Brief regering : Beleidsreactie onderzoek IJenV naar de leefomstandigheden en de veiligheid op de handhaving- en toezicht locatie (htl)

Nr. 3090 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 april 2023

Op 12 oktober 2022 heeft de Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna Inspectie) haar
onderzoek naar de leefomstandigheden op de handhaving- en toezicht locatie (hierna
de htl) in Hoogeveen gepubliceerd. De htl is een opvanglocatie van het Centraal Orgaan
opvang asielzoekers (hierna het COA) voor ernstig overlastgevende asielzoekers. Naar
aanleiding van de bevindingen van de Inspectie is een aantal maatregelen getroffen
om de leefomstandigheden en veiligheid op de locatie verder te verbeteren. Hier heb
ik uw Kamer op 13 oktober 2022 over geïnformeerd (Kamerstuk 19 637, nr. 2995).

De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd heeft eveneens een bezoek gebracht aan de htl.
In haar rapport heeft zij aangegeven dat de kwaliteit van en toegankelijkheid naar
zorg over het algemeen goed is. De aanbevelingen ter verbetering zijn overgenomen
en uitgevoerd.

Op 5 april jl. heeft de Inspectie de brief over het vervolgonderzoek naar onder andere
de wettelijke basis voor geweldgebruik van de buitengewoon opsporingsambtenaren (hierna
Boa´s) op de htl gepubliceerd. In deze brief zal ik reageren op de conclusies en aanbevelingen
uit deze brief.

Aanleiding

De Inspectie geeft in haar brief aan dat tijdens het schrijven van de brief van 13 oktober
2022 onder andere onduidelijk was of de Boa´s op de htl bevoegd zijn vreemdelingen
te fouilleren op basis van de politiële geweldsbevoegdheid. Daarvoor was nader onderzoek
nodig. Haar bevindingen zijn bij brief van 5 april jl. kenbaar gemaakt.

HTL

Nederland zet in op humane opvang van mensen die bescherming zoeken. Het is duidelijk
dat die opdracht de afgelopen jaren een steeds grotere maatschappelijke uitdaging
is geworden. Bij de begeleiding worden de bewoners ondersteund bij de voorbereiding
op hun toekomst in Nederland of terugkeer naar het land van herkomst en wordt – waar
nodig – gewerkt aan het versterken van de zelfredzaamheid van bewoners op de opvanglocatie
en voor de toekomst. Het COA maakt voor deze begeleiding gebruik van de methodiek
waarbij iedere bewoner in beeld is. Vreemdelingen die in Nederland een asielaanvraag
hebben ingediend, worden opgevangen door het COA op opvanglocaties. De overlast op
de locaties is een groeiend probleem, dat niet alleen grote gevolgen heeft voor de
rust en veiligheid van de andere bewoners en omwonenden, maar ook afbreuk doet aan
het draagvlak in de samenleving.

Sinds langere tijd maakt een groep asielzoekers zich in Nederland schuldig aan (crimineel)
gedrag dat bedreigend kan zijn en disproportionele overlast veroorzaakt. Dit gedrag
doet zich zowel binnen als buiten de opvangvoorzieningen van het COA voor. Voorbeelden
zijn het niet naleven van de huisregels, alsmede gewelddadig en/of agressief gedrag
jegens medebewoners en personeel in de opvangvoorziening en in de openbare ruimte
zoals in het openbaar vervoer en winkels. Overlast die het veiligheidsgevoel van bewoners
en ondernemers in de samenleving onder druk zet en afbreuk doet aan de bereidheid
om vluchtelingen op te vangen, is absoluut onaanvaardbaar. Onze gastvrijheid mag nooit
ten koste gaan van onze veiligheid. Asielzoekers die (ernstige) overlast veroorzaken,
kunnen derhalve in de htl worden geplaatst.1 De plaatsing is bedoeld om op te treden tegen onaanvaardbaar gedrag en om de veiligheid
en het welzijn van bewoners en personeel van de reguliere opvangvoorzieningen, zoals
reguliere opvanglocaties, te bevorderen.

Tegelijkertijd wordt zowel nationaal als internationaal de nadruk gelegd op het inrichten
van alternatieven voor bewaring. Als in bewaring stellen van vreemdelingen die wegens
hun gedrag onhoudbaar zijn op reguliere opvanglocaties mogelijk is, wordt dat terughoudend
toegepast. Daarom is een locatie als de htl noodzakelijk. Als een asielzoeker overlast
veroorzaakt, kan het COA verschillende maatregelen treffen zoals neergelegd in het
maatregelenbeleid. Hieronder valt onder andere het regelement onthouding verstrekkingen
(rov). Het COA gebruikt deze maatregelen om bewoners bewust te maken van de negatieve
impact van het incident dan wel het getoonde gedrag. Een vaak gehanteerde maatregel
is het (deels) inhouden van de wekelijkse financiële verstrekkingen.

Een andere, zwaardere maatregel voor die gevallen waarin bewaring nog niet proportioneel
genoeg wordt geacht, betreft de plaatsing op de htl.2 De htl is primair gericht op stringent toezicht én op begrenzing van overlastgevend
gedrag van asielzoekers. Hiermee wordt beoogd: (a) stringent op te treden tegen onaanvaardbaar
gedrag van overlastgevende asielzoekers, (b) de veiligheid op reguliere opvanglocaties
te vergroten, (c) de overlast rond reguliere opvanglocaties te beperken, (d) de veiligheid
op de htl te vergroten en (e) overlast en criminaliteit in de omgeving van de htl
te voorkomen.

Gedragsbeïnvloeding gericht op gedragsverandering is niet het hoofddoel van de plaatsing
in de htl. Hier is in de begeleiding door het COA wel aandacht voor. Het COA maakt
gebruik van diverse methoden die ook door de reclassering en DJI worden gebruikt.
Er is aandacht voor bewustwording van zowel de eigen problematiek als de gevolgen
daarvan op de omgeving en het aanbieden en aanleren van handelingsperspectieven of
gedragsalternatieven. Eveneens is aandacht voor de mogelijke oorzaken van het overlastgevend
gedrag. Hiervoor is intensief contact met verslavingszorg- en GGZ-instellingen.

De huisregels van de htl zijn strenger dan op een reguliere opvanglocatie. Er is sprake
van een sober regime en voorzieningen worden verstrekt in natura. Ook geldt naast
de wekelijkse meldplicht bij de afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel
van de Nationale Politie (hierna AVIM) ook een dagelijkse inhuisregistratie bij het
COA. Aan de asielzoeker wordt naast de htl-maatregel tevens een vrijheidsbeperkende
maatregel op grond van artikel 56, eerste lid, vreemdelingenwet 2000 (hierna Vw) opgelegd.
De maatregel heeft tot gevolg dat asielzoekers wordt opgedragen te verblijven op en
in een gebied rondom de htl. Uitzondering hierop is een bezoek aan een advocaat of
arts óf als de asielzoeker afziet van opvang. Hoewel restrictief, maken deze regels
nog niet dat sprake is van detentie. Dit is meermaals bevestigd door de rechtspraak.

Al deze regels maken dat het regime streng is, maar dit is de enige wijze waarop in
Nederland op een verantwoorde manier opvang kan worden geboden aan deze specifieke
doelgroep. Van belang hierbij is dat de vreemdeling de vrijheid heeft om de locatie
op elk moment te verlaten, wanneer hij aangeeft geen opvang meer te willen.

Door het bestaan van de htl kan de veiligheid op «reguliere» opvanglocaties worden
gegarandeerd, al blijft de veiligheid op deze locaties ook een groot aandachtspunt.
Tevens wordt hierdoor het signaal afgegeven dat Nederland bereid is en in staat is
om stappen te zetten om op een verantwoorde en veilige manier bescherming te beiden
aan mensen die dat nodig hebben. Dat betekent ook dat op de htl extra maatregelen
en bevoegdheden nodig zijn, omdat hier ernstig overlastgevende vreemdelingen op de
locatie geconcentreerd zijn. Daarvoor is speciaal getraind personeel onontbeerlijk,
zodat de veiligheid van de bewoners en het personeel is gewaarborgd.

De Inspectie heeft dit beoordeeld, en in haar brief op basis van het toen geldende
convenant onder meer aangegeven van mening te zijn dat er geen wettelijke basis bestaat
voor de Boa’s van de Dienst Vervoer en Ondersteuning (hierna DV&O) op de htl om vreemdelingen
te onderwerpen aan de politiële geweldsbevoegdheid en te fouilleren. Zij geeft aan
dat de geweldstoepassing en fouillering daarmee onrechtmatig is en vraagt om deze
situatie te beëindigen en alle vormen van geweldstoepassing te stoppen.

Voorts gaat de Inspectie in haar brief in op de opvolging van eerdere aanbevelingen
en haar zorgen omtrent de ondersteuning voor de medewerkers op de htl.

Reactie op de conclusies

Hieronder wordt eerst in gegaan op de bevindingen van de Inspectie over de wettelijke
basis van het gebruik van geweld en vrijheidsbeperkende middelen. Daarna zal ik reageren
op de opvolging van de aanbevelingen uit de brief van 13 oktober 2022 en tot slot
ga ik in op de zorgen van de Inspectie over het personeel van de htl.

De Boa’s van DV&O zijn op grond van artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder d, Voorschrift
Vreemdelingen 2000 (hierna VV 2000) belast met het vreemdelingentoezicht, waaronder
de handhaving van de maatregelen van toezicht, zoals bedoeld in artikelen 54, 55 en
56 Vreemdelingenwet 2000 (hierna Vw). Bij de uitoefening van deze taak kunnen de Boa’s
gebruik maken van specifieke bevoegdheden.3 Wanneer een bewoner van de htl overlastgevend gedrag vertoont, kunnen de Boa’s overgaan
tot staande- en ophouding.

De Boa’s van DV&O kunnen hun bevoegdheid tot gebruik van geweld ontlenen aan de Boa-status
van de ambtenaren van DV&O. De grondslag hiervoor ligt in artikel 7, negende lid,
Politiewet 2012 in samenhang bezien met artikel 6, eerste lid van het Besluit buitengewoon
opsporingsambtenaar Dienst Vervoer & Ondersteuning 2019.4 Zoals te lezen valt in artikel 3, eerste lid, van dit besluit is de DV&O Boa bevoegd
tot het opsporen van de strafbare feiten die behoren tot domein VI5. Dit is ook ondubbelzinnig opgenomen in de toelichting op de Regeling waarbij de
DV&O Boa’s als toezichthouder zijn aangewezen.6 De Boa behorend tot dit domein is bevoegd om op alle strafbare feiten te handhaven,
voor zover noodzakelijk voor een goede uitoefening van de functie en de daaraan gekoppelde
taakomschrijving.7 Dit geldt ook bij de uitvoering van de taak die de DV&O Boa’s hebben op het gebied
van het vreemdelingentoezicht. Het niet naleven van de eerdergenoemde toezichtsmaatregelen
is een strafbaar feit op grond van artikel 108 Vw.

De Boa’s kunnen voorts in de uitoefening van hun toezichtstaak krachtens de Vreemdelingenwet
dwangbevoegdheden8 toepassen indien de vreemdeling onvoldoende medewerking verleent en dwang noodzakelijk
is. Dit gebeurt in relatie tot de bevoegdheden die de Boa’s op basis van de Vreemdelingenwet
2000 mogen uitoefenen.

Wanneer de Boa’s bij de uitoefening van hun toezichtstaak krachtens de Vreemdelingenwet
geconfronteerd worden met (een concrete dreiging van) strafbare feiten zoals vernieling,
belediging, bedreiging, diefstal, mishandeling of het niet opvolgen van een door de
Boa gegeven bevel, zijn zij op grond van hun Boa-status bevoegd geweld te gebruiken.
In dit soort situaties hebben de DV&O Boa’s op grond van deze status een geweldsbevoegdheid
vergelijkbaar met die van politieambtenaren.

Zoals hiervoor is toegelicht hebben DV&O Boa’s de bevoegdheid om te fouilleren bij
onmiddellijk gevaar en bij vermoeden van een strafbaar feit. De DV&O Boa’s passen
de fouillering op de htl toe op grond van de bevoegdheden behorend bij hun toezichttaak
en Boa-status.

Verder is van belang dat – zoals DJI gedurende de wederhoorfase met de Inspectie heeft
gedeeld –, DJI de toezichthouders Boa doorlopend op de hoogte heeft gesteld over de
werkzaamheden die zij verrichten op COA-locaties, waaronder de htl. De Inspectie heeft
ter onderbouwing hiervan verzocht om aanvullende documentatie, deze zal met haar worden
gedeeld.

De stelling van de Inspectie dat het aanwenden van geweld op de htl door Boa’s van
de DV&O niet of nauwelijks zou zijn gemeld bij de direct toezichthouder waardoor geen
zicht is op de inzet van de bevoegdheden, herken ik niet. Uit documentatie van DJI
is gebleken dat in de periode 2019–2023 geweldsmeldingen aan de direct toezichthouder
Boa dan wel de geografische (h)OvJ zijn toegestuurd ter beoordeling. Deze overzichten
zullen worden gedeeld met de Inspectie. Ik onderschrijf het belang van het adequaat
toezicht houden op geweldsbevoegdheden.

De aanbeveling van de Inspectie om de inzet van DV&O Boa’s op andere COA-locaties
inzichtelijk te maken en de werkzaamheden en eventuele toepassing van bevoegdheden
op rechtmatigheid te laten beoordelen, zal worden opgevolgd. De Inspectie en Uw Kamer
zullen worden geïnformeerd over de uitkomsten hiervan.

Ten aanzien van de constatering dat op de htl fysieke barrières zouden zijn gecreëerd
om te voorkomen dat vreemdelingen zich onttrekken, merk ik op dat dit niet het geval
is. Zoals de Inspectie in haar rapport aangeeft, is de htl deel van een voormalige
penitentiaire inrichting. Indien een vreemdeling de htl wil verlaten, dan is dit te
allen tijde mogelijk. Dit staat vermeld in de huisregels en de onduidelijkheid hierover
is op aanbeveling van de Inspectie verduidelijkt. Dat sprake zou zijn van een maatregel
die niet in verhouding staat tot het overlastgevende gedrag wordt dan ook niet herkend.
Voor de volledigheid wordt benoemd dat oplegging van de vrijheidsbeperkende maatregel
inmiddels herhaaldelijk is getoetst door de rechtspraak. De rechtspraak heeft bevestigd
dat de maatregel zwaar, maar proportioneel is en binnen de kaders van de Nederlandse
wetgeving past.

De Boa’s zijn op de htl bewapend. Zij dragen een korte wapenstok en pepperspray. Zoals
reeds in de wederhoorfase met de Inspectie is gedeeld, worden vuurwapens in de htl
niet gedragen door de Boa’s van DV&O. De vuurwapens van de Boa’s worden bij de start
van de werkdag in een daarvoor bestemde kluis op een adequate wijze bewaard en mogen
gedurende de werkdag niet worden gedragen. Na afloop van de werkdag worden de vuurwapens
weer meegenomen door de Boa’s.

Opvolging eerdere aanbevelingen

Het beleidsstuk Agressie en Geweld van het COA is geactualiseerd. De bevindingen van
de Inspectie in haar rapport van 5 april jl. worden momenteel nog verwerkt in het
handelingskader. Hierin zal duidelijk uiteengezet zijn wat wordt verstaan onder «geweld
en dwang». Het COA zal het geactualiseerde beleid vervolgens op zo kort mogelijke
termijn aan haar personeel ter beschikking stellen.

Ik deel de grote waarde die de Inspectie hecht aan goede toerusting van de medewerkers
op de htl. Het COA ontwikkelt een leerlijn specifiek voor htl-medewerkers waarbij
verschillende aanvullende trainingen zoals (psychopathologie) verplicht worden gesteld.
In de tussentijd is en blijft het regulier aanbod aan trainingen beschikbaar voor
deelname door htl-personeel zoals omgaan met emotie en agressie, middelengebruik en
fysieke weerbaarheid ten behoeve van de-escaleren van situaties. De professionele
ontwikkeling van medewerkers en de benodigde aanvullende training is uiteraard onderdeel
van de gesprekscyclus tussen leidinggevende en medewerker. Ook wordt deelgenomen aan
vakdagen van bijvoorbeeld het GZA.

Ten aanzien van het inrichten van een onafhankelijke klachtencommissie is door het
COA voortvarend een aantal opties in kaart gebracht, waarover deze maand een besluit
zal worden genomen. Het uitschrijven van het dagprogramma in een basisdocument is
in een afrondende fase. Hierin wordt ook ingegaan op wat goed gedrag is en waar een
vreemdeling aan moet voldoen om uit de htl te kunnen stromen naar een regulier azc.
Dit ook met het oog op recente jurisprudentie.

Inmiddels wordt met de aangepaste bezoekregeling en huisregels gewerkt.

Het advies om het htl-personeel extra ondersteuning te bieden en zorg te dragen voor
de toerusting, materiële en formele randvoorwaarden voor uitvoering van hun moeilijke
taak zal worden opgevolgd. Zoals eerder aangegeven zal het beleidsstuk Agressie en
Geweld dat deze handvatten biedt op korte termijn ter beschikking gesteld. Daarnaast
ben ik met het COA, DJI/DV&O en DG Migratie in gesprek om te bezien wat er verder
nodig is voor de opvolging van dit advies. De Inspectie zal op de hoogte worden gehouden
over de ontwikkelingen op dit vlak.

De opvolging van de aanbevelingen zal worden gemonitord door de ketenbrede werkgroep
htl.

Slotbeschouwing

Ik vind het belangrijk om te benadrukken dat de medewerkers in de htl onder complexe
omstandigheden hun werk doen. De htl is bedoeld voor ernstige overlastgevers waarbij
lichtere maatregelen onvoldoende zijn gebleken in begrenzing van het negatieve gedrag
en waarbij er (nog) onvoldoende gronden zijn om strafrechtelijke instrumenten in te
zetten. Door het werk van de htl-medewerkers is in de rest van Nederland minder sprake
van overlast, waarvoor ik veel respect en waardering heb.

De adviezen en aanbevelingen van de Inspectie zullen helpen om de leefomstandigheden
en veiligheid op de locatie verder te verbeteren. Het COA zal in gezamenlijkheid met
DJI/DV&O en DG Migratie opvolging geven aan de genoemde bevindingen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, E. van der Burg