Brief regering : Beleidsreactie op evaluatie Wet uitvoering antidopingbeleid (Wuab) en bredere antidopingbeleid

Nr. 20
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR LANGDURIGE ZORG EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 maart 2023

Tijdens de behandeling in uw Kamer van de Wet uitvoering antidopingbeleid (Wuab) in
2018 (Handelingen II 2017/18, nr. 49, item 3) is toegezegd om de eerste evaluatie uit hoofde van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
voor het eind van 2022 aan uw Kamer toe te zenden. Hierin worden het zelfstandige
bestuursorgaan (zbo) dat in de wet wordt ingesteld en de nieuwe wet zelf geëvalueerd.
Ook is toegezegd om aan deze evaluatie van de Wuab en het zbo een additionele evaluatie
van het bredere antidopingbeleid te koppelen. Het onderzoek is uitgevoerd door onderzoeksbureau
AEF, die het onderzoeksrapport in november 2022 heeft opgeleverd en dat ik bij brief
van 13 december 20221 zonder inhoudelijke reactie aan uw Kamer heb gezonden.

AEF heeft naast deze evaluatie ook een onderzoek gedaan over veilige en integere sport
in Nederland resulterend in het rapport «Samen de lat hoger leggen». Doping is hier
onderdeel van. De bevindingen daarin over doping zijn in lijn met de bevindingen in
deze evaluatie. Gelijktijdig met deze brief stuur ik u daarom over veilige en integere
sport een separate brief waarin ik mijn ambities voor veilige en integere sport als
geheel nader invul, u informeer over mijn vervolgstappen ten aanzien van wetgeving
in de sport, en inhoudelijk in ga op de bevindingen van AEF in dat onderzoek.

Ik schets daarnaast in deze brief de zaken die ik in de komende paar jaar specifiek
in mijn antidopingbeleid wil oppakken. Ik reageer in deze brief op de bevindingen
en aanbevelingen uit de evaluatie van de Wuab en het bredere antidopingbeleid, en
geef aan op welke manier ik daar samen met betrokken partijen opvolging aan wil geven.
Voor ik daar op in ga vind ik het belangrijk om te specificeren vanuit welk vertrekpunt
ik het antidopingbeleid benader.

In de eerste plaats is hoe met doping om te gaan, en welke regels daarvoor te stellen
zijn, onlosmakelijk verbonden met de spelregels in de sport. Dit betekent dat sportorganisaties
verantwoordelijk zijn voor het stellen van dopingregels voor hun sport. Binnen de
betreffende sportsector is ook de meeste kennis van de specifieke context van dopinggebruik.
Zo is dit in Nederland ook vorm gegeven en dit past bij de hoge mate van autonomie
die de Nederlandse sportsector kenmerkt. NOC*NSF (en de bij haar aangesloten sportbonden)
maken deel uit van de wereldwijde Olympische beweging, en zijn daarmee onlosmakelijk
verbonden aan de mondiale regelgeving die vanuit het Wereld Anti-Doping Agentschap
(WADA) wordt opgelegd. Ook anders georganiseerde sportorganisaties -buiten het verband
van NOC*NSF- kunnen de keuze maken dopingregels te stellen.

In de tweede plaats rust er op de overheid een verantwoordelijkheid die voortvloeit
uit de ondertekening van de Anti-Doping Conventie bij de Raad van Europa in 1989 en
de Internationale Conventie tegen Doping in de Sport bij UNESCO in 2005.

Dit tezamen maakt het omgaan met, stellen van regels en bestrijden van ongewenst dopinggebruik
een gedeelde verantwoordelijkheid van de sportsector en de overheid, ieder met onze
eigen verantwoordelijkheid.

Gezien bovenstaande kan ik het advies van AEF om dopingregels an sich niet in de wet
vast te leggen kan ik volgen. Hieronder ga ik in op de overige aanbevelingen van het
rapport.

1 Bevindingen en reactie

AEF heeft een grondig onderzoek uitgevoerd en met veel betrokken partijen gesproken.
De uitkomsten van dit rapport worden dan ook breed gedragen. AEF beschrijft in haar
rapportage het functioneren van het huidige antidopingsysteem in Nederland en de rollen
die de Dopingautoriteit, NOC*NSF, het Instituut Sportrechtspraak (ISR) en VWS samen
hebben. Heel veel gaat goed in de manier waarop doping wordt bestreden in de Nederlandse
sport en dat is mooi. De Dopingautoriteit functioneert goed en haar expertise wordt
gewaardeerd door de betrokkenen. Het is mooi dat die continuïteit er is na de instelling
van het zbo per 1 januari 2019.

AEF geeft wel aan dat op een aantal punten ruimte is voor verbetering: de rol die
VWS neemt in het nationale antidopingsysteem, de taakomschrijving van de Dopingautoriteit,
binding van sporters en begeleidend personeel aan de dopingreglementen, de rol die
de Dopingautoriteit neemt in het tuchtproces, samenwerking met opsporingsinstanties
bij het tegengaan van handel in doping, en het ontwikkelen van een bredere aanpak
van doping vanuit de gezondheidsrisico’s die aan dopinggebruik vastzitten. Ik ga hieronder
achtereenvolgens op deze punten in.

1.1 Rol van VWS in het antidopingsysteem in Nederland

AEF beveelt aan dat het ministerie een meer centrale rol in het antidopingsysteem
neemt, en ik wil daar opvolging aan geven. Waar tijdens het wetsproces van de Wuab
het startpunt nog was dat de Minister voor Sport faciliteert en ondersteunt waar nodig,
ontwikkelt dit zich nu door naar een (pro-)actievere rol. Om de gezamenlijke aanpak
van doping in de sport in de praktijk goed te laten functioneren is het van belang
de gedeelde verantwoordelijkheden van sport en overheid, en dus ook de rol die overheid
daarin neemt, goed te omschrijven.

Doping is een complex onderwerp en die complexiteit is de afgelopen jaren verder toegenomen.
Dat in de sport geen doping mag worden gebruikt is een spelregel waar de mondiale
Olympische beweging eigenaar van is. De rol van de Nederlandse sportsector is spelregels
te stellen die conform de Wereld Anti-Doping Code (WAD-Code) zijn, en precies in lijn
zijn met het Nationaal Dopingreglement NDR. Bijvoorbeeld door te borgen dat sporters
en begeleidend personeel aan deze regels gebonden zijn, ofat tuchtrecht bij het ISR
is belegd, of dat er een educatieplan voor sporters is. Hierin heeft de Dopingautoriteit
een controlerende rol.

Naast mijn verantwoordelijkheid die voortvloeit uit internationale verdragen wil ik
de sport ook helpen om te voldoen aan de regels van WADA. NOC*NSF moet hier al aan
voldoen omdat dit een harde voorwaarde is van het lid zijn van de Olympische beweging.
De sport ervaart deze regels als streng. Tegelijkertijd merk ik in de sportsector
breed de wil om aan deze strenge regels te voldoen. Niet alleen in NOC*NSF verband
maar ook in anders georganiseerde sportorganisaties. Dat is wat mij betreft een goede
zaak, maar ook hier zou ik de vrijblijvendheid voorbij willen en de WAD-Code als standaard
willen hanteren voor alle sportorganisaties.

AEF beveelt aan om te kijken naar mogelijkheden van «drang en dwang» zodat sporten
maatregelen nemen die Code-conform zijn. NOC*NSF spant zich hier al voor in doordat
het hebben van Code-conforme dopingregels is opgenomen in de minimale kwaliteitseisen
die aan sportbonden worden gesteld. Ik ga de komende maanden met de Dopingautoriteit
en NOC*NSF in gesprek om te onderzoeken welke instrumenten hier op een betekenisvolle
manier naast gezet kunnen worden, aanvullend op instrumenten die er al zijn. Bij die
uitwerking wil ik aansluiting zoeken bij het Sportakkoord 2 en de ambities die daarin
over de maatschappelijke waarde van topsport in zijn opgenomen. Integriteit in de
sport neemt een centrale plaats in in het fundament van het strategisch kader topsport.

1.2 Verduidelijking van de taakomschrijving van de Dopingautoriteit

AEF beveelt aan dat de taakomschrijving van de Dopingautoriteit wordt verduidelijkt.
De Dopingautoriteit heeft de taak doping in de sport tegen te gaan. Dat is de algemene
taak van de Dopingautoriteit en op basis daarvan heeft de Dopingautoriteit de ambitie
om dat in de hele Nederlandse sport te doen. AEF signaleert echter ook dat binding
van sporten aan een dopingreglement een noodzakelijke tussenstap is voordat de Dopingautoriteit
haar taken kan uitvoeren, en dat de Dopingautoriteit als gevolg daarvan in de uitvoering
van haar taken een zekere mate van afhankelijkheid van sportbonden ervaart. Dit veroorzaakt
onduidelijkheid bij de Dopingautoriteit. Die onduidelijkheid wil ik wegnemen.

In de Wuab wordt de reikwijdte van de algemene taak van de Dopingautoriteit nader
ingevuld: de Dopingautoriteit voert het dopingcontroleproces in en geeft voorlichting.
De definitie van de term «dopingcontroleproces» in de Wuab betekent voor de taakuitvoering
door de Dopingautoriteit dat zij de dopingregels handhaaft voor die sportbonden of
-organisaties die zich daaraan onderworpen hebben, hetzij door onderschrijving van
de Wereld Anti-Doping Code (voor sportbonden die lid zijn van NOC*NSF), hetzij door
bilaterale afspraken met de Dopingautoriteit daarover te maken. Deze lezing is uiteen
gezet in de memorie van toelichting2 uit de wetsbehandeling van de Wet uitvoering antidopingbeleid. Deze lezing volg ik
nog steeds.

Voor sporten die (nog) niet tot het besluit gekomen zijn dopingregels te stellen en
de Dopingautoriteit te vragen die te handhaven, heeft de Dopingautoriteit geen positie
om controleactiviteiten uit te voeren. Ook waar het anders georganiseerde of commerciële
sporten betreft. Zo zie ik, op basis van de daartoe relevante artikelen van de Wet
uitvoering antidopingbeleid, de taakomschrijving voor de Dopingautoriteit. Een zekere
afhankelijkheid zal er gezien de noodzakelijke tussenstap van het hebben van een dopingreglement
altijd zijn. Dat is een logisch gevolg van het vertrekpunt dat hiervoor uiteen is
gezet. Maar door te kijken naar de mogelijkheden voor «drang en dwang», zoals AEF
dat noemt en waar ik bij de rol van VWS op in ben gegaan, verwacht ik aanvullende
mogelijkheden te vinden om die afhankelijkheid te beperken.

1.3 Binding aan het Nationaal Doping Reglement NDR

Het Nationaal Doping Reglement NDR functioneert als een modelreglement voor sportbonden,
zo stelt ook AEF vast. Maar bij sommige sportbonden die een dopingreglement hebben
is de binding van sporters en ondersteunend personeel niet altijd goed geregeld. Dat
zorgt voor lacunes in de beoogde dekking die dopingregels zouden moeten hebben, en
vervolgens voor onwenselijke situaties waarin bekend is dat iemand de dopingregels
overtreden heeft maar blijkt daar niet aan gehouden blijkt te kunnen worden. Dat moet
verbeteren, die dekking van de dopingregels moet sluitend worden gemaakt. Dit punt
wil ik samen met Dopingautoriteit en NOC*NSF een stap verder brengen. Dat is niet
eenvoudig te realiseren, want naast een goede juridische basis in statuten en/of arbeidscontracten
vraagt dit een continue alertheid en inzet zodat ook het ondersteunend personeel op
de hoogte is van de regels. De Dopingautoriteit en NOC*NSF werken al enige tijd aan
dit weerbarstige onderwerp. Ik bekijk op welke manier ik NOC*NSF en sportbonden hierbij
kan ondersteunen en kom hier eind dit jaar nader op terug.

1.4 Verbeteren van samenwerking tussen Dopingautoriteit en opsporingsorganisaties

De samenwerking met opsporingsorganisaties is weliswaar verbeterd in de afgelopen
jaren, maar verloopt volgens AEF nog steeds moeizaam ondanks de samenwerkingsprotocollen
die daartoe zijn opgesteld. De oplossing die AEF voorstelt lijkt veel op het intervisieoverleg
dat we al een aantal jaar kennen. De drempel die door de Dopingautoriteit in deze
samenwerking wordt ervaren komt voort uit wetgeving die bepaalt dat opsporingsinformatie
enkel met bepaalde organisaties gedeeld mag worden en voor een bepaald doel, ter bescherming
van het individu tegen de bevoegdheden van deze opsporingsinstanties. Ik wil binnen
het huidige wettelijke kader de informatiedeling die op operationeel niveau mogelijk
is, maximaliseren. Daarom zal ik de samenwerking tussen Dopingautoriteit en opsporingsinstanties
blijven stimuleren. Om gebruik te kunnen maken voor die mogelijkheden die de huidige
situatie wel biedt, is het voor dit onderwerp belangrijk dat een vaste groep experts
elkaar met vaste regelmaat spreekt. Daarom blijf ik inzetten in op een gestructureerd
en regelmatig intervisieoverleg. Daarin zal ik toewerken naar een grotere rol voor
de Dopingautoriteit, opdat zij op termijn het voorzitterschap van dit overleg kan
overnemen. Waarbij VWS zal blijven ondersteunen door partijen aan tafel te blijven
uitnodigen.

1.5 Verduidelijk de rol van de Dopingautoriteit in het tuchtproces

De rol die de Dopingautoriteit in de praktijk in het tuchtproces neemt, gebaseerd
op het Nationaal Doping Reglement, strookt niet altijd met de rol die zij heeft gekregen
in het tuchtproces zoals sportbonden dat hebben vastgelegd in hun statuten en reglementen.
Volgens AEF vinden gesprekspartners dat problematisch. Ik vind het belangrijk dat
die positionering zodanig is dat die duidelijk en voorspelbaar is voor sporters en
sportbonden, alsook conform de Wereld Anti-Doping Code. Ik concludeer hieruit dat
statuten en reglementen op dit punt nog niet altijd Code-conform zijn. Hoewel ik niet
de eigenaar ben van deze statuten en reglementen, vind ik het belangrijk dat sprake
is van een duidelijke rolverdeling in het tuchtproces, die aansluit bij de praktijk
van het tuchtproces en ook Code-conform is. Ik ga in gesprek met de Dopingautoriteit,
ISR en NOC*NSF om te zorgen dat dit punt geadresseerd wordt, en zal samen met hen
onderzoeken welke tekstwijzigingen nodig zijn om dit punt te adresseren.

1.6 Bredere aanpak van dopinggebruik vanuit gezondheidsrisico’s

AEF beveelt vervolgens aan een bredere aanpak van dopinggebruik als maatschappelijk
probleem te onderzoeken. Niet alleen vanuit het perspectief van competitievervalsing,
maar ook met het oog op de gezondheidsrisico’s die bij dopinggebruik komen kijken.
Deze aanbeveling bezie ik in samenhang met enkele andere onderzoeken die ik reeds
met u gedeeld heb. In het rapport Sterk Spul3 van Bureau Beke, naar aanleiding van een onderzoek naar de aard, omvang en ernst
van handel in doping in Nederland wordt al gesignaleerd dat de vraag naar dopinggeduide
middelen groeit, met name in sportscholen en fitnesscentra. Daarbij is het gebruik
van dopingmiddelen aan het normaliseren, en is er tegelijkertijd voor deze sporters
weinig informatie voorhanden over de gezondheidsrisico’s van dit gebruik. In mijn
reactie op dit rapport4 heb ik reeds aangegeven dat dit versterking behoeft, maar dat daarvoor meer informatie
nodig is. Naar aanleiding daarvan heb ik Mulier Instituut gevraagd te onderzoeken
welke beweegredenen deze sporters hebben om dopingmiddelen te gaan gebruiken. Mulier
Instituut heeft daar een kwantitatief en een kwalitatief onderzoek aan gewijd, u toegezonden
bij brief van 21 november 20225. Een derde onderzoek, naar de prevalentie van het gebruik van dopingmiddelen in deze
sectoren van de sport, is zojuist afgerond en vindt u in een bijlage bij deze brief.
In de drie onderzoeken komt naar voren dat het alert zijn op de effecten van gezonde
voeding en het gebruik van (toegestane) voedingssupplementen een geaccepteerd onderdeel
is van de kracht- en vechtsport6. Het blijven boeken van progressie (d.w.z. het steeds sterker blijven worden) belangrijk
is in deze sporten. En dat wanneer deze progressie afvlakt of uitblijft de kans groter
wordt dat sporters doping gaan gebruiken. Ook blijkt dat er weinig goede informatie
voorhanden is voor sporters bij het maken van dit besluit. Uit het derde deel blijkt
dat de prevalentie van dopinggebruik in de kracht- en vechtsport hoger ligt dan de
cijfers die we uit de topsport bij NOC*NSF-bonden kennen. Naar schatting 24% van de
regelmatige krachtsporters gebruikt (of heeft op enig moment gebruikt) enige vorm
van doping. Bij de vechtsport ligt dat percentage op 47%. Waarbij voor die respondenten
die hun sport ook in wedstrijdverband beoefent (wat slechts voor een (klein) deel
van de kracht- en vechtsporters geldt) geldt dat de prevalentie fors hoger ligt.

Ik vind het belangrijk dat er voor sporters die niet gebonden zijn aan dopingregels
en die overwegen dopingmiddelen te gaan gebruiken, goede informatie voor handen is
over wat dat gebruik met je gezondheid doet. Zodat deze sporters een besluit kunnen
nemen gebaseerd op juiste informatie. Ik ben met Dopingautoriteit, Vechtsportautoriteit
en NL Actief in gesprek om te kijken hoe dat vormgegeven kan worden en hoe deze informatie
de doelgroep vervolgens ook echt bereikt.

2 Tot slot

Voor de voorgenoemde punten zal ik uw Kamer in het najaar informeren over de voortgang,
tegelijkertijd met een brief over voortgang van mijn actiepunten op veilige en integere
sport in Nederland.

Dit was de eerste evaluatie van het zbo Dopingautoriteit. Uit de Kaderwet zbo’s volgt
dat een zbo iedere vijf jaar geëvalueerd dient te worden. Dat betekent dat ik voor
het eind van 2027 een volgende evaluatie aan uw Kamer stuur. Ik ga er nu van uit dat
het opportuun zal zijn daar dan ook weer een evaluatie van het bredere antidopingbeleid
aan te koppelen.

De Minister voor Langdurige Zorg en Sport, C. Helder