Brief regering : Sociaal ontwikkelbedrijven en beschut werk

Nr. 300
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 juli 2023

Ieder mens is waardevol en heeft daarmee iets toe te voegen. In de samenleving en,
waar mogelijk, op de arbeidsmarkt. Voor sommige mensen is meedoen op de arbeidsmarkt
een enorme uitdaging. Maar meedoen is voor hen net zo belangrijk als voor ieder ander.
Want werk is meer dan alleen een salaris. Werk geeft een gevoel van eigenwaarde, biedt
sociale contacten en zorgt voor kansen om jezelf te ontwikkelen. Het is een gezamenlijke
opdracht van sociale partners, gemeenten, UWV, onderwijspartijen en werkgevers om
zoveel mogelijk mensen die een steuntje in de rug nodig hebben, te ondersteunen om
passend mee te kunnen doen. Vanuit mijn rol is het belangrijk om hier de juiste randvoorwaarden
voor te scheppen.

In de opgave om zoveel mogelijk mensen mee te laten doen, spelen sociaal ontwikkelbedrijven
een belangrijke rol. Zij dragen bij aan een arbeidsmarkt waar iedereen gezien en erkend
wordt. Want mede door hun inzet krijgen mensen die niet, of niet zonder meer bij reguliere
werkgevers aan de slag kunnen, een kans op de arbeidsmarkt. Hiermee dragen zij bij
aan de bestaanszekerheid en het welzijn van mensen. Dit vind ik waardevol.

Tegelijkertijd is met de komst van de Participatiewet de context waarin deze bedrijven
opereren flink veranderd. Het wordt steeds belangrijker dat sociaal ontwikkelbedrijven
hun activiteiten verder richten op het begeleiden van mensen naar werk bij reguliere
werkgevers, terwijl ze tegelijkertijd (beschutte) werkgelegenheid bieden aan degenen
die geen/beperkt kans hebben om bij reguliere werkgevers aan de slag te gaan. Dit
brengt een transformatieopgave met zich mee en vraagt soms om aanpassing van de bedrijfsvoering.

Ik heb hierover de afgelopen tijd overal in het land gesprekken gevoerd met gemeenten
en sociaal ontwikkelbedrijven. Ik heb veel goede voorbeelden gezien waarbij is ingespeeld
op de veranderende omstandigheden en waarbij mooie en soms vernieuwende initiatieven
zijn ondernomen om mensen zo regulier mogelijk mee te laten doen. Maar ik heb ook
gehoord over de uitdagingen waar sociaal ontwikkelbedrijven mee te maken hebben. Bijvoorbeeld
omdat de uitstroom van mensen die vallen onder de Wet sociale werkvoorziening (hierna:
Wsw) sneller gaat dan verwacht en deze uitstroom voor de bedrijven niet overal evenredig
wordt opgevangen door nieuwe instroom van mensen die vallen onder de Participatiewet.
De opgave om het bedrijf te transformeren van een Wsw-uitvoeringsbedrijf naar uitvoeringsorganisatie
voor (het werkdeel van) de Participatiewet is soms groot. Daar komt bij dat de kosten
die gemoeid zijn met de uitvoering van de cao Aan de Slag extra druk kunnen leggen
op de financiële positie van deze bedrijven. Hierbij staan gemeenten in de meeste
gevallen aan de lat om eventuele tekorten op de exploitatie van sociaal ontwikkelbedrijven
aan te vullen. Uiteraard hoort hier bij dat gemeenten zelf mogen besluiten over hoe
eventuele overschotten worden besteed.

Als het aankomt op de onevenwichtigheid tussen de uitstroom van mensen uit de Wsw
en de instroom van mensen onder de Participatiewet, wil ik benadrukken dat dit niet
betekent dat er minder mensen aan het werk worden geholpen. Op verschillende plaatsen
in het land worden mensen via alternatieve wijzen aan het werk geholpen als dit niet
via het sociaal ontwikkelbedrijf gebeurt. Bijvoorbeeld doordat gemeenten via de eigen
(afdeling werk van de) sociale dienst mensen (intensief) begeleiden naar werk of doordat
nieuwe eigen lokale uitvoeringsorganisaties worden opgericht om mensen zo regulier
als mogelijk aan het werk te helpen. Naast de sociaal ontwikkelbedrijven zijn er diverse
andere wegen om mensen kansen op werk te bieden.

De afgelopen tijd ben ik samen met VNG, Cedris, Divosa, sociale partners zoals VNO-NCW,
FNV, UWV en de Stichting van de Arbeid met deze zorgpunten aan de slag gegaan. Graag
informeer ik uw Kamer over de eerste uitkomsten van deze gezamenlijke inspanningen.

Inhoud van deze brief

In deze brief informeer ik uw Kamer over:

1. Stappen die ik zet richting een toekomstbestendige infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven
en voor beschut werk. Hiervoor worden ook extra financiële middelen beschikbaar gesteld.
Voor beschut werk gaat het in 2024 om een extra investering van € 23,1 miljoen. Dit
bedrag loopt vervolgens op naar € 64,7 miljoen in de structurele situatie. Voor de
infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven wordt voor 2024 een budget van € 63,9
miljoen beschikbaar gesteld op de begroting van SZW.

2. Het onderzoek dat het Ministerie van SZW, VNG en Cedris, in gezamenlijk opdrachtgeverschap
hebben laten doen naar de (toekomstige) infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven.

3. De verdiepende analyses die het Ministerie van SZW heeft laten uitvoeren naar de kosten
van beschut werk en de oplossingen voor knelpunten bij de overstap van dagbesteding
naar werk.

4. De uitwerking van een uitgebreid maatregelenpakket voor de korte termijn waarmee wordt
gestimuleerd dat meer mensen worden begeleid naar beschut werk.

Onderzoek infrastructuur sociaal ontwikkelbedrijven

Mede naar aanleiding van de motie Ceder (Kamerstuk 34 352, nr. 245) en de motie Ceder, Maatoug, Kathmann en Palland (Kamerstuk 36 200 XV, nr. 60), hebben de VNG, Cedris en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid opdracht
gegeven aan bureau Berenschot om onderzoek te doen naar de huidige infrastructuur
van sociaal ontwikkelbedrijven. Dit onderzoek is belangrijk om één gezamenlijk beeld
te creëren over waar de knelpunten nu liggen en wat de ontwikkelingen in de toekomst
zijn. Dit is noodzakelijk omdat de sector sociaal ontwikkelbedrijven zeer divers is
georganiseerd en de analyses over problemen en oplossingen soms uiteenlopen.

Het onderzoek van Berenschot geeft een actueel beeld van de huidige infrastructuur
van sociaal ontwikkelbedrijven en brengt deze ontwikkelingen in relatie met de bredere
arbeidsmarktinfrastructuur in regio’s. Daarnaast worden enkele mogelijke scenario’s
geschetst voor de toekomst van de infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven. Hierbij
gaat één van de scenario’s uit van krimp van de infrastructuur. Een tweede scenario
gaat uit van het zoveel mogelijk behouden van de bestaande infrastructuur. In een
derde scenario krijgt het grootste deel van de sociaal ontwikkelbedrijven – in lijn
met de initiatiefnota «Aan de Slag in het Sociaal Ontwikkelbedrijf» van de leden van
Dijk en Peters (Kamerstuk 35 644, nr. 2) – een aanzienlijk grotere rol dan zij nu hebben. Met behulp van dit onderzoek en
de gepresenteerde scenario's kunnen we een constructieve dialoog voeren en gezamenlijk
werken aan een duurzame en effectieve toekomstige infrastructuur voor sociaal ontwikkelbedrijven.

Het onderzoeksrapport is zeer recent door Berenschot opgeleverd. Ik hecht eraan dit
zo snel mogelijk met uw Kamer te delen. Ik stuur uw Kamer daarom bijgaand alvast het
onderzoeksrapport van Berenschot. Daarbij geef ik in deze brief aan welke verbeteringen
VNG, Cedris en het Ministerie van SZW nu al gaan oppakken. Het is mijn intentie om
later dit najaar uitgebreider terug te komen bij uw Kamer met een gedetailleerdere
reactie op het rapport en de handelingsperspectieven die ik voor de langere termijn
voor ogen heb. Op deze manier doe ik recht aan het verzoek dat uw Kamer uitsprak in
de motie Ceder, Maatoug, Kathmann en Palland om voor de zomer varianten met de Kamer
te delen over de toekomst van sociaal ontwikkelbedrijven. Daarnaast waarborgt dit
gefaseerde proces dat er genoeg tijd is voor een zorgvuldige en gedragen uitwerking
van oplossingsrichtingen en een goed besluitvormingsproces.

Uitkomsten onderzoek

In de bijlage treft u het onderzoeksrapport van Berenschot. Hoewel mijn uitgebreide
reactie later volgt, vat ik hieronder de belangrijkste bevindingen uit het onderzoek
van Berenschot samen:

1. Veel sociaal ontwikkelbedrijven voeren naast de Wsw ook bredere taken uit op grond
van de Participatiewet. Het traditionele beeld van een klassiek sw-bedrijf dat alleen
de Wsw uitvoert is achterhaald. Slechts 4% van de sociaal ontwikkelbedrijven richt
zich hoofdzakelijk op de Wsw, terwijl 6% zich uitsluitend op beschut werk concentreert.
Ongeveer de helft van de bedrijven voert naast de Wsw ook andere re-integratietaken
uit. In 20% van de gevallen is een bedrijf belast met de volledige re-integratie in
het kader van de Participatiewet en de Wsw, terwijl in nog eens 20% sprake is van
een volledige integratie waar één organisatie zowel de uitkeringsverstrekking als
de re-integratie en Wsw/beschut werk verzorgt

2. Gemeenten kunnen stappen zetten om de infrastructuur adequaat in te richten, hier
meer richting aan te geven en hier ook beter op te sturen.

3. Meer mensen met verminderde loonwaarde zijn met inzet van de loonkostensubsidie aan
de slag geholpen dan waarmee rekening is gehouden bij de invoering van de Participatiewet
(32.740 mensen in plaats van 27.500).

4. Er is een groep mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt die meer baat kan hebben
bij de infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven. Het gaat hier voor een groot
deel om mensen die vallen onder de banenafspraak en nog niet klaar zijn om bij een
reguliere werkgever te werken. Voor deze mensen kunnen sociaal ontwikkelbedrijven
als vangnet dienen wanneer werken bij een reguliere werkgever (tijdelijk) niet lukt.
Berenschot benoemt dat deze groep mensen beter kan worden bereikt en ondersteund.

5. Gemeenten ervaren financiële tekorten en onduidelijkheid over de financieringssystematiek
van de Participatiewet. Dit belemmert hen bij het maken van keuzes voor de verdere
ontwikkeling van so-bedrijven.

6. Een minderheid van gemeenten (35%) voorziet dat de huidige infrastructuur van sociaal
ontwikkelbedrijven in de toekomst zal krimpen.

Daarentegen voorziet 65% dat sociaal ontwikkelbedrijven bredere taken zullen uitvoeren.
Gemeenten geven aan dat krimp vaak gepaard gaat met de opbouw van infrastructuur elders,
waarbij de ondersteuning aan mensen – zelfs bij krimp – gewaarborgd blijft. Sociaal
ontwikkelbedrijven zijn hier echter pessimistischer over.

7. Zowel gemeenten als sociaal ontwikkelbedrijven maken zich zorgen over de financiële
risico's op zowel de korte als de lange termijn. Deze bezorgdheid is gebaseerd op
verschillende factoren, waaronder de snelle uitstroom van mensen die onder de Wsw
vallen, de beperkte instroom van andere doelgroepen uit de Participatiewet, de hoge
kosten voor begeleiding van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, algemene
bedrijfskosten en de verhouding tussen de relatief lagere productiviteit van medewerkers
en de loonkosten. Later in deze brief zal ik hier uitgebreider op ingaan.

Impuls infrastructuur sociaal ontwikkelbedrijven

De komende tijd werkt het Ministerie van SZW met betrokken partijen aan een duurzame
sociale infrastructuur. Hierbij zullen zorgvuldige besluitvorming en de invoering
van oplossingen tijd vergen. In de tussentijd vind ik het essentieel dat de bestaande
infrastructuur zo effectief mogelijk wordt benut om de kansen op werk voor mensen
te vergroten.

Op dit moment staat de infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven in veel gevallen
(financieel) onder druk. Voor een deel komt dit doordat meer mensen uit de Wsw stromen
dan hier instroom van nieuwe doelgroepen tegenover staat. Hoewel dit soms een logisch
gevolg van de Participatiewet is, maakt deze disbalans tussen in- en uitstroom dat
de beschikbare infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven niet optimaal wordt benut,
met kosteninefficiëntie tot gevolg. Daarnaast kan de relatief lage omzet die binnen
sociaal ontwikkelbedrijven wordt gegenereerd (de netto toegevoegde waarde), een uitdaging
zijn. Bijvoorbeeld omdat medewerkers soms worden ingezet tegen lage tarieven, mensen
soms werken onder hun verdiencapaciteit en omdat mensen soms een relatief lage verdiencapaciteit
hebben. Daar komt bij dat sociaal ontwikkelbedrijven constateren dat veel mensen die
nu bij deze bedrijven instromen te maken hebben met multiproblematiek. Dit maakt dat
intensievere ondersteuning en begeleiding nodig is. Bovendien leidt de door werkgevers
en werknemers afgesloten cao Aan de Slag tot hogere werkgeverslasten voor sociaal
ontwikkelbedrijven, waardoor de betaalbaarheid van de infrastructuur verder onder
druk komt te staan. Hoewel het primair aan gemeenten en sociaal ontwikkelbedrijven
zelf is om op deze vraagstukken te sturen en oplossingen voor te formuleren, heb ik
hier de afgelopen tijd veelvuldig met VNG en Cedris over gesproken. Dit heb ik eerder
in beantwoording van Kamervragen van de leden Kathmann en Palland met uw Kamer gecommuniceerd
(zie Aanhangsel Handelingen II 2022/23, nrs. 2256 en 2255).

Om de druk op de sociale infrastructuur op korte termijn te verlichten, is het essentieel
dat gemeenten, de sector van sociaal ontwikkelbedrijven en de rijksoverheid gezamenlijk
actie ondernemen, net zoals voor een duurzame toekomst van deze infrastructuur. Hierbij
zijn gemeenten primair verantwoordelijk voor het realiseren van een kwalitatief en
kwantitatief toereikende infrastructuur om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt
aan het werk te helpen. Gemeenten hebben de vrijheid om te bepalen op welke manier
en in welke mate sociaal ontwikkelbedrijven hieraan kunnen bijdragen. Het is aan hen
om de rol en omvang van deze bedrijven te bepalen, passend bij de lokale situatie.
Het Rijk is verantwoordelijk voor een goed functionerend stelsel, met onder andere
adequate wet- en regelgeving.

Op dit moment werk ik voorstellen uit om gemeenten in 2024 tegemoet te komen bij de
financiële uitdagingen die zij ervaren rondom de infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven.
Hiervoor wordt een budget van € 63,9 miljoen beschikbaar gesteld op de begroting van
SZW. Over de uitwerking van deze voorstellen beoog ik uw Kamer in het najaar te informeren.

Beschut werk

Het aantal beschutte werkplekken is de afgelopen jaren sterk gestegen. We zien dat
het aantal werkzame personen en het aantal mensen met een positief advies voor beschut
werk relatief sterker toenemen dan de doelstelling. Hiermee komt de doelstelling voor
beschut werk steeds meer binnen bereik: er lijkt een inhaalslag gaande. Zie onderstaand
tabel1.

Aantallen ultimo jaar

2019

2020

2021

2022

Werkzame personen met positief advies beschut werk

3.992

5.198

6.767

8.032

Doelstelling (aantal banen)

6.000

7.400

8.600

9.500

Op dit moment maken de meeste regio’s actief werk van het realiseren van beschutte
werkplekken. Het introduceren van de aanvraagmogelijkheid voor de mensen zelf en het
meer verplicht stellen van de taakstelling per gemeente heeft hierbij geholpen. Toch
zien we dat er nog steeds grote verschillen zijn tussen gemeenten zijn als het gaat
om de mate waarop zij mensen via beschut werk aan het werk helpen. Er zijn gemeenten
die sterk achterblijven in het realiseren van de doelstelling die voor hun geldt,
maar er zijn ook gemeenten die meer plekken realiseren dan minimaal zou moeten. Daarnaast
zien we een toename van het aantal mensen met een positief advies beschut werk, maar
zonder baan. Daar waar het in 2021 om 3.667 mensen ging, betrof het in 2022 4.329
mensen. Vaak proberen gemeenten voor deze mensen (ter overbrugging) een passend alternatief
te zoeken, zodat mensen mee kunnen blijven doen.

Gemeenten geven verschillende redenen voor het achterblijven van beschut werk. Zo
noemen zij dat zij budgettair niet altijd uitkomen voor het creëren van één beschutte
werkplek (hierop zal ik later in deze brief uitgebreider ingaan bij de financiering
van beschut werk). Daarnaast geven gemeenten aan dat de huidige verdeling van de te
realiseren werkplekken mogelijk niet goed aansluit bij de actuele behoefte aan beschut
werk. Bovendien ervaren gemeenten soms moeilijkheden bij het vinden van een passende
werkplek voor mensen die behoefte hebben aan beschut werk, vooral wanneer deze personen
niet goed passen binnen de omgeving van een sociaal ontwikkelbedrijf. Het is een uitdaging
om meer diversiteit te creëren in het beschikbare werk, zodat een groter aantal mensen
op een passende manier naar een beschutte werkplek kan worden begeleid. Deze vraagstukken
krijgen de komende tijd extra aandacht en inzet. Ik blijf doorgaan met het faciliteren
van activiteiten die gemeenten helpen bij het realiseren van beschut werk. Hieronder
schets ik de stappen die worden genomen om dit te bevorderen.

Onderzoek financiering beschut werk

In 2019 heeft de Inspectie SZW de uitvoering van beschut werk geëvalueerd. Uit die
evaluatie2 is geen eenduidig beeld gekomen van de kosten die gemoeid zijn met één beschutte
werkplek. Hierdoor kon de Inspectie geen conclusies trekken over de vraag of gemeenten
uitkomen met het budget dat zij krijgen voor één beschutte werkplek. De Inspectie
heeft geadviseerd om verdiepend onderzoek te doen naar de kosten voor beschut werk.

Dit verdiepend onderzoek heeft bureau Significant APE (hierna: Significant) in opdracht
van SZW uitgevoerd. Het onderzoek van Significant (februari 2023) heeft naar verschillende
kosten en financieringsbronnen van beschut werk gekeken. Bijgaand doe ik u dit rapport
toekomen. Uit het onderzoek blijkt dat de totale kosten voor een beschut werkplek
gemiddeld genomen neerkomen op € 30.672 – € 32.983 en dat gemeenten vaak extra middelen
moeten inzetten per beschutte werkplek. Dit komt vaak doordat de opbrengsten die met
beschut werk worden gegenereerd en de bijdrage vanuit het Rijk onvoldoende zijn om
de kosten voor beschut werk te dekken. Uit het onderzoek blijkt dat de verschillen
in kosten tussen sociaal ontwikkelbedrijven op onderdelen vrij fors zijn. Ook blijkt
dat het tekort op beschut werk anders dan verwacht niet voortkomt uit de door SZW
bekostigde begeleidingsmiddelen (circa € 8.100 per plek, per jaar). Sterker nog, het
onderzoek laat zien dat er op de begeleidingsmiddelen een overschot zit van rond de
duizend euro per plek, per jaar. Het verschil tussen de kosten en financieringsbronnen
voor beschut werk zit vooral in de lage omzet die met beschut werk wordt gegenereerd
(de netto toegevoegde waarde). Deze lage toegevoegde waarde wordt, aldus de onderzoekers,
met name beïnvloedt door de algemene bedrijfskosten en de verhouding tussen de relatief
lage productiviteit van medewerkers en de loonkosten. De netto toegevoegde waarde
is dus geen specifieke «kostencomponent» van beschut werk waar een aparte vergoeding
voor is. Het vormt echter wel een factor die de totale kostprijs verhoogt.

Doorgroeien van dagbesteding naar werk: oplossingen voor financiële knelpunten

Onlangs hebben de Beleidsonderzoekers in samenwerking met Berenschot het rapport «Doorgroeien
van dagbesteding naar werk: oplossingen voor financiële knelpunten» afgerond in het
kader van het programma Simpel Switchen in de Participatieketen. Dit rapport vormt
een verdieping op het onderzoek van Movisie en Stimulansz uit 2020 waarin werd geconstateerd
dat financiële belemmeringen een groot knelpunt kunnen vormen bij de doorstroom van
dagbesteding naar vormen van werk3. Bijgaand doe ik uw Kamer het onderzoeksrapport van de Beleidsonderzoekers en Berenschot
(april 2023) toekomen.

Uit deze kleinschalige kwalitatieve verdieping komt naar voren dat bij de switch van
dagbesteding naar werk alle betrokken actoren – de gemeente, de deelnemer en de zorgaanbieder
– te maken krijgen met financiële belemmeringen. De belangrijkste conclusie van de
onderzoekers is dat financiële factoren veel minder doorslaggevend zijn wanneer de
ontwikkeling van deelnemers centraal staat in het beleid en de uitvoering. Dit wordt
geïllustreerd aan de hand van enkele geanalyseerde voorbeelden uit het land. Deze
voorbeelden benadrukken de noodzaak van nauwe samenwerking tussen ketenpartners en
het inzetten van professionals met de juiste kennis en vaardigheden om de overgang
van dagbesteding naar werk te bevorderen. Alleen wanneer deze aspecten voldoende zijn
gewaarborgd, komen financiële oplossingen goed tot hun recht.

Dit is een belangrijke constatering, omdat de onderzoekers ook schetsen dat het switchen
tussen dagbesteding en werk complex is. Het raakt namelijk verschillende domeinen
en daarmee verschillende wetten, zoals bijvoorbeeld de Wmo en de Participatiewet.
Het vereist ook een goede samenwerking tussen gemeenten, zorgaanbieders en vaak ook
sociaal ontwikkelbedrijven. Alleen door deze samenwerking kan effectief worden omgaan
met grensvraagstukken, zoals toegang tot voorzieningen, verdeling van verantwoordelijkheden
en financieringsmethoden. Het is ook om die reden dat Beleidsonderzoekers en Berenschot
hier aanbevelingen over meegeven aan gemeenten en het Rijk. Hieronder ga ik in op
de aanbevelingen die voortkomen uit het onderzoek naar de financiering van beschut
werk en het onderzoek naar de financiële belemmeringen bij de doorstroom van dagbesteding
naar werk.

Aanbevelingen naar aanleiding van de onderzoeken en maatregelen die ik tref

De onderzoekers van Significant, de Beleidsonderzoekers en Berenschot, doen in hun
onderzoeken enkele aanbevelingen aan gemeenten, sociaal ontwikkelbedrijven en het
Rijk. Deze aanbevelingen bieden waardevolle handvatten om mensen meer op de meest
geschikte plek te laten participeren, om de praktijk van beschut werk te vereenvoudigen
en te verbeteren en uiteindelijk om meer beschutte banen te creëren. In deze brief
ga ik verder in op de verschillende aanbevelingen. Ik begin met de aanbevelingen van
Significant. Die aanbevelingen neem ik in deze brief één voor één door. Daarna ga
ik in op de aanbevelingen van de Beleidsondezoekers en Berenschot. Deze aanbevelingen
behandel ik onder één gezamenlijke kop: «aanbevelingen van de Beleidsonderzoekers
en Berenschot».

Aanbeveling 1: Organiseer beschutte werkplekken buiten de binnenomgeving van sociaal
ontwikkelbedrijven en overweeg ook uitvoerders van kleinere schaal

De onderzoekers constateren dat veel mensen die vallen onder beschut werk binnen de
muren van een sociaal ontwikkelbedrijf werken. Bijvoorbeeld als verpakkingsmedewerker.
De onderzoekers benadrukken echter het belang om mensen met een positief advies voor
beschut werk meer mogelijkheden te bieden in functies zoals groenvoorziening en schoonmaak.
Daarnaast adviseren zij om detachering bij reguliere werkgevers te bevorderen en ook
andere (kleinschaligere) bedrijven te stimuleren om beschutte werkplekken aan te bieden.
Volgens Significant zou dit leiden tot een diverser werkaanbod voor mensen die behoefte
hebben aan beschut werk, waardoor het werk beter aansluit bij hun interesses en capaciteiten.
Bovendien kan het de netto toegevoegde waarde van beschut werk verhogen door de verdienpotentie
van mensen beter te benutten. Tot slot benadrukt Significant dat dit een positief
effect kan hebben op het imago van beschut werk.

De beweging die de onderzoekers van Significant met deze aanbeveling schetsen vind
ik belangrijk, want passend werk is immers de sleutel tot werkgeluk voor iedereen.
Alleen met passend werk kunnen mensen duurzaam meedoen op de arbeidsmarkt en hun talenten
ten volste benutten. Hoewel dit vraagstuk primair bij gemeenten ligt en ik zie dat
gemeenten, sociaal ontwikkelbedrijven en reguliere werkgevers hier al veel inspanningen
voor leveren, zal ik met gemeenten bespreken op welke manieren zij de diversiteit
van werkplekken kunnen bevorderen. Ik zal deze aanbeveling daarnaast betrekken bij
de uitwerking van het toekomstperspectief van de infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven.

Aanbeveling 2: Bied ruimte aan dynamiek onder de populatie

De onderzoekers van Significant doen de aanbeveling om meer mogelijkheden te creëren
voor eenvoudige stappen in de participatieketen. Dit houdt in dat mensen gemakkelijker
kunnen overstappen van dagbesteding naar (beschut) werk, en van beschut werk naar
andere vormen van werk, zoals banen die onder de banenafspraak vallen, en vice versa.
Dit is van groot belang. Want om mensen op een passende manier mee te laten doen,
moeten hun behoeften en mogelijkheden centraal staan. Belemmeringen om van regelingen
over te stappen en terug te vallen, wil ik daarom zoveel mogelijk wegnemen.

Zoals uw Kamer heeft kunnen lezen in mijn laatste brief over Simpel Switchen in de
participatieketen (Kamerstuk 34 352, nr. 265), heeft deze beweging mijn prioriteit. In die brief heb ik een reeks acties uiteengezet
waarmee ik beoog de gewenste vereenvoudiging te realiseren. Hierbij verdient de overstap
van beschut werk naar de banenafspraak speciale aandacht. In mijn vorige brief over
Simpel Switchen heb ik uw Kamer geïnformeerd over de voorbereiding van een aanpassing
van het Besluit advisering beschut werk. Met deze aanpassing wil ik het mogelijk maken
dat mensen zonder nieuwe beoordeling van UWV kunnen terugkeren naar beschut werk,
indien de overgang naar een baan binnen de banenafspraak toch niet passend blijkt
te zijn. Ik heb u laten weten dat ik met UWV in gesprek zou gaan om te bezien of invoering
in 2024 mogelijk is. Uit overleg met UWV over de uitvoerbaarheid is echter gebleken
dat dit niet haalbaar is, wegens de benodigde aanpassingen aan systemen voor de uitvoering
van het aangepaste besluit. Om die reden beoog ik het Wijzigingsbesluit nu in te voeren
per 2025. Ik heb UWV dan ook gevraagd om de mogelijkheden hiertoe uit te werken, in
relatie tot het herontwerp van het doelgroepregister van de banenafspraak. Ik zal
de komende tijd samen met UWV verder verkennen welke randvoorwaarden nodig zijn voor
de implementatie van dit Wijzigingsbesluit per 2025. Ook kijk ik voor de langere termijn
– samen met sociale partners – naar het meetellen van beschut werk bij reguliere werkgevers
voor de banenafspraak. Hierover heeft u recent een brief ontvangen over de banenafspraak.

Aanbeveling 3: Verzorg een voortraject bij de uitvoerder vóór de indicatieaanvraag
beschut werk

De onderzoekers van Significant adviseren de implementatie van een voorschakeltraject
voor beschut werk, zodat voordat iemand een advies voor beschut werk aanvraagt, kan
worden ingeschat of beschut werk in de praktijk wel passend is voor die persoon. Soms
voldoen mensen in principe wel aan de criteria voor beschut werk, maar blijkt beschut
werk in de praktijk niet helemaal aan te sluiten. Om dit te voorkomen, adviseert Significant
om een alternatief screeningsproces of een proefperiode te hanteren voordat mensen
definitief worden geplaatst op een beschutte werkplek. Volgens de onderzoekers kan
deze aanpak een betere inschatting geven of beschut werk geschikt is voor individuen
en kan het de verdienmogelijkheden binnen het uitgevoerde werk beter in kaart brengen.

Ik vind dit idee interessant en heb hier in mijn gesprekken in het land vaker ideeën
over meegekregen van gemeenten en sociaal ontwikkelbedrijven. Ik voer hier daarom
samen met de VNG, Cedris, Divosa en UWV een verkenning naar uit. Uiteraard worden
medewerkers zelf hier goed bij betrokken. Als de resultaten van deze verkenning aantonen
dat een voorschakeltraject kan helpen om beter aan te sluiten bij de wensen en capaciteiten
van mensen, zonder afbreuk te doen aan de bescherming van degenen die behoefte hebben
aan beschut werk, zal ik de invoering overwegen.

Aanbeveling 4: Maak cijfermatig onderbouwde bekostigingsafspraken voor nieuw beschut

Een andere aanbeveling betreft afspraken die gemeenten (of regio’s) maken met uitvoerders
over de bekostiging van beschut werk. De onderzoekers van Significant adviseren om
op basis van actuele informatie duidelijke lokale afspraken te maken over de bekostiging
van beschut werk. Ik zie het nut van deze aanbeveling en uit het onderzoek van Significant
blijkt dat gemeenten hier stappen in kunnen zetten. Om die reden heb ik met de VNG
afgesproken dat hier meer inzet op komt. Vanuit VNG en Cedris zullen gemeenten worden
geïnformeerd, geadviseerd en waar nodig ondersteund om tot dergelijke bekostigingsafspraken
te komen voor beschut werk.

Aanbeveling 5: Overweeg de methodiek van loonwaardemetingen te optimaliseren

Uit het onderzoek van Significant blijkt dat de huidige loonwaardemetingen, die de
basis vormen voor loonkostensubsidies, niet altijd goed aansluiten bij de praktijk
van beschut werk. Volgens Significant komt dit voornamelijk door het gebrek aan flexibiliteit
in de huidige loonwaardebepaling, waarbij onvoldoende rekening wordt gehouden met
schommelingen in de verdiencapaciteit van mensen en de daadwerkelijke omzetwaarde
die zij genereren met hun werkzaamheden. Hierbij wijst Significant terecht op enkele
risico’s van deze aanbeveling. Zo moet het systeem wel eenvoudig en uitvoerbaar zijn
en moeten de beschut medewerkers zelf niet te zwaar worden belast met ingrijpende
metingen en gecompliceerde procedures. Ik informeer uw Kamer in een separate brief
op korte termijn over onderzoek naar de uitvoering van de uniforme loonwaardebepaling
en over verdere stappen tot verbetering. Ik wil met partijen vertegenwoordigd in het
College van Deskundigen Uniforme Loonwaardemethodiek, waaronder VNG, Cedris en UWV
in gesprek gaan over eventuele verbeteringen van de methode en de uitvoering ervan.
Ik wil hierbij ook de medewerkers zelf betrekken.

Aanbeveling 6: Investeer in specifieke kengetallen voor de doelgroep nieuw beschut

Het onderzoek van Significant laat zien dat uitvoerders beperkt kengetallen beschikbaar
hebben over de kosten en opbrengsten van beschut werk. Het is van waarde om deze kengetallen
de komende jaren te ontwikkelen en te monitoren. Dit helpt gemeenten en het Rijk om
tijdig op ontwikkelingen in te spelen. Ik heb daarom met VNG en Cedris afgesproken
dat zij werk maken van het vergroten van het inzicht in de kostentoerekening bij sociaal
ontwikkelbedrijven. Cedris zal sociaal ontwikkelbedrijven hier actief bij ondersteunen.

Aanbeveling 7: Monitor de ontwikkeling van de kostprijzen

Significant beveelt aan om na enkele jaren nogmaals de kostprijzen te onderzoeken.
Op die manier kan worden ingespeeld op factoren die de kostprijzen kunnen veranderen.
Ook deze aanbeveling neem ik graag over. Het lijkt mij verstandig om na een periode
van vier jaar opnieuw de kostprijzen tegen het licht te houden en om stil te staan
bij wat goed gaat en wat beter kan. Hierdoor wordt mogelijk ook het positieve effect
van de opvolging van de aanbevelingen uit deze brief inzichtelijk.

Aanbeveling 8: Wees terughoudend met het toepassen van een quotum beschut werk

De onderzoekers adviseren om de taakstelling voor beschut werk niet te dwingend toe
te passen in de vorm van een quotum. Zij waarschuwen voor een stelsel met verkeerde
prikkels; mensen zouden dan minder vaak naar regulier of dagbesteding doorstromen
terwijl dit passender zou zijn. Hoewel ik dit vraagstuk betrek bij afspraken die ik
met gemeenten en sociaal ontwikkelbedrijven maak over de inrichting van de infrastrictuur
van sociaal ontwikkelbedrijven, ben ik op dit moment niet van plan om – naast de wettelijke
verplichtingen die al gelden voor beschut werk – nieuwe quota voor beschut werk in
te voeren. Wel vind ik het belangrijk om gemeenten verder te stimuleren en ondersteunen
om zoveel als mogelijk tegemoet te komen aan de behoefte aan beschut werk, juist gelet
op de toename van het aantal mensen met een positief advies beschut werk, maar zonder
baan, zoals ik hierboven beschrijf. Door uitvoering te geven aan de genoemde aanbevelingen
van Significant, kom ik hier deels aan tegemoet. Daarnaast heb ik een pakket van overige
maatregelen in voorbereiding waarmee ik wil dat er sneller meer beschutte banen worden
gerealiseerd. Hier ga ik verderop in deze brief nader op in.

Aanbevelingen die gaan over de infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven

Significant doet verder aanbevelingen die de inrichting van de infrastructuur van
sociaal ontwikkelbedrijven raken:

1. Benut de opgebouwde kennis en infrastructuur van de uitvoeringsorganisatie voor de
Wsw.

2. Benut beschikbare schaalvoordelen, ook in het licht van de uitstroom van Wsw-populatie.

3. Overweeg een meer bedrijfsmatig uitvoeringsmodel

4. Herzie de Rijksbekostigingswijze

Deze aanbevelingen betrek ik bij afspraken die ik met gemeenten en sociaal ontwikkelbedrijven
maak over de toekomst van de infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven. Ik heb
eerder in deze brief aangegeven dat ik hier in het najaar bij uw Kamer op terug zal
komen.

Aanbevelingen van de Beleidsonderzoekers en Berenschot over Simpel Switchen

De Beleidsonderzoekers en Berenschot bevelen het Rijk aan om de betrokken actoren
op structurele wijze te ondersteunen. Dit kan worden bereikt door het bevorderen van
kennis en expertise, het vergroten van kennis over de mogelijkheden binnen de huidige
wet- en regelgeving en door blijvende inspiratie en facilitering te bieden om bestaande
ruimte optimaal te benutten. Een voorbeeld hiervan is het werken met ontschotte budgetten.
Deze elementen vormen de kern van het programma Simpel Switchen dat ik met grote ambitie
de komende jaren zal voortzetten. Over de stappen die ik (hierover) binnen Simpel
Switchen zet, zal ik uw Kamer in het najaar verder informeren.

De onderzoekers benadrukken ook het belang van financiële zekerheid bij het zetten
van de stap naar werk en bevelen aan om dit goed in de gaten te houden als mensen
de stap naar werk hebben gezet. Zoals uw Kamer in mijn laatste brief over Simpel Switchen
in de participatieketen (Kamerstuk 34 352, nr. 265) heeft kunnen lezen, onderschrijf ik dit belang van harte en zet ik verschillende
stappen die hieraan bijdragen. Met de verdere uitvoering van het programma Simpel
Switchen blijft dit onderwerp mijn volste aandacht houden. Ook in het wetsvoorstel
Participatiewet in Balans staan maatregelen uitgewerkt die de bestaanszekerheid van
bijverdienende bijstandsgerechtigden beogen te verhogen. Onder andere door de bijverdiengrenzen
te verruimen en voorstellen die bijdragen aan het oplossen van de (financiële) problemen
die voor bijstandsgerechtigden kunnen ontstaan als inkomsten uit werk worden aangevuld
met bijstand: het verrekenen. Denk hierbij aan het bufferbudget, een (automatische)
verrekening van inkomsten uit arbeid op basis van gegevens uit de Polisadministratie
en het eenvoudiger verrekenen van de vakantietoeslag, de eindejaarsuitkering en het
individueel keuzebudget.

Tot slot bevelen de onderzoekers aan om de maximering van loonkostensubsidie op 70%
van het wettelijk minimumloon los te laten. Bij mijn reactie op de aanbevelingen van
Significant heb ik hierboven al aangegeven met het College van Deskundigen Uniforme
Loonwaardemethodiek de verbeteropties te verkennen voor de loonwaardemeting bij beschut
werk. Daarnaast wil ik met VNG, Cedris en UWV verder doorpraten over de aanbeveling
van Berenschot en de Beleidsonderzoekers over de maximering van loonkostensubsidie
op 70% van het wettelijk minimumloon.

Aanvullende stappen om beschut werk verder te stimuleren

In deze brief informeer ik uw Kamer over een uitgebreid scala aan maatregelen die
ik neem om beschut werk verder te stimuleren. Naast de hierboven reeds genoemde maatregelen,
wil ik uw Kamer graag op de hoogte brengen van aanvullende initiatieven die ik onderneem.
Ik stel extra middelen beschikbaar om de realisatie van beschut werk verder te stimuleren,
ik werk aan een nieuw verdeelmodel voor de financiële middelen beschut werk en ik
overweeg een andere financieringswijze van beschut werk. Daarnaast heb ik met de VNG
afspraken gemaakt over het inlopen van de ontstane achterstand om banen te realiseren
voor mensen die vallen onder de doelgroep banenafspraak en mensen met een indicatie
beschut werk. Hieronder licht ik de belangrijkste maatregen verder toe.

Extra investeringen in beschut werk per 2024

In de eerste plaats ben ik voornemens om op korte termijn – per 2024 – extra middelen
beschikbaar te stellen voor de financiering van beschut werk. In 2024 gaat het om
een extra investering van € 23,1 miljoen. Dit bedrag loopt vervolgens op naar € 64,7
miljoen in de structurele situatie. Dit betekent dat gemeenten per beschutte werkplek
structureel een aanvullend bedrag van € 2.157 ontvangen. Dit geld stel ik vanuit de
envelop arbeidsmarkt, armoede en schulden van het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk
35 788, nr. 77)beschikbaar, omdat uit het onderzoek van Significant blijkt dat gemeenten geld per
plek bij moeten leggen wegens de lage netto toegevoegde waarde van medewerkers. Door
dit bedrag beschikbaar te stellen, kom ik gemeenten en sociaal ontwikkelbedrijven
in deze opgave tegemoet. Gemeenten en sociaal ontwikkelbedrijven hebben zelf de belangrijke
taak om met eigen stappen bij te dragen aan de betaalbaarheid van beschut werk. Bijvoorbeeld
door te kijken naar ruimte om de eigen bedrijfsvoering te optimaliseren en door waar
mogelijk op zoek te gaan naar activiteiten die meer renderen en die tegelijkertijd
toch aansluiten bij de behoeften en vaardigheden van de doelgroep van beschut werk
(zie hiervoor ook de aanbevelingen van Significant). Uit het onderzoek van Significant
blijkt dat hier volgens een deel van de betrokken sociaal ontwikkelbedrijven ook ruimte
voor is.

Andere verdeling van de plaatsen en middelen beschut werk

De middelen voor beschut werk worden nu per werkplek aan gemeenten verstrekt via het
Gemeentefonds. De werkplekken worden als streefaantallen (bij behoefte) verdeeld over
de gemeenten. Deze verdeling (gebaseerd op Wajong- en Wsw-instroomcijfers uit 2012–2014)
is verouderd en sluit niet meer aan op de zichtbare behoefte aan beschut werk4. Om die reden wil ik toe naar een andere verdeling van het aantal plaatsen beschut
werk. Ik heb een verdeling voor ogen die voornamelijk gebaseerd is op het aantal gerealiseerde
plekken. Ik streef ernaar deze nieuwe verdeling per 1 januari 2025 in te voeren. Daarnaast
bezie ik of ik de huidige middelen alleen beschikbaar stel voor plekken die daadwerkelijk
gerealiseerd worden.

Extra banen voor mensen met beschut werk en mensen die vallen onder de banenafspraak

Ik wil dat de middelen die extra beschikbaar komen voor de infrastructuur van sociaal
ontwikkelbedrijven en voor beschut werk gaan leiden tot meer werk voor mensen met
een arbeidsbeperking. Dit sluit aan bij de bevindingen van Berenschot dat de infrastructuur
van sociaal ontwikkelbedrijven beter kan worden ingezet om de baankansen van deze
mensen te vergroten. Ik heb daarom met VNG afgesproken dat gemeenten verder gestimuleerd
en ondersteund worden om op macroniveau de achterstanden op de doelstelling voor beschut
werk in te lopen en om meer mensen uit de doelgroep banenafspraak aan het werk te
helpen, waar nodig bij of via sociaal ontwikkelbedrijven.

Op basis van deze bestuurlijke afspraken wordt daarnaast een impuls gegeven aan een
verdere verbetering en versimpeling van processen die raken aan beschut werk, een
transparantere kostentoedeling bij sociaal ontwikkelbedrijven en een betere benchmarking
en monitoring van prestaties die gemeenten leveren bij de uitvoering van de Participatiewet.
Een groot deel van de aanbevelingen van Significant valt hier onder. Uiteraard blijven
de prestaties van gemeenten op het gebied van beschut werk regelmatig onderwerp van
gesprek bij mijn bestuurlijke overleggen met VNG.

Tot slot

Iedereen, met of zonder beperking, heeft talenten én er is volop behoefte aan deze
talenten. Maar deze mensen moeten wel gezien worden en werkgevers moeten bereid zijn
hen aan te nemen. Ik heb daarom veel waardering voor de bevlogenheid en inzet van
gemeenten, sociaal ontwikkelbedrijven, sociale partners en vele werkgevers voor een
arbeidsmarkt waar iedereen wordt erkend en gewaardeerd. Ik ken veel voorbeelden van
individuen en organisaties die zich hier vol passie voor inzetten. Dit inspireert
mij en maakt mij trots. Niet alleen omdat dit vanuit sociaal en menselijk oogpunt
belangrijk is, maar ook omdat het broodnodig is. Zeker nu veel werkgevers staan te
springen om werknemers.

Met deze brief zet ik een belangrijke extra stap richting een toekomstbestendige infrastructuur
van sociaal ontwikkelbedrijven en voor beschut werk. Het komt nu aan op voortvarende
uitwerking en uitvoering. Dit vraagt om een gezamenlijke inspanning van gemeenten,
UWV, sociaal ontwikkelbedrijven, reguliere werkgevers, sociale partners, van werknemers
en van de rijksoverheid. Want we kunnen niet alles vanuit de rijksoverheid alleen
regelen. Het realiseren van een meer inclusieve arbeidsmarkt vraagt echt om een collectieve
inzet. Een gedeelde verantwoordelijkheid van arbeidsmarktpartners en de samenleving
als geheel. Dit geldt ook voor het toekomstperspectief van sociaal ontwikkelbedrijven.
Gemeenten en sociaal ontwikkelbedrijven dragen en houden zelf de belangrijkste verantwoordelijkheid
om de nodige stappen te zetten. Ik ben er van overtuigd dat we alleen door samen verantwoordelijkheid
te dragen, wezenlijke stappen kunnen zetten voor een duurzame infrastructuur die echt
voor mensen werkt. Ik kijk ernaar uit om hier de komende tijd verder mee aan de slag
te gaan.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten