Brief regering : Stimuleringsbeleid emissievrije personenauto's - "hand aan de kraan" analyse 2023

Nr. 1290
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juli 2023

In het Klimaatakkoord van 2019 (Kamerstuk 32 813, nr. 342) is een pakket ter stimulering van emissievrije personenauto’s afgesproken (EV, of
ook wel aangeduid met BEV). Daarbij is aangegeven dat jaarlijks een toets van het
stimuleringsinstrumentarium plaatsvindt om de «hand aan de kraan» te houden en over-
of onderstimulering te voorkomen. In deze brief licht ik, mede namens de Staatssecretaris
van Infrastructuur en Waterstaat, de stand van zaken voor 2023 toe.

Ik zal eerst ingaan op de «hand aan de kraan»-systematiek en het huidige stimuleringsbeleid.
Daarna zal ik de ontwikkelingen tot en met april 2023 en de «hand aan de kraan»-analyse
voor 2023 toelichten. De conclusie van de «hand aan de kraan»-analyse 2023 geeft het
kabinet geen aanleiding om het stimuleringsbeleid voor emissievrije personenauto’s
tot 2025 te wijzigen. In bijlage 1 treft u de «hand aan de kraan»-analyse over het
jaar 2022 en eerste 4 maanden van 2023. Daarnaast is in bijlage 2 een trendrapport
opgesteld van de Nederlandse markt van personenauto’s. In bijlage 3 is tot slot het
advies van het Formule E-team over de «hand aan de kraan»-analyse opgenomen.

«Hand aan de kraan»-systematiek

De «hand aan de kraan»-systematiek borgt het afgesproken ingroeipad uit het Klimaatakkoord
van emissievrije personenauto’s. Het doel van deze systematiek is tweeledig. Ten eerste
wordt onder- en overstimulering voorkomen door het ingroeipad van emissievrije personenauto’s
te waarborgen. Ten tweede voorkomt de systematiek structurele budgettaire overschrijdingen
door het stimuleringsbeleid te begrenzen tot het afgesproken niveau in het Klimaatakkoord.
De budgettaire dekking van het akkoord is immers op dit afgesproken ingroeipad gebaseerd.
Indien de ingroei van emissievrije personenauto’s harder gaat, treedt budgettaire
derving op ten laste van het EMU-saldo. De begrotingsregels bieden dan ruimte om in
te grijpen, en met voornoemde systematiek is dit expliciet gemaakt.

In de Kamerbrief «Stimuleringspakket elektrisch rijden: «hand aan de kraan»-systematiek»
is uitgewerkt hoe invulling te geven aan de afspraken uit het Klimaatakkoord om de
«hand aan de kraan» te houden.1 Samengevat komt het erop neer dat ieder jaar op basis van de eerste 4 maanden in
jaar t (nu 2023) en de realisatie van jaar t-1 (nu 2022) een raming wordt gemaakt
voor het aantal emissievrije nieuwverkopen in jaar t (nu 2023). De stimulering is
specifiek gericht op volledig emissievrije personenauto’s. De «hand aan de kraan»
heeft daarom ook alleen betrekking op de volledig emissievrije personenauto’s.

Voor de «hand aan de kraan»-systematiek hanteert het kabinet tot en met 2024 een symmetrische
bandbreedte van 30.000 emissievrije nieuwverkopen. De ondergrens ligt daardoor 15.000
personenauto’s onder het verwachte ingroeipad en de bovengrens is vastgesteld op 15.000
personenauto’s boven het verwachte ingroeipad.

De «hand aan de kraan»-analyse over 2021 liet zien dat in de periode 2022 tot en met
2025 naar verwachting circa 77.000 emissievrije personenauto’s meer zouden worden
verkocht dan ten tijde van het Klimaatakkoord werd verondersteld.2 Hierdoor zouden de budgettaire kosten naar verwachting over deze periode in totaal
€ 572 miljoen hoger uitvallen dan ten tijde van het Klimaatakkoord was voorzien. Het
toenmalige kabinet heeft er in de Miljoenennota 2022 voor gekozen om vanwege de klimaatopgave
per saldo € 600 miljoen extra te reserveren voor de stimulering van emissievrije personenauto’s
en – bestelauto’s. Hierdoor hoefde het stimuleringsbeleid niet versoberd te worden.
Tegelijkertijd heeft het toenmalige kabinet ervoor gekozen om het accent van de stimulering
te verschuiven van de zakelijke markt naar de particuliere markt. Het verwachte ingroeipad
in het Klimaatakkoord is voor de «hand aan de kraan»-analyse bijgesteld met het verwachte
effect op de ingroei van EV’s door deze aanpassingen.

Indien de raming in het jaar t (nu 2023) buiten de vastgestelde bandbreedte valt waarbinnen
het ingroeipad mag fluctueren en er – na nadere analyse – sprake is van een structurele
afwijking, dan kan dat aanleiding zijn om het beleid aan te passen. Met deze beleidsaanpassing
zal de feitelijke ontwikkeling van de ingroei van emissievrije personenauto’s zoveel
mogelijk naar het in het Klimaatakkoord verankerde ingroeipad gestuurd worden. De
systematiek van «hand aan de kraan» kan dus beschouwd worden als een «verzekeringspolis»
voor het ingroeipad en biedt om die reden ook de, door uw Kamer gewenste, stabiele
budgettaire kaders voor het stimuleringsbeleid.

Huidige stimuleringsmaatregelen emissievrije personenauto’s

De stimuleringsmaatregelen voor de periode 2020–2025 volgend uit het Klimaatakkoord,
zijn grotendeels fiscaal en bestaan uit een korting in de motorrijtuigenbelasting,
een CO2-grondslag in de bpm, een vrijstelling van de vaste voet in de bpm en een korting
in de bijtelling. Daarnaast is voor particulieren een subsidie beschikbaar. Naast
het stimuleringspakket uit het Klimaatakkoord, wordt het brandstofverbruik beprijsd
via de brandstofaccijnzen en geldt een tijdelijk verlaagd energiebelastingtarief voor
laadpalen. Dit heeft een positief effect op de business case van emissievrije auto’s.

Sinds het Klimaatakkoord zijn een tweetal wijzigingen in het stimuleringsbeleid doorgevoerd.
Ten eerste is naar aanleiding van de «hand aan de kraan» analyse in 2021 (zie ook
hierboven) besloten om vanaf 2022 de cap in de bijtelling (de catalogusprijs waarover
de maximale korting op de bijtelling voor emissievrije personenauto’s van toepassing
is) te verlagen en is tegelijkertijd het budget voor de subsidie voor particulieren
(SEPP) verhoogd. Een tweede wijziging aan het stimuleringsbeleid is doorgevoerd met
de Voorjaarsnota (2023) van dit jaar. In de besluitvorming over een aanvullend klimaatpakket
is namelijk voorgesteld om de aanschafsubsidie voor de tweedehands emissievrije personenauto’s
te verlengen voor de periode 2025–2029 om voor een groter publiek emissievrij rijden
interessant te maken en te houden. De regeling moet nog worden vormgegeven. Het beschikbare
budget is cumulatief € 528 mln. en wordt gedekt via een verhoging van de vaste voet
in de bpm met € 200 (prijspeil 2023) vanaf 2025.

Tabel 1 – overzicht stimuleringsbeleid emissievrije personenauto’s

Stimuleringsbeleid

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

BPM vaste voet elektrisch1

0

0

0

0

0

600

600

MRB (FC)EV

0%

0%

0%

0%

0%

25%

100%

MRB PHEV

50%

50%

50%

50%

50%

75%

100%

Bijtelling percentage2

8%

12%

16%

16%

16%

17%

22%

Bijtelling cap €

45.000

40.000

35.000

30.000

30.000

30.000

n.v.t.

SEPP (nieuw)

(bedrag in €)

4.000

4.000

3.250

2.950

2.550

–

–

SEPP (tweedehands)

(bedrag in €)3

2.000

2.000

2.000

2.000

2.000

n.t.b.

n.t.b.

X Noot

1

In prijzen 2023, vanaf 2025 inclusief de verhoging van de vaste voet die in de VJN
is afgesproken (indicatief + € 200).

X Noot

2

Tot de cap, en uitgaande van een standaard bijtellingspercentage van 22%

X Noot

3

In de VJN2023 is afgesproken dat de SEPP voor tweedehands emissievrije personenauto’s
van 2025 t/m 2029 wordt verlengd. Het beschikbare budget is € 528 mln. De subsidiebedragen
per auto moeten nader worden uitgewerkt.

Monitoring marktontwikkelingen

De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft samen met Revnext in opdracht
van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat een trendrapport opgesteld van
de Nederlandse markt van personenauto’s (hierna: Trendrapport).

Daarnaast is in bijlage 1 een uitgebreide analyse gegeven van marktontwikkelingen
in de nieuwverkopen van personenauto’s tot en met 2022 en de eerste vier maanden van
2023. De omvang van de nieuwverkopen lag in 2020–2022 op historisch lage niveaus (zie
figuur 1). De coronacrisis, de oorlog in Oekraïne, tekorten en leveringsproblemen
zijn de grootste oorzaken van de lagere omvang van de nieuwverkopen in Nederland.
De eerste 4 maanden van 2023 laten een herstel zien van de nieuwverkopen ten opzichte
van 2022. De EV-nieuwverkopen zijn in 2022 qua verkoopaandeel licht gestegen van 20%
in 2021 naar 23% in 2022. In de eerste 4 maanden van 2023 lag het verkoopaandeel EV
op 26%. Dit aandeel is licht hoger dan in geheel 2022 en hoger dan in de eerste 4
maanden van 2022. De EV-aandelen per kwartaal laten een veranderend seizoenspatroon
zien. Dit wordt verklaard doordat de maatvoering van stimuleringsmaatregelen van jaar
op jaar veranderen en meer gericht zijn op de particuliere markt. Zo worden de eindejaarspieken
steeds kleiner doordat het verschil in de korting van jaar op jaar voor zakelijke
EV’s in de bijtelling kleiner worden (zie figuur 2). De eerste maanden van het jaar
zijn aantrekkelijk voor de particuliere markt door de Subsidieregeling Elektrische
Personenauto’s Particulieren (SEPP). Waarschijnlijk wordt 2023 gekenmerkt door veel
kleinere verschillen qua EV-marktaandeel per kwartaal dan in eerdere jaren.

Figuur 1: Nieuwverkopen personenauto’s 2013–2022

Figuur 2: Aandeel EV-nieuwverkopen personenauto’s per kwartaal, 2017–2022 + 2023-Q1

De gehanteerde cijfers voor de gerealiseerde nieuwverkopen betreffen de registratiecijfers
bij de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW). Dat houdt in dat dit de nieuwe auto’s
betreft, die klanten eerder hebben besteld, fabrikanten vervolgens hebben geproduceerd,
afgeleverd en dan pas op kenteken zijn gezet. Naar verwachting zit er een bepaalde
vertekening in de registratiecijfers van 2023 door uitgestelde leveringen uit 2022.
Door langere levertijden in 2022 is het aannemelijk dat een deel van de met de SEPP
aangeschafte voertuigen uit 2022 pas in de eerste maanden van 2023 in de registratiecijfers
te zien zijn. De EV-aandelen in de eerste maanden van 2023 vallen daardoor mogelijk
hoger uit. Voor het eerst sinds het begin van de SEPP blijven de aanvragen voor nieuwe
particuliere EV’s achter op het beschikbare jaarbudget. Waar een soortgelijk budget
in 2022 eind mei al bijna was uitgeput, was eind mei dit jaar (2023) slechts net iets
meer dan een derde deel van het beschikbare jaarbudget aangevraagd. Een analyse van
de oorzaken hiervan loopt nog. De uitkomsten daarvan worden bij de vormgeving van
de nieuwe regeling meegenomen. Dit is een indicatie dat de particuliere vraag naar
nieuwe EV’s aan het teruggelopen is. In verband met (langere) levertijden is dit pas
later in de registratiecijfers terug te zien (na-ijleffect).

«Hand aan de kraan»- analyse 2023

In opdracht van het kabinet heeft onderzoeksbureau Revnext de «hand aan de kraan»-analyse
voor 2023 uitgevoerd (zie bijlage 1). Het meest actuele basispad is het KEV22-basispad
(met vastgesteld + voorgenomen beleid). Figuur 3 laat de realisatie van EV-nieuwverkopen
van personenauto’s en de geraamde EV-nieuwverkopen in het basispad tot en met 2030
zien. Daarnaast is de «hand aan de kraan»-bandbreedte weergegeven voor de jaren 2022–2024.
De realisatie in 2022 is hoger uitgekomen dan de raming voor 2022 in de KEV22, maar
ruim binnen de «hand aan de kraan»-bandbreedte. De raming van EV-nieuwverkopen in
2023 en 2024 zijn niet geactualiseerd en vallen binnen de «hand aan de kraan»-bandbreedte.

Figuur 3: «Hand aan de kraan»-bandbreedte en raming basispad KEV22

Er is een separate analyse gemaakt voor de verwachte EV-nieuwverkopen in 2023 op basis
van gerealiseerde verkoopcijfers tot en met april 2023. Hierbij is gekeken naar scenario’s
om te komen tot een inschatting van een bandbreedte voor de marktomvang nieuwverkopen
en een bandbreedte voor de marktaandelen EV in de nieuwverkopen. De combinatie van
deze twee factoren resulteert in een inschatting van een waarschijnlijke bandbreedte
voor het aantal EV-nieuwverkopen 2023. Dit wil niet zeggen dat de realisatie van het
aantal EV-nieuwverkopen 2023 met zekerheid binnen de bandbreedte van de verschillende
scenario’s zal gaan uitkomen. De realisatie zou zowel lager als hoger uit kunnen komen.

Er zijn drie marktvolumescenario’s voor het totaal aan nieuw verkochte auto’s opgesteld
aan de hand van het herstel van de markt in de eerste 4 maanden van 2023 en de historische
verdeling van de jaarverkopen over de kwartalen (zie figuur 4). De drie scenario’s
zijn het gemiddelde aandeel nieuwverkopen in Q1 op basis van (1) 2017–2019, (2) 2017–2022
of (3) 2020–2022, in combinatie van het gerealiseerde marktherstel in Q1 2023. Hieruit
volgt een bandbreedte van 335.000 tot 365.000 nieuwverkopen als marktverwachting voor
2023. De prognose van RAI Vereniging en BOVAG betreft 340.000 nieuwverkopen3 en ligt binnen deze bandbreedte.

Figuur 4: Aandeel nieuwverkopen per kwartaal, 2017–2022

Daarnaast zijn er drie EV-ingroei scenario’s uitgewerkt voor de EV-ingroei per kwartaal
op basis van de veranderende seizoenspatronen en de EV-verkoopaandelen in de eerste
4 maanden van 2023. In het «lage» scenario wordt ervan uitgegaan dat de EV-verkoopaandelen
in de eerste twee kwartalen extra hoog liggen vanwege uitgestelde leveringen uit 2022
en dat in de laatste twee kwartalen geen verdere groei plaatsvindt ten opzichte van
2022. In het «midden»-scenario wordt het EV-aandeel in de eerste 4 maanden van 2023
verondersteld voor de laatste drie kwartalen. In het «hoge»-scenario wordt het EV-aandeel
in de maand april 2023 verondersteld voor de laatste drie kwartalen. Het verwachte
EV-aandeel in 2023 komt in deze scenario’s respectievelijk uit op 25,1%, 26,1% en
27,6%.

De combinatie van de drie marktvolumescenario’s en de drie EV-ingroeiscenario’s levert
negen scenario’s op, zie tabel 2. Voor de «hand aan de kraan»-systematiek is een bandbreedte
gedefinieerd in absolute aantallen. In figuur 5 zijn voor de negen scenario’s de verwachte
aantallen EV-nieuwverkopen in 2023 weergegeven, samen met de onder- en bovengrens
van de «hand aan de kraan»-bandbreedte. De meest scenario’s blijven (ruim) binnen
de «hand aan de kraan»-bandbreedte.

Tabel 2: Scenario’s «hand aan de kraan»-analyse 2023

 

Laag:

BEV 25,1%

Midden:

BEV 26,1%

Hoog:

BEV 27,6%

Gemiddeld aandeel Q1 2017–2019:

Laag: 335.000 nieuwverkopen

Scenario 2

Scenario 1

Scenario 3

Gemiddeld aandeel Q1 2017–2022:

Middel: 350.000 nieuwverkopen

Scenario 5

Scenario 4

Scenario 6

Gemiddeld aandeel Q1 2020–2022:

Hoog: 365.000 nieuwverkopen

Scenario 8

Scenario 7

Scenario 9

Figuur 5: «Hand aan de kraan»-scenario’s voor EV-nieuwverkopen 2023

Conclusie

De «hand aan de kraan»-analyse 2023 geeft geen aanleiding om het stimuleringsbeleid
voor emissievrije personenauto’s te wijzigen.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij