om beprijzing, normering en subsidiering
om de energietransitie te realiseren.

• In het IBO-60% rapport is een reeks aan maatregelen voorgesteld. In de voorjaarsbesluitvorming
heeft het kabinet vervolgens een breed palet aan aanvullende beleidsmaatregelen aangekondigd
gericht op 60% emissiereductie.

• Om een klimaatneutrale elektriciteitssector in 2035 te bereiken zal de transitie
sneller moeten plaatsvinden. Dit vergt versnelde opbouw van CO2-vrije opwek en meer flexibiliteit in het systeem. In de brief die 7 Juli aan de Kamer
is gestuurd1 heeft het kabinet aangegeven te werken aan een subsidieregeling voor ombouw van gascentrales
naar waterstof.

Netwerken:

Verder onderzoek in hoeverre de huidige spelregels voor de beheerders van de energienetwerken
geschikt zijn voor de energietransitie.

• Dergelijk onderzoek is nog niet uitgevoerd. Of en wanneer dit onderzoek zal worden
uitgevoerd is aan een volgend kabinet.

X Noot

1

Kamerstukken 31 239 en 32 813, nr. 379