Brief regering : Straffen op maat: Verkenning doorontwikkeling sanctiestelsel en sanctietoepassing

Nr. 811
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 juli 2023

Een van de kerntaken van de overheid is het bieden van bescherming aan burgers, zodat
zij in vrijheid invulling kunnen geven aan hun leven. Een geloofwaardige rechtsstaat
met onafhankelijke rechtspraak is hiervoor onmisbaar. De overheid dient duidelijke
normen te stellen en adequaat op te treden als burgers die normen schenden, zeker
als een normschending slachtoffers maakt. Dit optreden kan bestaan uit het vervolgen
en het straffen van daders. Hiermee wordt onrecht vergolden, recht gedaan aan slachtoffers
en kan (herhaling van) criminaliteit worden voorkomen. Het is van belang dat op maat
wordt gestraft en dat straffen op maat ten uitvoer worden gelegd, omdat dit de effectiviteit
van straffen in het realiseren van deze doelen vergroot. Door in te zetten op maatwerk
waar mogelijk werkt de strafrechtketen iedere dag aan het rechtvaardiger en veiliger
maken van onze samenleving.

Vorig jaar heb ik een verkenning aangekondigd naar een doorontwikkeling van ons sanctiestelsel
en de sanctietoepassing.1 Die aankondiging deed ik naar aanleiding van de motie van het lid Sneller, die verzoekt
om een uitwerking van «slimmere straffen».2 Hierbij zegde ik toe uw Kamer voor deze zomer over de verkenning te informeren.

In de verkenning – waarbij de strafrechtketen en de wetenschap zijn betrokken – is
niet alleen gekeken naar de in de motie genoemde bezwaren tegen korte detenties, maar
zijn ons sanctiestelsel en de sanctietoepassing voor volwassenen vanuit zowel dader-
als slachtofferperspectief in volle omvang geanalyseerd. Ik concludeer dat deze over
het algemeen goed functioneren: het instrumentarium van de strafrechter is divers
en er is veel informatie beschikbaar op basis waarvan de strafrechter op maat kan
straffen. Daarnaast is ook bij de tenuitvoerlegging van de verschillende straffen
ruim aandacht voor maatwerk met als doel veroordeelden na hun straf weer zo goed mogelijk
te laten meedoen aan onze samenleving. Dit moet recidive en nieuwe slachtoffers helpen
voorkomen.

Er zijn ook knelpunten geconstateerd tijdens de verkenning. Zo bestaat bijvoorbeeld
behoefte om in bepaalde gevallen van recidive vaker een taakstraf te kunnen opleggen
en zijn taakstraffen en geldboetes soms lastig uitvoerbaar. Voor de knelpunten zijn
negen verbetermaatregelen geïnventariseerd. Deze zien op het uitbreiden van het instrumentarium
van de rechter (bijvoorbeeld door het verhogen van het maximum aantal taakstrafuren)
en het versterken van diens informatiepositie (bijvoorbeeld door vaker te adviseren
aan de rechter bij het bevelen van voorlopige hechtenis). Daarbij sluiten ze ook goed
aan op de uitkomsten van een onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) naar de effecten van korte vrijheidsstraffen, dat ik op 7 juli jl. aan uw Kamer
heb toegezonden.3

Hieronder vat ik het rapport van het WODC eerst samen, gevolgd door mijn beleidsreactie
en een blik op de verkenning. Tot slot ga ik in op de hiervoor genoemde maatregelen,
die ik zal uitwerken. Met deze uitwerking geef ik invulling aan eerdergenoemde motie
van het lid Sneller. Besluitvorming over daadwerkelijke invoering van maatregelen
is, gezien de demissionaire status van het kabinet, aan de volgende betrokken bewindspersonen,
behoudens eventuele pilots die binnen het huidige kader kunnen worden uitgevoerd.

Onderzoek korte vrijheidsstraffen

Jaarlijks worden in Nederland ongeveer 15.000 strafzaken afgedaan met een vrijheidsstraf
korter dan drie maanden.4 Dit betreft circa twee derde van het totaal aan vrijheidsstraffen dat jaarlijks wordt
opgelegd. Vrijheidsstraffen zijn echter niet de enige vorm van detentie. Het kan bijvoorbeeld
ook gaan om voorlopige hechtenis of vervangende hechtenis.5

Mede naar aanleiding van een rapport van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
(RSJ), waarin de RSJ stelt dat korte detenties weinig effectief zijn, heeft de toenmalige
Minister voor Rechtsbescherming het WODC gevraagd nader onderzoek te doen naar deze
effecten.6 In dit onderzoek heeft het WODC gekeken naar de effecten op het bereiken van de drie
strafdoelen: speciale preventie, generale preventie en vergelding.

