Brief regering : Reactie op verzoek commissie over ‘Achtergrondnotities ambtelijke berekeningen stikstof door Financiën’

Nr. 228
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 februari 2023

Op 10 februari jl. heeft de Minister van Financiën uw Kamer een brief gestuurd met
daarbij een zestal achtergrondnotities (Kamerstuk 35 334, nr. 223). Met het verzenden van deze achtergrondnotities geeft het kabinet invulling aan
de toezegging om de in de zomer 2022 openbaar gemaakte, ambtelijke berekeningen over
het stikstof- en NPLG-beleid ter validatie voor te leggen aan het RIVM en uw Kamer
daarover te informeren.

De vaste Kamercommissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft mij op 15 februari
jl. gevraagd om een reactie over de betekenis van deze notities in het licht van doelmatigheid
van beleid en hoe ik om ga met de wens van de Kamer om ook te kijken naar de rol van
de kritische depositiewaarde bij toetsing en het perspectief om Nederland weer van
het slot te krijgen. Via deze brief ga ik in op dat verzoek.

Betekenis van de achtergrondnotities

De achtergrondnotities zijn opgesteld door het Ministerie van Financiën vanuit haar
taak om de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzet van collectieve middelen
te toetsen en te borgen. Het Ministerie van LNV heeft de achtergrondnotities voorzien
van de benodigde beleidsmatige en juridische context. Zoals de Minister van Financiën
in haar brief van 10 februari jl. heeft aangegeven, betreft het onder andere kwantificering
en doorrekeningen van scenario’s om duidelijke verschillen tussen beleidskeuzes inzichtelijk
te maken en opties met elkaar te kunnen vergelijken. Zo brengt een van de achtergrondnotities
verschillen in kaart tussen de keuze voor een hoge mate van (geografische) gerichtheid
van maatregelen of een meer gespreide variant.

De uitkomsten en inzichten die volgen uit de diverse modelleringen zijn dan ook geen
substituut van beleidskeuzes, maar kunnen als ondersteuning dienen bij het maken van
beleidsafwegingen. De bijgevoegde achtergrondnotities zijn als zodanig niet direct
gebruikt voor beleidsondersteuning. Met de analysetool zijn echter ook berekeningen
gemaakt die gebruikt zijn door het kabinet, waaronder op het vlak van piekbelasters.
De nieuwe inzichten die hierbij zijn opgedaan hebben vervolgens ook in de achtergrondnotitie
over toestemmingsverlening een plek gekregen.

In de eerste plaats zijn de uitkomsten van modelberekeningen inherent omgeven met
onzekerheid. Ze zijn immers gebaseerd op een aantal datasets, en beleidsmatige en
juridische aannames. Zoals altijd het geval bij doorrekeningen geldt dat gebruik van
andere data of andere aannames leiden tot andere uitkomsten. Denk daarbij bijvoorbeeld
aan de deelnamebereidheid van ondernemers aan een beëindigingsregeling, extensivering
of toepassing van innovaties in de bedrijfsvoering. Daarnaast geldt dat diverse relevante
overwegingen die komen kijken bij integrale beleidsafwegingen en -keuzes niet goed
in een model of rekensystematiek te vatten zijn. Denk aan de impact op de leefbaarheid
van het platteland of dierenwelzijn. Ook zijn diverse opgaven waar het landelijk gebied
voor staat, en die onderdeel zijn van de integrale aanpak van het kabinet, niet of
slechts ten dele in de modellering meegenomen. Dat geldt bijvoorbeeld voor de natuuropgave,
waarbij verbetering van de hydrologie en versterking van biodiversiteit en het leefgebied
van diersoorten een belangrijke voorwaarde is voor het verbeteren van de natuur. Deze
berekeningen en achtergrondnotities zijn dan ook niet gelijk aan het kabinetsbeleid.
De achtergrondnotities hebben een ambtelijke indicatieve status en liggen nu ter validatie
voor bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM).

Dat wil niet zeggen dat modelexercities, zoals de analysetool van het Ministerie van
Financiën, niet van waarde kunnen zijn voor beleidsvorming. Wanneer binnen de juiste
context geinterpreteerd bieden doorrekeningen en modellering van scenario’s nuttige
inzichten en aanknopingspunten bieden.

Toestemmingverlening

Het verzoek van uw Kamer vraagt expliciet in te gaan op de betekenis van de achtergrondnotities
met betrekking tot de rol van de kritische depositiewaarde (KDW) in toetsing en de
inzet om Nederland van het slot halen. In de achtergrondnotitie over toestemmingverlening
zijn diverse doorrekeningen gedaan met betrekking tot de (on)mogelijkheden over vergunningverlening.

Hierbij hecht ik er aan te benadrukken dat toestemmingverlenging een complex juridisch
vraagstuk betreft dat vraagt om een project- en locatie-specifieke ecologische beoordeling.
Dit is lastig te vatten in een model en de uitkomsten moeten dan ook in deze context
worden geïnterpreteerd. Dit is ook gemarkeerd in de desbetreffende achtergrondnotitie.

Een aantal van de onderliggende data en aannames is in de achtergrondnotitie eveneens
voorzien van benodigde context en duiding. Deze berekeningen zijn wat betreft de prognoses
voor de staat van de natuur gebaseerd op de QuickScan Natuurdoelanalyses en en PAS
gebiedsanalyses (en onderliggende LESA-data) over de geobserveerde staat van de natuur
in 2017. In 2023 worden de definitieve Natuurdoelanalyses beschikbaar die hier meer
inzicht in kunnen geven. Toestemmingverlening vergt gedetailleerde prognoses over
de staat van de natuur in 2030. Deze gebruikte gegevens kunnen voor dit doeleinde
slechts indicatief worden geïnterpreteerd. Daarnaast is uitgegaan van de meest strikte
toepassing van het additionaliteitsvereiste. Deze interpretatie is alleen van toepassing
bij toestemmingverlening waarbij overheidspartijen betrokken zijn en geldt vooralsnog
niet bij bijvoorbeeld extern salderingstransacties van private partijen.

Dit laat onverlet dat, de achtergrondnotitie over toestemmingsverlening bevestigt
hoe kwetsbaar de staat van natuur is. Dat betekent dat een serieuze inspanning om
stikstofdepositie omlaag te brengen noodzakelijk is om de natuur te herstellen en
zo op termijn ruimte te creëren voor nieuwe economische en maatschappelijke initiatieven.
Wanneer doelstellingen uit het NPLG daadwerkelijk in gang zijn gezet en behaald worden,
worden er grote stappen gezet in het robuust maken van de Nederlandse natuur. In 2030
zal dan voor 74% van het stikstofgevoelige areaal in Natura 2000 gebieden geen sprake
meer zijn van overschrijding. Ook worden andere drukfactoren, die van invloed zijn
op de kwaliteit van de natuur aangepakt zoals hydrologie en beschikbaarheid van leefgebied.
Er blijven verspreid over Nederland (delen van) gebieden liggen waar nog steeds de
KDW overschreden wordt. Voor die gebieden zal de mate van overschrijding wel minder
zijn en zullen passende maatwerk- en/of herstelmaatregelen getroffen worden. Ik verwacht
dat op dat moment de passende beoordeling en het aantonen van additionaliteit minder
vaak een belemmerende factor voor toestemmingverlening zijn.

Verkenning naar alternatieven voor de KDW

In reactie op het rapport van de heer Remkes (Kamerstukken 30 252 en 35 334), nr. 35) heeft het kabinet aangekondigd dat het kabinet en sectorpartijen samen gaan kijken
of, hoe en zo ja, wanneer de wettelijke verankering van de KDW in de Wet stikstofreductie
en natuurverbetering (Wsn) te vervangen is door een andere juridisch houdbare systematiek.
De staat van de natuur nu en in de toekomst is bepalend. Het gaat in de verkenning
om een alternatief voor de resultaatverplichtende omgevingswaarde in de wet. Medio
februari heb ik een eerste gesprek met de landbouw- en natuursector gevoerd. Daar
heb ik afgesproken dat eerst drie onafhankelijke wetenschappers worden gevraagd om
een essay te schrijven over de vraag of er een alternatief is. Vervolgens kunnen de
aan de verkenning deelnemende partijen daarop reageren of andere alternatieven naar
voren brengen. Op basis van deze gesprekken bekijken we of, en zo ja, welke alternatieven
kansrijk zijn. Ik vind het belangrijk dat dit proces zorgvuldig en transparant is.
Dat betekent dat ik daarvoor de tijd wil nemen (tot eind 2023) en het goed wil voorbereiden.
Als er in dit traject een alternatief voor de rol van de KDW in de Wsn wordt gevonden
dat aan de kaders voldoet zal hierover naar verwachting eind 2023 besluitvorming plaats
kunnen vinden en zal (gelet op de eerdere keuzes in de Wsn tot verankering van de
doelstelling op wetsniveau in de vorm van een resultaatsverplichtende omgevingswaarde)
dan eventueel een wetswijziging volgen

Tot slot

Ook de berekeningen van het Ministerie van Financiën onderstrepen de urgentie van
de problematiek waar Nederland voor staat. De doelmatige inzet van middelen is voor
het kabinet een belangrijk uitgangspunt binnen keuzes in het NPLG en het Transitiefonds.
Door nu in te zetten op het reduceren van stikstof en het herstellen van de natuur,
kan in de toekomst weer ruimte ontstaan voor het legaliseren van PAS-melders en andere
activiteiten. Het kabinet kiest hierbij voor gebiedsgerichte en integrale aanpak.
In dit kader zet het kabinet onder meer in op de piekbelastersaanpak en, het Nationaal
Programma Landelijk Gebied (NPLG) en heeft het een transitiefonds van 24,3 miljard
ingericht om deze transitie te bewerkstelligen.

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink