Brief regering : Stand van zaken ontvlechting en haalbaarheidsonderzoek Galan Groep

Nr. 1204 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 maart 2023

Op 11 januari 2020 kondigde de toenmalige Minister van Financiën in de Tweede Kamer
de ontvlechting aan van de Belastingdienst, Douane en Toeslagen1. De drie organisatieonderdelen zijn sindsdien zelfstandige directoraten-generaal
binnen het Ministerie van Financiën met een eigen ambtelijke- en politieke leiding
en eigen medewerkers.

In navolging op dit besluit heeft de Tweede Kamer op 28 januari 2020 (Handelingen
II 2019/20, nr. 46, item 11) de motie van het lid Bruins c.s.2 aangenomen. Deze motie was een verzoek aan de regering om een haalbaarheidstoets
uit te laten voeren op de voorgenomen ontvlechting, waarbij de consequenties, uitvoeringsrisico’s
en meerwaarde centraal staan. In het commissiedebat van 10 februari 2021 (Kamerstuk
31 066, nr. 797) heeft de toenmalige Staatssecretaris toegezegd de uitvoering van deze motie stapsgewijs
uit te voeren.

Uw Kamer is op 21 april 20213 geïnformeerd over de stand van zaken inzake de ontvlechting van Toeslagen, Douane
en de Belastingdienst. Hierin stond ook benoemd dat voor de volgende fase van ontvlechting
er een haalbaarheidsonderzoek zal worden uitgevoerd voor de dienstonderdelen Informatievoorziening
(IV), Centrale Administratieve Processen (CAP) en Klantinteractie & Services (KI&S).
Dit om te bekijken of – en zo ja waar – ontvlechten zinvol is en toegevoegde waarde
heeft.

In de periode september – december 2022 heeft een externe partij (de Galan Groep)
het haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd naar het eventueel ontvlechten van (een deel
van de) processen die momenteel ook door de Belastingdienst worden uitgevoerd voor
DG Douane en DG Toeslagen.

Met deze brief informeren we uw Kamer over:

1. De huidige stand van zaken omtrent de ontvlechting.

2. De resultaten van het haalbaarheidsonderzoek van De Galan Groep en de beoogde wijze
van opvolging daarvan. Het onderzoekrapport is bijgevoegd als bijlage 1 bij deze brief.

3. De opvolging van het verzoek van het lid Ephraim in de regeling van werkzaamheden
dd. 13 december 2022 (Handelingen II 2022/23, nr. 34, item 28), waarin hij het Kabinet verzoekt om alle adviezen en moties over de ontvlechting
en wat daarmee is gedaan toe te lichten naar aanleiding van een artikel in het NRC
van 9 december 2022.

1. Stand van zaken ontvlechting

Sinds de ontvlechting op 1 januari 2021 hebben de directoraten-generaal Belastingdienst,
Toeslagen en Douane een ontwikkeling doorgemaakt. De ontvlechting is stapsgewijs verlopen,
waarbij bij elke stap een bewuste afweging is gemaakt over de gevolgen en of er voldoende
toegevoegde waarde is. De stappen zijn uitgevoerd onder de strikte randvoorwaarde
dat op geen enkel moment de continuïteit van die diensten hierdoor geraakt wordt.
Daar is op toegezien door het beschrijven en vastleggen van de taken die de drie ontstane
directoraten-generaal in samenwerking blijven uitvoeren. Taken die noodzakelijk waren
om de drie organisatieonderdelen zelfstandig te laten functioneren en daarmee een
bijdrage leveren aan het realiseren van de maatschappelijke opgave zijn verschoven
dan wel ingericht.

De organisatieonderdelen zijn zelfstandig gepositioneerd. De posities van de drie
directoraten-generaal zijn in de bestuurlijke structuur van het Ministerie van Financiën
verankerd met bijhorende mandaten. De nieuwe directeuren-generaal dragen integrale
managementverantwoordelijkheid voor hun eigen organisatieonderdelen en bijbehorende
(bedrijfsvoerings)processen. De DG Toeslagen en DG Douane hebben de ondersteuning gekregen die
nodig is om als volwaardig directoraat-generaal te kunnen functioneren. Het gaat daarbij
om ondersteuning op het gebied van organisatie en personeel, financiën en control,
informatievoorziening, inkoop, facilitair, communicatie en huisvesting.

Voor de ICT-activiteiten heeft er geen (volledige) ontvlechting plaatsgevonden. De
Belastingdienst levert ICT-diensten en beheert ICT-processen die ook voor Toeslagen
en Douane worden gebruikt. Hierover is uw Kamer geïnformeerd in de Kamerbrief4 over ICT bij de Belastingdienst van 20 februari jl.

Als Staatssecretarissen zijn wij aangetreden nadat de ontvlechting heeft plaatsgevonden.
We zien op bestuurlijk niveau nadrukkelijk de positieve gevolgen van de ontvlechting.
Ook wij merken wij dat er beleidsmatig en uitvoeringstechnisch veel speelt op het
gebied van Belastingdienst, Toeslagen en Douane. Door te ontvlechten is de span of
control verkleind en kan elk organisatieonderdeel gericht aandacht besteden aan de
verschillende doelgroepen dat ze bedienen.

Doel van de vorming van drie volwaardige organisatieonderdelen is om de Belastingdienst,
Toeslagen en Douane in staat te stellen hun zeer verschillende en eigen taken uit
te voeren, met ruimte voor een eigen aanpak en focus op de eigen doelen en doelgroepen.
Door focus op de eigen taak is meer en sterkere bestuurlijke aandacht voor de afzonderlijke
taken gekomen, met kortere lijnen naar de ambtelijke- en politieke top. Knelpunten
worden eerder gesignaleerd – o.a. door professionalisering van het signaalmanagement
– hetgeen de oplossing ervan ten goede komt. Signalen van en over burgers die in de
problemen komen krijgen zo sneller bestuurlijke aandacht. De Belastingdienst en Toeslagen
publiceren sinds 2021 een Stand van de Uitvoering, waarbij de knelpunten in de uitvoering
en signalen per organisatieonderdeel beter in beeld worden gebracht. De Douane zal
dit jaar een Stand van de Uitvoering naar de Tweede Kamer sturen.

Ook bij belangrijke politieke besluiten zijn de directere lijnen merkbaar, bijvoorbeeld
bij het snel en effectief kunnen inzetten van het toeslageninstrument als onderdeel
van de koopkrachtmaatregelen voor 2023, de snelle besluitvorming over en uitvoering
van toeslagen voor Oekraïense ontheemden en burgers die hen onderdak bieden, het herstarten
van gepauzeerde invorderingen en de voortvarende uitvoering van de verschillende sanctiepakketten
tegen Rusland en Belarus door de Douane.

Door de ontvlechting is er meer focus voor de eigen taken, denk bijvoorbeeld aan de
hersteloperatie Toeslagen en de gevolgen van de Brexit voor extra toezichts- en controletaken
bij de Douane. Ook is er veel meer ruimte voor een eigen aanpak. Een voorbeeld hiervan
is de grote uitstroom van Douaniers de komende jaren vanwege pensionering en de grote
wervingsopgave die dit tot gevolg heeft. Door de ontvlechting heeft de Douane een
eigen arbeidsmarktstrategie ontwikkeld die op de korte termijn uitgevoerd wordt en
als doel heeft om mensen te enthousiasmeren voor het werken bij de Douane. De Belastingdienst
heeft de focus kunnen leggen op de benodigde herstelmaatregelen voor bijvoorbeeld
FSV en box 3, maar ook het uitvoeren van maatregelen naar aanleiding van de energiecrisis.
De focus per directoraat generaal is ook zichtbaar in de jaarplannen van ieder organisatieonderdeel,
waarin de verschillende uitdagingen en ambities uiteen worden gezet.

Mede door de ontvlechting is ook de samenwerking tussen beleid en uitvoering verder
verbeterd. Door de ontvlechting kan er directer geschakeld worden tussen de verschillende
beleidsonderdelen met de relevante ontvlochten uitvoeringsorganisaties. In de beleidsvorming
wordt er onder andere hierdoor sneller en beter met elkaar verkend of een beleidsvoornemen
uitvoerbaar is. Omgekeerd komen de diverse signalen uit de uitvoering sneller en directer
terecht bij de beleidsmakers.

Het spreekt voor zich dat de ontvlechting van Douane en Toeslagen uit de Belastingdienst
ook sommige processen ingewikkelder heeft gemaakt en uitdagingen met zich meebrengt.
Vanwege de onderlinge afhankelijkheid, hebben de specifieke opgaves van de drie onderdelen
in sommige gevallen geleid tot de noodzaak van het ontwikkelen van drie processen
of drie sturingsrelaties in plaats van één. Tevens hangt aan de ontvlechting een prijskaartje:
voor de ontvlechting heeft het kabinet bij Voorjaarsnota 2020 (Kamerstuk 35 450, nr. 1) € 20 mln. structureel per jaar beschikbaar gesteld. Voorts is (bij de voorjaarsbesluitvorming
2022) binnen het geheel van de Financiënbegroting per saldo nog € 6 mln. structureel
beschikbaar gesteld voor de verdere versterking van de DG’s Toeslagen en Douane. Wij
vinden de betere dienstverlening voor burgers en bedrijven van overwegend belang,
en zullen blijven streven om die te verbeteren.

2. Resultaat haalbaarheidsonderzoek Galan Groep

Bij de organisatieonderdelen CAP, IV en KI&S worden vele processen uitgevoerd voor
de Belastingdienst, voor Toeslagen en voor Douane. In het uitgevoerde haalbaarheidsonderzoek
staan negen processen centraal. Het gaat om processen waarin Douane en Toeslagen knelpunten
ervaren in het bedienen van de eigen doelgroep. Deze negen processen zijn onderzocht
en getoetst op haalbaarheid van verdere ontvlechting. De onderzoekers geven in het
rapport aan dat de ontvlechting op twee manieren kan plaatsvinden: verschuiving of
wijze van besturing.

De onderzoekers concluderen dat het verschuiven van vier processen van de Belastingdienst
naar de Douane haalbaar is. Het gaat voor de Douane om de processen:

1) kanalenstrategie: de keuze voor de inzet van websites, social media, telefonie, brieven
en video chat voor verschillende doelgroepen.

2) het (technisch) beheer van websites zoals douane.nl en de redactie op de website,
documenten en brieven (incl. signalen vanuit burgers en bedrijven).

3) monitoring van social media voor douane gerelateerde onderwerpen, het beantwoorden
van vragen en plaatsen van berichten op social media

4) het ontsluiten en gebruiken van gegevens uit basisregistraties voor primaire en ondersteunende
processen.

Eveneens is het haalbaar om twee processen van de Belastingdienst naar Toeslagen te
verschuiven, namelijk

1) kanalenstrategie en regie op inzet van websites, social media, telefonie, brieven
en video chat voor verschillende doelgroepen.

2) het beheer van websites zoals toeslagen.nl en het portaal mijntoeslagen.nl, en de
redactie op en documenten en brieven.

Wij verwachten dat het verschuiven van de processen meerwaarde kan bieden in gerichtere
en betere dienstverlening aan burgers en bedrijven, zeker voor de KI&S processen vanwege
de informatievoorziening en interactie met burgers en bedrijven.

Ten aanzien van de overige processen adviseert de De Galan Groep het professionaliseren
van de bestaande relaties en afspraken, aangezien het ontvlechten van de IV processen
en de CAP en KI&S processen bij Toeslagen binnen drie jaar niet haalbaar is vanwege
de grote verwevenheid van de ICT-systemen.

Vervolgstappen

Het onderzoeksrapport dat is opgeleverd, geeft een goede basis voor opvolging. De
adviezen van de onderzoekers zijn richtinggevend in de verdere uitwerking. Hierbij
nemen wij de in motie Bruins geformuleerde randvoorwaarden in acht en houden we vast
aan het principe dat eventuele verdere ontvlechting stapsgewijs en zorgvuldig gebeurt.

In december 2022 heeft de Departementale Ondernemingsraad (DOR) zijn advies omtrent
het haalbaarheidsonderzoek van de De Galan Groep aangeboden. Met dit advies vraagt
de DOR aandacht voor het bestuurlijk goed inregelen van besluitvorming bij schaarste
en escalatie, zodat eventuele problemen niet op de werkvloer landen en daar zouden
moeten worden opgelost. Het advies van de DOR is ook als bijlage toegevoegd.

Dit alles in overweging nemende kiezen wij voor de volgende aanpak:

Per te verschuiven proces wordt een transitieplan opgesteld, waarin getoetst wordt
op de volgende randvoorwaarden:

• Meerwaarde voor burgers en bedrijven.

• De borging van de continuïteit. Het proces wordt pas ontvlochten als dat echt kan
en de ontvangende partij deze ook daadwerkelijk heeft uitgevoerd.

• Personele consequenties zijn duidelijk en er is een proces ingericht om betrokkenheid
van medewerkers en medezeggenschap te borgen.

• Doelmatigheid.

• Budgettaire uitwerking en dekking. De verdere ontvlechting vindt budgetneutraal plaats.

Toeslagen en Douane werken in samenwerking met de Belastingdienst transitieplannen
en een planning per proces uit en toetsen op de randvoorwaarden, alvorens er door
het ministerie besloten wordt om processen te verschuiven. Dit wordt fasegewijs opgepakt,
waarbij het tempo wordt bepaald door de complexiteit van de processen.

Voor de processen waarvan geadviseerd is niet te verschuiven maar de besturing te
versterken zal dit worden geprofessionaliseerd. Dit vraagstuk is breder dan de processen
die zijn benoemd in het rapport en wordt dus ook als zodanig opgepakt. Zo wordt er
op basis van een intern advies een verbetertraject voor het professionaliseren van
de aansturing voor onder andere de ondersteunende processen (SSO’s) uitgevoerd. De
adviezen die De Galan Groep heeft uitgebracht worden meegenomen in lopende ontwikkelingen
en verbeterinitiatieven voor versterking van sturing zoals het meerjarenportfolio
IV van de Belastingdienst, waarvan ook Douane en Toeslagen onderdeel uitmaken.

Het advies uit het rapport dat (nog) niet zal worden opgevolgd, is het verschuiven
van budgetten per 2024. Dit vraagt om een ordentelijk proces, waarbij eerst besluitvorming
over de vorm van ontvlechting en de transitie zal plaatsvinden, waarna vervolgens
de budgettaire uitwerking ter hand wordt genomen.

3. Verzoek regeling van werkzaamheden dd. 13 december 2022

In de regeling van werkzaamheden dd. 13 december 2022 heeft het lid Ephraim het kabinet
verzocht om alle adviezen en moties over de ontvlechting spoedig toe te sturen. Ook
heeft het lid Ephraim verzocht om een brief met toelichting op de toezegging dat er
geen onomkeerbare stappen genomen zullen worden, inclusief de stand van zaken van
alle aangenomen moties in het debat over de ontvlechting.

In deze brief geven wij gevolg aan dit verzoek door de volgende zaken toe te lichten
en te delen:

a) Hoe de aangenomen moties zijn uitgevoerd (motie Bruins c.s. en motie Leijten);

b) Hoe de toezegging geen onomkeerbare stappen te nemen is opgevolgd;

c) de adviezen over de ontvlechting

a) Aangenomen moties

Motie Bruins c.s.

Deze motie ziet op het uitvoeren van een haalbaarheidstoets en is eerder in deze brief
besproken. Conform deze motie wordt, zoals in onderdeel 2 van de brief staat beschreven,
de verdere ontvlechting van de negen onderzochte processen eerst zorgvuldig getoetst
aan de vijf randvoorwaarden, alvorens deze verschoven dan wel anders bestuurd zullen
worden.

Motie Leijten c.s.

De motie van het lid Leijten (Kamerstuk 31 066, nr. 580) verzoekt de Kamer de regering de organisatieaanpassing dusdanig vorm te geven dat
degenen binnen de Belastingdienst die het werk uitvoeren daarin een grote stem krijgen.

Op 11 januari 2020 is de Kamer geïnformeerd over het voornemen om Douane en Toeslagen
uit de Belastingdienst te ontvlechten (Kamerstuk 31 066, nr. 588). Uitgangspunt voor de aanpak van de ontvlechting was dat dit stapsgewijs, zorgvuldig
en in samenwerking met betrokken organisatieonderdelen moest gebeuren. De aanpak en
de uitvoering is op de daartoe geëigende wijze met de medezeggenschap en de vakbonden
tot stand gekomen. Als bijlage 2 treft u aan het advies van de Departementale Ondernemingsraad
naar aanleiding van het Haalbaarheidsonderzoek. De DOR is in alle fasen van de ontvlechting
en ook het haalbaarheidsonderzoek betrokken.

Eerder in deze brief staat ook vermeld dat de verdere ontvlechting van de onderzochte
negen processen plaatsvindt met als randvoorwaarde dat onder andere de personele consequenties
duidelijk zijn en er is een proces is ingericht om betrokkenheid van medewerkers en
medezeggenschap te borgen. Hiermee geven we gehoor aan deze motie.

b) Opvolging van toezegging geen onomkeerbare stappen te nemen

De opvolging van de motie van het lid Bruins en de motie van het lid Leijten heeft
geresulteerd in een gefaseerde ontvlechting, waarbij bij elke stap een bewuste afweging
wordt gemaakt over de gevolgen en of er voldoende toegevoegde waarde is. Op de daartoe
geëigende momenten zijn de medezeggenschap en de vakbonden betrokken. De ontvlechting
heeft plaatsgevonden zonder dat de continuïteit van diensten hierdoor geraakt is.
Daar is op toegezien door het beschrijven en vastleggen van de taken die de drie ontstane
»directoraten-generaal in blijvende samenwerking blijven uitvoeren. Alleen taken die
noodzakelijk zijn om de drie organisatieonderdelen zelfstandig te laten functioneren
en daarmee een bijdrage leveren aan het realiseren van de maatschappelijke opgave
zijn verschoven dan wel ingericht.

Zoals ook eerder in deze brief staat zal ook in de verdere ontvlechting van processen
vanuit CAP, KI&S en IV deze werkwijze aangehouden worden.

c) De adviezen over de ontvlechting

Uw Kamer heeft verzocht om alle adviezen over de ontvlechting te ontvangen.

Er zijn twee adviezen geformuleerd die gaan over de (mogelijke) ontvlechting van de
Belastingdienst, beide zijn eerder gedeeld met uw Kamer. Daarnaast delen we het advies
van de Departementale Ondernemingsraad (DOR) op het haalbaarheidsonderzoek met u.

Het eerste advies betreft het rapport «Onderzoek naar de besluitvormingsprocedures
binnen de Belastingdienst» dat in januari 2017 is opgeleverd door de Commissie Onderzoek
Belastingdienst (COB)5. In het rapport adviseert de Commissie het volgende: «Ten aanzien van de structuur van het directoraat-generaal Belastingdienst verdient
zowel de topstructuur aandacht, als de gelaagde opbouw van het directoraat-generaal
als geheel. In de topstructuur is een meer expliciete scheiding van beleid, uitvoering
en control gewenst en moet het zicht op het primaire proces door het MT verbeterd
worden. Een reparatieslag is nodig om verantwoordelijkheden en bevoegdheden per managementlaag
weer met elkaar in balans te brengen en het aantal managementlagen te verkleinen». Belangrijk doel van de ontvlechting is nadrukkelijk het verkleinen van de span of
control, zodat de Belastingdienst, Toeslagen en de Douane de maatschappelijke opgaven
waar zij voor staan nog beter kunnen uitvoeren.

Tevens heeft de Commissie in het rapport geadviseerd om de positionering van de Douane
te herzien, «Bij het nader bezien van de structuur van de leiding van het directoraat-generaal
Belastingdienst ware voorts acht te slaan op de positie van de directie Douane, ook
gelet op haar wat geïsoleerde positie ten opzichte
van de andere directies, grote verschillen in span of control en versterken van de
focus op belastingen en toeslagen. Een meer zelfstandige positie, bijvoorbeeld gerelateerd
aan de secretaris-generaal dan wel een afzonderlijk directoraat-generaal, zou voor
de directie Douane overwogen kunnen worden.» Met de ontvlechting van de Douane is hier gevolg aan gegeven.

Het tweede advies betreft het briefadvies over de voorgenomen ontvlechting dat op
verzoek van Minister Hoekstra door ABDTOPConsult (ABDTC) is opgesteld6 ABDTC adviseerde om Toeslagen te ontvlechten en de Douane verder te verzelfstandigen.
Vanwege de risico’s die ABDTC identificeerde, is Toeslagen niet volledig ontvlochten
maar is stapsgewijs van bovenaf ontvlochten. Beide adviezen gaven aanleiding om, ten
behoeve van een minder complexe aansturing, verminderde span of control zodat de maatschappelijke
opgaven van Belastingdienst, Douane en Toeslagen de aandacht krijgen die ze nodig
hebben, deze organisatieonderdelen te ontvlechten.

Hiernaast zijn ook ambtelijke adviezen opgesteld in de aanloop naar de besluitvorming
over de ontvlechting. Deze stukken zijn reeds openbaar7. Daarnaast hebben we vanwege dit verzoek bij de actief openbaar te maken stukken
– naast beslisnota’s die altijd openbaar worden gemaakt – eenmalig ook gespreksverslagen
van ambtelijke overleggen over het haalbaarheidsonderzoek toegevoegd.

Tot slot

De ontvlechting van Toeslagen, Douane en Belastingdienst is succesvol met de vorming
van drie volwaardige directoraten-generaal. Het haalbaarheidsonderzoek naar de ontvlechting
van CAP, KI&S en IV wordt met deze brief aan uw Kamer aangeboden. Met deze brief hebben
we ook voldaan aan het verzoek regeling van werkzaamheden dd. 13 december 2022.

De strekking van de moties – onder andere verdere ontvlechting toetsen en de medewerkers
daarbij betrekken- delen wij volledig en hebben we ingebouwd in het proces tot nu
toe en zullen we ook in het vervolgproces meenemen. Hierover zal uw kamer nader worden
geïnformeerd.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij

De Staatssecretaris van Financiën, A. de Vries