Speciale preventie

Onder speciale preventie wordt verstaan het voorkomen van recidive van de bestrafte
door middel van onschadelijkmaking, afschrikking en resocialisatie. Een gedetineerde
kan echter ook onbedoelde negatieve effecten ervaren, zoals een negatief label en
verlies van sociale bindingen. Uit het onderzoek komt naar voren dat de kans op recidive
na een korte vrijheidsstraf niet lager is dan na een niet-vrijheidsbenemende straf.
Er zijn daarnaast aanwijzingen dat personen met korte vrijheidsstraffen meer recidiveren
dan personen aan wie andere straffen werden opgelegd. De onderzoekers constateren
verder dat een korte vrijheidsstraf vooral negatieve gevolgen lijkt te hebben voor
diegenen die daaraan voorafgaand werk hadden, omdat ze dat werk kunnen kwijtraken.

Generale preventie

Onder generale preventie wordt verstaan het voorkomen van criminaliteit in de samenleving
door alle potentiële plegers te laten afzien van crimineel gedrag door normstelling,
normbevestiging en generale afschrikking. Een van de bevindingen van de onderzoekers
is dat het generaal preventieve effect van korte vrijheidsstraffen ten opzichte van
andere straffen zeer beperkt is. Het vergroten van de pakkans heeft waarschijnlijk
een groter generaal afschrikwekkende werking dan het type of de zwaarte van de straf.

Vergelding

Onder vergelding wordt verstaan het toevoegen van leed. De rechtvaardiging voor een
straf ligt hierbij in het verleden en kan alleen worden opgelegd ter vereffening.
Vergelding wordt op adequate wijze bereikt wanneer de leedtoevoeging proportioneel
is ten opzichte van het misdrijf en de verwijtbaarheid van de dader. De onderzoekers
constateren dat burgers in het algemeen vinden dat er te licht wordt gestraft. Naarmate
zij meer informatie hebben over het misdrijf en de omstandigheden van de dader, blijken
zij meer vergelijkbare straffen op te leggen met die van de rechter. De mening van
deze (extra) geïnformeerde burgers is echter niet meer representatief voor die van
de gewone burgers. Verder ervaren bestrafte personen vrijheidsstraffen over het algemeen
als zwaarder. Iets langere niet-vrijheidsbenemende straffen worden gemiddeld genomen
als even zwaar ervaren als korte vrijheidsstraffen. Wanneer een bepaalde strafzwaarte
proportioneel is, kan deze strafzwaarte dus met verschillende straftypen worden bereikt.
Dit wordt de «wisselkoers» van straffen genoemd.

Algemene conclusie

De onderzoekers komen tot de algemene conclusie dat korte vrijheidsstraffen niet in
grotere mate dan andere straffen ervoor zorgen dat de strafdoelen worden bereikt.
Er zijn aanwijzingen dat de kans op recidive groter is na een korte vrijheidsstraf
dan na een niet-vrijheidsbenemende straf. De onderzoekers bevelen aan om in wetgeving
de mogelijkheden van rechters om verschillende typen (niet-vrijheidsbenemende) straffen
op te leggen verder uit te breiden of in elk geval de discretionaire bevoegdheid van
rechters niet in te perken.

Tegelijk wordt onderkend dat de strafdoelen niet altijd bepalend zijn voor het type
straf dat door de rechter wordt opgelegd. In iedere concrete zaak weegt de rechter
factoren mee die relevant zijn voor de straf, zoals de ernst van het feit, de omstandigheden
waaronder het feit is begaan en de persoon van de dader. Ook kan bijvoorbeeld de onuitvoerbaarheid
van niet-vrijheidsbenemende straffen een rol spelen, of kunnen eerder opgelegde straffen
(recidive) of een reeds ondergane voorlopige hechtenis van invloed zijn op de op te
leggen straf. De onderzoekers vragen zich desondanks af waarom korte detenties zo
vaak worden ingezet en raden de strafrechtspraktijk aan na te gaan wat de belangrijkste
redenen hiervoor zijn en te reflecteren op de validiteit van die redenen.

Tot slot doen de onderzoekers diverse aanbevelingen voor vervolgonderzoek op het gebied
van de drie strafdoelen, waaronder naar de verschillen in effecten naar duur van vrijheidsstraffen,
de wisselkoers tussen straffen en de (on)bedoelde negatieve effecten die gedetineerden
kunnen ervaren.

Straffen op maat

Belang detentie

Het WODC-onderzoek heeft een waardevol inzicht gegeven in de effecten van korte vrijheidsstraffen
op het realiseren van de strafdoelen. De uitkomsten laten ook zien dat straffen verschillende
kenmerken hebben en hierop in algemene zin meer of minder effect kunnen hebben. Bij
korte vrijheidsstraffen zijn er goede mogelijkheden om strafbaar gedrag met (langer
durende) niet-vrijheidsbenemende straffen te vergelden. Het voordeel hiervan kan zijn
dat de kans op recidive afneemt.

Ik ben het met de onderzoekers eens dat het realiseren van strafdoelen niet altijd
bepalend is voor de praktijk van straftoemeting door de rechter. Alhoewel de kans
op recidive na niet-vrijheidsbenemende straffen kan afnemen, wil dat in concrete gevallen
niet zeggen dat niet zal worden gerecidiveerd. En bij de beoordeling welke straf in
een concreet geval de meest passende is spelen ook andere factoren een rol, zoals
bijvoorbeeld het justitiële verleden. Voor een geloofwaardige rechtsstaat acht ik
het van belang dat de rechter die beoordeling – binnen de door de wetgever geboden
kaders – onafhankelijk kan maken.

Voor zover de onderzoekers zich afvragen waarom korte detenties (vrijheidsstraf, voorlopige
hechtenis en vervangende hechtenis) zo omvangrijk worden toegepast, merk ik op dat
korte detenties een belangrijk onderdeel zijn van het sanctiepalet. Het opleggen van
korte vrijheidsstraffen is soms noodzakelijk, omdat het gepleegde delict ernstig is,
vanwege de noodzaak tot vergelding en genoegdoening, of omdat eerdere sancties niet
afdoende waren om recidive te voorkomen. Toepassing van voorlopige hechtenis kan de
samenleving beschermen of voorkomen dat een verdachte vlucht. En vervangende hechtenis
is bedoeld om veroordeelden die niet meewerken aan hun geldboete of taakstraf alsnog
een straf te laten ondergaan, zodat het onrecht kan worden vergolden. Als Minister
wil ik – gelet op de scheiding der machten – niet treden in de waardering van de mate
waarin korte detenties worden toegepast. Het verminderen ervan kan wat mij betreft
ook geen doel op zich zijn. Wel zal ik het rapport onder de aandacht brengen bij de
strafrechtspraktijk.

Maatwerk

Tegelijkertijd stel ik vast dat de recidivecijfers het laatste decennium stagneren.7 Gelet op de kerntaak van de overheid om bescherming te bieden aan burgers acht ik
het van wezenlijk belang hieraan iets te doen. Ik meen dat een oplossing ligt in het
optimaliseren van maatwerk bij de straftoemeting en de tenuitvoerlegging. Maatwerk
kan het effect van straffen op het realiseren van de strafdoelen namelijk vergroten.

Maatwerk betekent niet mildheid. Maatwerk houdt bijvoorbeeld ook in dat bepaalde doelgroepen
steviger worden aangepakt en te maken krijgen met meer restricties. Ik wijs hierbij
op de harde aanpak van dit kabinet ten aanzien van ondermijnende criminaliteit. De
verhoging van de maximumgevangenisstraf bij doodslag van vijftien naar vijfentwintig
jaar is een ander voorbeeld, waarmee de rechter meer ruimte heeft gekregen om op maat
te straffen bij dit zware misdrijf.

Maatwerk omvat ook aandacht voor het slachtoffer, zowel tijdens het strafproces als
de tenuitvoerlegging van een straf. Denk bijvoorbeeld aan het tijdig informeren van
slachtoffers, het in kaart brengen van beschermingsbehoeften en het bieden van spreekrecht
of de mogelijkheid tot schadeverhaal. Door op maat te straffen en ten uitvoer te leggen
kunnen slachtoffers bovendien genoegdoening ervaren.

Maatwerk betekent verder dat perspectief wordt geboden, waarbij ook oog is voor de
levensloop van veroordeelden en een goede re-integratie in de samenleving na afloop
van de straf. Perspectief kan helpen voorkomen dat burgers blijven functioneren in
een crimineel milieu en steeds verder af komen te staan van de samenleving. Denk aan
veroordeelden met een korte vrijheidsstraf, die tot zij het strafbare feit pleegden
hierin nog relatief goed functioneerden. Zij zijn er dan bij gebaat dat zij hun baan
of woning behouden.

Veroordeelden kunnen ook kampen met multiproblematiek. Dit kan aanleiding zijn de
straf en de tijd waarin de veroordeelde in contact staat met de strafrechtketen te
benutten om die problematiek aan te pakken, bijvoorbeeld door te werken aan agressie-
en verslavingsproblematiek, het aanpakken van schuldenproblematiek of het verhogen
van de kans op werk door trainingen en arbeidstoeleiding. Waar ruimte bestaat om (tijdens
of naast een straf) dergelijk perspectief te bieden, moet deze ruimte ook worden benut.
Dat is belangrijk om de kans op terugval in strafbaar gedrag zoveel mogelijk te verkleinen
en daarmee toekomstige slachtoffers te voorkomen.

Verkenning sanctiestelsel en sanctietoepassing

In dit licht heb ik samen met de strafrechtketen en de wetenschap een verkenning uitgevoerd
naar een doorontwikkeling van het sanctiestelsel en de sanctietoepassing. Hierbij
zijn twee ontwikkellijnen gevolgd: (1) een divers instrumentarium en (2) een sterke
informatiepositie van de rechter. Dit zijn namelijk onlosmakelijke voorwaarden voor
straffen op maat.8

De focus in de verkenning lag op het snijvlak van korte detenties, voorwaardelijke
straffen, taakstraffen en geldboetes. De in de motie-Sneller genoemde bezwaren tegen
korte detenties werden herkend. Ook zijn knelpunten geconstateerd die samenhangen
met korte detenties. Bij de straftoemeting wordt tussen de taakstraf en de korte gevangenisstraf
een punitief gat ervaren, en er bestaat een behoefte om in bepaalde gevallen van recidive
vaker een taakstraf te kunnen opleggen. Daarnaast is vaker advies van de reclassering
gewenst in het kader van vroeghulp. Tevens is opgemerkt dat geldboetes en taakstraffen
worden opgelegd die soms moeilijk of niet uitvoerbaar zijn, waardoor vervolgens vervangende
hechtenis moet worden tenuitvoergelegd. Tegen die achtergrond is tot slot gepleit
voor het persoonsgerichter en flexibeler (bijvoorbeeld met zorg- en leerelementen)
kunnen invullen van taakstraffen.

Daar staat tegenover dat werd onderkend dat het sanctiestelsel en de sanctietoepassing
over het algemeen goed functioneren. De rechter heeft diverse instrumenten en veel
informatie ter beschikking om een passende straf te bepalen. Korte detenties worden
als belangrijk onderdeel van het stelsel gezien. In dit verband is bijvoorbeeld ook
aangegeven dat korte detenties een veroordeelde juist rust en regelmaat kunnen bieden.
Tot slot is genoemd dat korte vrijheidsstraffen vaak pas worden opgelegd als andere,
lichtere straffen geen of onvoldoende effect hebben gehad en dus weinig andere mogelijkheden
resteren.

Kansen straffen op maat

Met betrekking tot de in de verkenning geconstateerde knelpunten werden kansen gezien
om het op maat straffen verder te verbeteren. Hiervoor zijn maatregelen geïnventariseerd
die aansluiten bij de uitkomsten van het WODC-onderzoek naar korte vrijheidsstraffen,
waaruit blijkt dat strafdoelen ook bereikt kunnen worden met andere (langere) straffen
dan een korte vrijheidsstraf. Sommige maatregelen sluiten aan bij ervaringen die de
afgelopen jaren op lokaal niveau zijn opgedaan in het kader van het innovatieprogramma
«Koers en Kansen».9 De maatregelen kunnen er in concrete gevallen toe leiden dat in plaats van korte
detenties alternatieve straffen worden opgelegd, maar dat hoeft niet zo te zijn, omdat
deze alternatieven mogelijk niet alleen concurreren met korte detenties maar bijvoorbeeld
ook met de taakstraf. De effecten van deze wisselkoers zijn echter niet leidend; het
gaat er primair om dat een passende straf wordt opgelegd en dat de strafdoelen worden
gerealiseerd.

Negen maatregelen zal ik uitwerken en worden hieronder – ingedeeld langs de twee ontwikkellijnen
van de verkenning – toegelicht. Bij de uitwerking kijk ik naar de effectiviteit, uitvoerbaarheid
en financiële consequenties. Ook zal aandacht zijn voor het perspectief van slachtoffers.10

Eerste ontwikkellijn: divers instrumentarium rechter

1. Flexibele taakstraf

De uitvoering van taakstraffen kenmerkt zich onvermijdelijk door «volumewerk». Voor
een groot deel van de veroordeelden die een taakstraf moeten uitvoeren is dat niet
bezwaarlijk. Een deel van de taakgestraften heeft baat bij doelgerichte interventies
naast of als onderdeel van de straf, bijvoorbeeld door toeleiding naar werk. Dit vergroot
de kans dat zij de taakstraf succesvol afronden en hun leven weer op de rit krijgen.
Ook kan worden gedacht aan zorg- of leerelementen. Door de slagingskans van een taakstraf
te vergroten, wordt bovendien voorkomen dat de veroordeelde vervangend moet worden
gehecht. Ik werk in dit licht uit hoe de effectiviteit en de slagingskans van taakstraffen
kan worden vergroot met meer flexibiliteit, zonder aan het strafkarakter van de taakstraf
af te doen.

2. Verhoging maximumaantal uren taakstraf

Het wettelijk maximumaantal uren voor een taakstraf is op dit moment 240 uur. Ik zal
uitwerken met hoeveel uren dit kan worden verhoogd. Dit draagt bij aan het vergroten
van de mogelijkheden van de rechter om een alternatieve sanctie voor de korte vrijheidsstraf
op te leggen en geeft daarmee invulling aan de door de onderzoekers genoemde wisselkoers
van straffen. Langere taakstraffen zullen – als die niet worden uitgevoerd – echter
ook langere vervangende hechtenissen tot gevolg hebben. Zowel het effect op het aantal
op te leggen korte vrijheidsstraffen als op de vervangende hechtenissen breng ik daarom
in kaart. Hierbij kijk ik ook naar de extra tijd die nodig is voor een goede invulling
van een flexibele taakstraf (zie voorgaand voorstel). Tot slot bezie ik of de uitvoeringstermijn
van taakstraffen moet worden verlengd.

3. Vaker een taakstraf bij recidive

In artikel 22b van het Wetboek van Strafrecht (Sr) is het taakstrafverbod neergelegd.
Het tweede lid van artikel 22b Sr bepaalt dat een taakstraf niet wordt opgelegd in
geval van veroordeling voor een misdrijf, indien aan de veroordeelde in de vijf jaren
voorafgaand wegens een soortgelijk misdrijf een taakstraf is opgelegd (de recidivebepaling).
Uit de verkenning is de wens naar voren gekomen om de rechter in bepaalde gevallen
van recidive meer ruimte te geven voor het vaker opleggen van taakstraffen. Dit is
in lijn met de uitkomsten van het WODC-onderzoek naar korte vrijheidsstraffen. Het
geheel loslaten van de recidivebepaling acht ik onwenselijk. Deze bepaling is namelijk
een fundamentele pijler van het taakstrafverbod. Wel wil ik – gelet op de uitkomsten
van de verkenning en het WODC-onderzoek – uitwerken of de recidivebepaling altijd
nodig en wenselijk is en hoe een eventuele aanpassing zich zou verhouden tot de door
de Minister van Justitie en Veiligheid aangekondigde stappen voor een mogelijk wetsvoorstel
ter uitbreiding van het taakstrafverbod bij mishandeling van onder meer journalisten
en hulpverleners.11

4. Vervangende taakstraf

Als een geldboetevonnis niet wordt betaald volgt vervangende hechtenis. Uw Kamer heeft
per motie (Kamerstuk 24 587, nr. 779) gevraagd te onderzoeken of in dat geval een vervangende taakstraf kan worden toegepast.
In de beleidsreactie van mijn ambtsvoorganger op een uitgevoerd WODC-onderzoek naar
de vervangende taakstraf is aangegeven dat het onderzoek hiervoor aanknopingspunten
biedt. Ook is aangegeven dat het ook vragen oproept over de effectiviteit van de vervangende
taakstraf, die een nadere analyse nodig maken. Uit het onderzoek blijkt bijvoorbeeld
dat vervangend gehechten een lastig te bereiken doelgroep zijn, waarbij vaak sprake
is van recidive. Om hierop meer zicht te krijgen zegde ik in mijn brief van 23 september
2022 toe te bezien of deze modaliteit kan worden beproefd.12 Een beproeving in de praktijk is echter niet mogelijk gebleken, omdat veroordeelden
niet kunnen worden onderworpen aan een (vervangende) straf die de wet niet kent. Daarom
werk ik zonder pilot nader uit hoe de vervangende taakstraf – indachtig het taakstrafverbod
– kan worden aangeboden bij de eerste keer dat een geldboete niet wordt betaald. Bij
de uitwerking kijk ik ook naar de effecten, risico’s en kosten van deze modaliteit.

5. Vrijheidsstraf in een Beperkt Beveiligde Afdeling

De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) beschikt over Beperkt Beveiligde Afdelingen
(BBA’s), waar gedetineerden in de laatste fase van hun detentie kunnen worden geplaatst.
De gedetineerden die hierin verblijven krijgen verlof voor extramurale arbeid, wat
wil zeggen dat zij buiten de muren mogen werken. Op die manier kunnen gedetineerden
zich goed voorbereiden op terugkeer in de samenleving. De beschikbare capaciteit van
deze BBA’s wordt op dit moment niet volledig benut. Bij brief van 26 juni 2023 heb
ik laten weten dat de plaatsingsgronden voor de BBA worden uitgebreid, onder meer
door de eis van «leer- en werkplekken» uit te breiden met «zinvolle dagbesteding».13

Vanuit het eerder genoemde programma «Koers en Kansen» voert DJI een pilot uit met
het direct plaatsen van zelfmelders op de BBA. De pilot wordt dit jaar geëvalueerd
door het WODC. De uitkomsten hiervan betrek ik bij de uitwerking hoe en voor welke
doelgroepen het al dan niet mogelijk kan worden gemaakt de straf vanaf het begin in
een BBA te ondergaan. Hierbij zal ik specifiek kijken hoe om te gaan met personen
die vaker een gevangenisstraf hebben gekregen.

6. Advisering door strafrechter

Tijdens detentie ondersteunt de DJI gedetineerden bij de voorbereiding op een verantwoorde
terugkeer in de samenleving. Het kan ingewikkeld zijn hiervoor medewerking van de
gedetineerde te krijgen, omdat die de noodzaak hiervan niet altijd inziet en het gevoel
kan hebben dat iets wordt opgedrongen. Daarom breng ik met DJI in kaart in welke gevallen
het stellen van specifieke (re-integratie)doelen, waaraan door de DJI met de gedetineerde
moet worden gewerkt, van meerwaarde kan zijn. Op basis daarvan wordt met de Raad voor
de rechtspraak bezien of de rechter deze doelen als advies in het vonnis kan meegeven
aan DJI, zodat tijdens de tenuitvoerlegging aan deze doelen kan worden gewerkt. Op
grond van de huidige wetgeving heeft de rechter de mogelijkheid een advies uit te
brengen over de wijze van tenuitvoerlegging.

7. Sanctionering buiten het strafrecht

Het strafrecht is het ultimum remedium voor normschending. Het binnen een ander domein
dan het strafrecht sanctioneren van lichte overtredingen kan proportioneel zijn en
bijdragen aan efficiëntere tenuitvoerlegging en ontlasting van de strafrechtketen.
In de verkenning zijn in dit verband zwartrijden en het overtreden van de identificatieplicht
genoemd als twee overtredingen die veel voorkomen en circa een derde van het aantal
vervangende hechtenissen bij niet betaalde geldboetes beslaan. Ik zal verkennen welke
specifieke overtredingen in aanmerking kunnen komen voor afdoening buiten het strafrecht,
waarbij ik ook in kaart breng binnen welk rechtsgebied dit dan effectief en efficiënt
kan worden vormgegeven.

Tweede ontwikkellijn: sterke informatiepositie rechter

8. Verbeteren informatie over slagingskans geldboete

Om te voorkomen dat de rechter een geldboete oplegt, die een veroordeelde (bijvoorbeeld
door schulden) niet zal betalen en daardoor in vervangende hechtenis eindigt, werk
ik uit hoe de informatiepositie van de officier van justitie en de rechter over betaalgedrag
en draagkracht van verdachten kan worden verbeterd. Het Centraal Justitieel Incassobureau
ontwikkelt op dit moment de TOP Service. Deze voorziening moet onder meer inzicht
bieden in de betaalhistorie van een verdachte en eerder opgelegde sancties. In het
kader van deze ontwikkeling wordt momenteel een pilot voorbereid.

9. Intensiveren advisering reclassering

Vroeghulp houdt in dat een verdachte tijdens de inverzekeringstelling wordt bezocht
door de reclassering, en dat de reclassering ten behoeve van de voorgeleiding aan
de rechter-commissaris advies uitbrengt of de verdachte in vrijheid kan worden gesteld
in afwachting van het strafproces en, zo ja, onder welke voorwaarden. De reclassering
adviseert op dit moment in ongeveer 20 tot 25 procent van de zaken. Ik bereid pilots
in een of meer regio’s voor om advisering door de reclassering te intensiveren. Hierbij
wordt onderzocht bij welke doelgroepen (bijvoorbeeld adolescenten) dit van meerwaarde
kan zijn. Tevens bekijk ik of het reclasseringsrapport voor de inhoudelijke behandeling
van de strafzaak eerder gereed kan zijn, en wat het effect hiervan is op doorlooptijden
en de duur van de voorlopige hechtenis.

Niet nader uit te werken maatregelen

Tijdens de verkenning is ook gesproken over de herinvoering van de leerstraf voor
volwassenen. Hierbij is geconstateerd dat gedragsinterventies en bijzondere voorwaarden
in het kader van een voorwaardelijke veroordeling al veel mogelijkheden op dit punt
bieden. Bovendien voorziet bovengenoemd voorstel inzake een meer flexibele taakstraf
al in een mogelijkheid om leerelementen toe te voegen aan een taakstraf. Om die reden
werk ik deze maatregel niet uit.

Verder is over een betekenisvol ingevulde elektronische detentie gesproken.14 Hiermee zou tegemoet kunnen worden gekomen aan kritiekpunten bij twee eerdere wetsvoorstellen
inzake elektronische detentie.15 Het vraagt echter meer tijd om in kaart te brengen welke mogelijke invulling hiervan
van toegevoegde waarde kan zijn, ook in relatie tot de hierboven beschreven maatregelen.
Ik streef ernaar om uw Kamer na de zomer te berichten of, en zo ja welke, invulling
van een betekenisvol ingevulde elektronische detentie verder uitgewerkt zal worden.

Tot slot

In deze brief heb ik geschetst met welke negen maatregelen ik een volgende stap wil
zetten in de doorontwikkeling van het sanctiestelsel en de sanctietoepassing. De komende
periode werk ik deze maatregelen met de ketenpartners uit. Hierbij kijk ik naar de
effecten ervan op het realiseren van de strafdoelen en worden de juridische consequenties,
financiële impact en de impact op de strafrechtketen inzichtelijk gemaakt. Ik houd
ook rekening met het absorptievermogen van de strafrechtketen, die momenteel belast
is met enkele grote opgaven, waaronder de modernisering van het Wetboek van Strafvordering.
Verder kijk ik naar aspecten die betrekking hebben op de uitvoering. Ik wil bijvoorbeeld
niet dat doorlooptijden toenemen, de uitvoering complexer wordt of administratieve
lasten toenemen. Ook moet ik rekening houden met een krappe arbeidsmarkt. Het is aan
de volgende betrokken bewindspersonen om, op basis van de uitwerking van de maatregelen,
besluiten te nemen over invoering van maatregelen, behoudens eventuele pilots die
binnen het huidige kader kunnen worden uitgevoerd.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind