Brief regering : Kabinetsreactie op de initiatiefnota van het lid Omtzigt over “Voorstellen ter versterking van de onafhankelijkheid van rijksinspectie''

Nr. 4 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 februari 2023

1. Inleiding

Op 7 juli 2022 verzocht u mij om een kabinetsreactie op de initiatiefnota van het
lid Omtzigt over voorstellen ter versterking van de onafhankelijkheid van rijksinspecties1. Daarbij verzocht u mij het voorbereidingstraject te schetsen van het voorstel voor
een (kader)wet op de rijksinspecties. Met deze brief voldoe ik aan beide verzoeken.

Allereerst wil ik het lid Omtzigt danken voor de initiatiefnota. Deze nota zie ik
vooral als een ondersteuning van het in het coalitieakkoord aangekondigde wetsvoorstel
voor een Wet op de rijksinspecties. Net als de voorstellen uit de initiatiefnota,
heeft het wetsvoorstel als belangrijkste doel de onafhankelijke taakuitoefening van
rijksinspecties als toezichthouders te waarborgen en te bevorderen. De toezichthouders
vormen de ogen en oren van politiek, beleid en uitvoering. Het is daarom van groot
belang dat zij hun toezichtstaak onafhankelijk kunnen uitoefenen, zodanig dat hun
bevindingen niet worden beïnvloed door politieke afwegingen of druk uit het beleid
of de onder toezicht staande organisaties. Het kabinet hecht zeer veel waarde aan
de borging van de onafhankelijke taakuitoefening door inspecties. Inspecties moeten
zonder oneigenlijke beïnvloeding en binnen hun formele bevoegdheden de mogelijkheid
hebben om onder andere op eigen initiatief onderzoeken te starten, risicobeoordelingen
te maken, rapportages op te stellen, signalen naar buiten te brengen en te interveniëren.
Dit komt de kwaliteit van het toezicht en het vertrouwen in de overheid ten goede.
Het wetsvoorstel heeft tot doel om de onafhankelijke taakuitoefening door rijksinspecties
beter te borgen.

Het wetsvoorstel bevindt zich momenteel in de voorbereidingsfase. Diverse zaken vragen
nader onderzoek. Soms omdat nog niet duidelijk is wat de beste manier is om iets te
regelen en soms omdat nog niet duidelijk is of een uniforme kaderregeling wel in alle
gevallen even goed toepasbaar is. Er zijn immers heel wat verschillen tussen de afzonderlijke
rijksinspecties, de toepasselijke wetgeving, andere kaders en bevoegdheden, en de
omgeving waarin zij opereren. Zo zijn er rijksinspecties die een eigen wettelijke
grondslag en bevoegdheden hebben en andere (nog) niet. Twee rijksinspecties zijn beheersmatig
vormgegeven als agentschap2. Verder houden sommige rijksinspecties toezicht op het eigen departement of daaronder
ressorterende instellingen, terwijl weer andere toezicht houden op burgers en bedrijven.
Al deze zaken hebben gevolgen voor de manier waarop vorm kan worden gegeven aan de
verschillende onderdelen van het wetsvoorstel. De voorstellen in de initiatiefnota
helpen om te komen tot een wetsvoorstel dat de onafhankelijke taakuitoefening door
rijksinspecties waarborgt én dat in de praktijk werkbaar is voor alle rijksinspecties.

Voordat ik reageer op de verschillende voorstellen uit de initiatiefnota schets ik
u graag eerst in paragraaf 2 van deze brief de algemene visie van het kabinet. De
appreciatie van de voorstellen uit de initiatiefnota treft u aan in paragraaf 3. Bij
de voorbereiding van het wetsvoorstel betrek ik graag de voorstellen en ideeën die
anderen hebben geopperd of die in eerdere stukken terug te vinden zijn, zoals:

– de evaluatie van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties en de eindrapportage Brede
Evaluatie3, alsmede de kabinetsreactie daarop d.d. 9 september 20224;

– de initiatiefnota;

– de brieven van de Inspectieraad5;

– de drie moties die uw Kamer in 2022 heeft aangenomen naar aanleiding van een debat
over de positionering van de Inspectie Belastingen, Toeslagen en Douane (IBTD) en
die gaan over de verhouding tussen Minister en inspectie in het algemeen, de wettelijke
waarborging van de onafhankelijkheid van IBTD en de Regeling taakuitoefening en bevoegdheden
IBTD6;

– diverse recente publicaties over (onafhankelijk) toezicht.7

Ik besluit de brief met een schets van het vervolgproces in paragraaf 4.

2. De organisatie van de rijksdienst en visie op toezicht

De kwaliteit van de rijksdienst

Een belangrijke ambitie in het coalitieakkoord is een overheid die oog heeft voor
de menselijke maat en die betrouwbaar, dienstbaar en rechtvaardig is voor inwoners.
Daarmee kan het vertrouwen in de politiek en de overheid worden hersteld, wat een
kernopgave is van dit kabinet. Voor zo’n overheid is het noodzakelijk dat ambtenaren
en organisaties goed samenwerken. Het vraagt een kwalitatief hoogwaardige rijksdienst
met sterke verbindingen, niet in de laatste plaats tussen toezicht, beleid en uitvoering,
en over de grenzen van ministeries heen. Ook vraagt het om een heldere organisatiestructuur
en duidelijke sturingsprincipes.8 Goed bestuur vereist ook een manier van sturen, die meer ruimte biedt voor initiatief
van en vertrouwen in de professional. Daarbij richten politiek, Minister, Staatssecretaris
en departementsleiding zich op de politiek-bestuurlijke strategie. Een focus op strategische
besturing door zowel de ambtelijke als de politieke leiding geeft de afzonderlijke
onderdelen binnen de rijksdienst de tactische, operationele en technische speelruimte
om in de uitvoering of het toezicht op basis van kennis en vakmanschap te handelen
in de geest van het politiek en bestuurlijk beoogde maatschappelijke doel. En dat
geeft ook speelruimte voor innovaties en om samen te werken over grenzen van organisaties
heen. De sturingsrelatie zal zodanig moeten worden vormgegeven dat de Minister daarin
de eigen politieke verantwoordelijkheid kan waarmaken. Het kabinet wil vanuit die
verantwoordelijkheid een overheid die op adequate wijze de maatschappelijke opgaven
kan realiseren en die publieke waarde kan creëren. Daar draagt het kabinet aan bij
door het toewerken naar een eenduidig en samenhangend stelsel van kaders van organisaties
op afstand.9 Om die reden heb ik in de kabinetsreactie op de rijksbrede evaluatie van organisaties
op afstand aangekondigd – in lijn met het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) – de onafhankelijke taakuitoefening van de rijksinspecties wettelijk te willen borgen.

De functie van toezicht

De borging van de onafhankelijkheid van het toezicht is essentieel voor een effectieve
bijdrage van de rijksinspecties aan het goed functioneren van de rijksoverheid en
het versterken van het vertrouwen daarin. De rijksinspecties leveren die bijdrage
op verschillende manieren. Door toe te zien op de naleving van wet- en regelgeving,
die te bevorderen en zo nodig en mogelijk interveniërend op te treden. Door informatie
aan te leveren over de kwaliteit van de uitvoering van publieke taken op basis waarvan
de Minister zo nodig kan bijsturen. En door de Minister, het parlement en de samenleving
te informeren over ontwikkelingen in de praktijk en de effecten van beleid. Het inspectietoezicht
ondersteunt daarmee de ministeriële verantwoordelijkheid.

Vanuit hun maatschappelijke functie wordt van rijksinspecties verwacht dat zij oog
hebben voor en bijdragen aan het borgen van publieke belangen in hun toezichtsdomein
en het realiseren van publieke waarde.10 Een belangrijk onderdeel daarvan is de reflectieve functie van toezicht: het signaleren
en publiekelijk agenderen van maatschappelijke risico’s en kansen in hun domein en
daarop reflecteren en handelingsperspectief bieden. Een inspectie heeft in alle gevallen
de bevoegdheid naar eigen inzicht, bijvoorbeeld bij vermeende misstanden, onderzoek
in te stellen11. Het afgelopen decennium is deze reflectieve functie meer in de schijnwerpers komen
te staan en hebben de rijksinspecties die verder ontwikkeld, zoals met «Staat van
de sector»-publicaties en brede risicoanalyses in hun domein. Met deze reflectieve
functie ondersteunen de rijksinspecties de Minister die op basis daarvan zo nodig
beleid, uitvoering en toezicht kan verbeteren. Tegelijkertijd kan en wordt deze reflectieve
toezichtinformatie door het parlement in toenemende mate gebruikt als ondersteuning
van zijn controlerende en medewetgevende bevoegdheden. Ik wil benadrukken dat de hiervoor
genoemde functies van het toezicht belangrijk zijn, de ene niet beter is dan de andere,
en dat er behoefte is aan het vervullen van al deze functies. Met name ten aanzien
van de reflectieve functie van het toezicht is ruimte om onafhankelijk te opereren
van belang.

Onpartijdig toezicht en onafhankelijke positie rijkinspecties

Om deze functies van toezicht goed uit te kunnen oefenen is het essentieel dat rijksinspecties
worden gevrijwaard van oneigenlijke beïnvloeding bij de uitoefening van hun taken.
Zij moeten de publieke belangen, die onder meer zijn vastgelegd in hun taakopdracht
en in de wet- en regelgeving, als uitgangspunt nemen voor hun handelen. Dat vergt
een onafhankelijke positionering ten opzichte van het toezichtveld en onder toezicht
staanden12 én ten opzichte van politiek en beleid. Om die onafhankelijke positie ten opzichte
van politiek en beleid te borgen zijn in 2015 de Aanwijzingen inzake rijksinspecties
opgesteld. Door deze Aanwijzingen, aangevuld met de financiële sturing, het werkprogramma
door de inspectie en het contact tussen inspecties en de Kamer wettelijk te verankeren
wil ik die onafhankelijke positie van de rijksinspecties – in samenspraak met het
parlement als medewetgever – nog beter waarborgen. Deze betere borging voor onafhankelijk
toezicht past in de ambities van het kabinet om de democratische rechtsstaat te versterken,
onder meer door de daarvoor aangekondigde versterking – zowel in cultuur als structuur –
van de (democratische) instituties.13

Samenwerking en samenhang tussen beleid, uitvoering en toezicht

Tegelijkertijd ben ik van mening dat het – met de wettelijke waarborgen – mogelijk
en in het licht van de gemeenschappelijke opgaven van de rijksdienst wenselijk is,
dat de rijksinspecties bijdragen aan de integraliteit van het bestuur. Deze opvatting
komt terug in de visie van de Inspectieraad14, hierover: «Wij denken dat het van eminent belang is dat beleidsonderdelen, uitvoeringsorganisaties
en toezichthoudende rijksinspecties als nevengeschikte onderdelen van een keten met
een rolzuivere taakuitvoering gezamenlijk werken aan het borgen van de publieke belangen.
Een goede verbinding tussen beleid, uitvoering en toezicht – met inachtneming van
ieders rol, taak en positie – is essentieel voor een goed functionerende overheid.
Op die manier kunnen verschillende organisatieonderdelen maatschappelijke problemen
als gemeenschappelijke opgaven aanpakken, waarbij de rijksinspecties met name vanuit
hun reflectieve en agenderende rol een bijdrage kunnen leveren. Dat vergt uiteraard
erkenning en respect voor elkaars rol en positie, goede samenwerkingsafspraken en
de cultuur en het gedrag die daarbij passen, nadrukkelijk ook van de rijksinspecties».
Ik sluit me hierbij aan.

Kaders, diversiteit en maatwerk

Gezien de grote verscheidenheid tussen de rijksinspecties wil ik uiteindelijk komen
tot een voorstel voor een kaderwet waarin de belangrijkste principes15 en hoofdzaken zijn vervat maar dat ook genoeg ruimte laat voor specifieke oplossingen
voor de afzonderlijke inspecties, die passen bij de unieke context en opgaven van
de desbetreffende inspecties. Dit brengt ook mee dat ten aanzien van afzonderlijke
inspecties of afzonderlijke taken van inspecties variatie of een gemotiveerde afwijking
van de kaderwet mogelijk is. 16

Bij de uitwerking van het wetsvoorstel besteed ik verder aandacht aan het belang van
taakgerichte kaders en de ministeriële verantwoordelijkheid voor rijksinspecties.
Deze zaken zullen hierna ook aan bod komen bij de appreciatie van het kabinet van
de voorstellen in de initiatiefnota. Het is belangrijk om bij deze kaderstelling oog
te hebben voor noodzakelijke variatie, met name verschillen tussen toezicht op diensten
van het eigen ministerie en de daaronder ressorterende instellingen en toezicht op
burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen waarbij de bevoegdheid bestaat
tot interventies.17 In de te ontwerpen kaderwet zal daarom op verschillende onderdelen ruimte worden
geschapen om een passende vorm te vinden om recht te doen aan de variëteit en verschillende
typen van bevoegdheden.

3. Appreciatie voorstellen uit de initiatiefnota

Momenteel wordt onder mijn verantwoordelijkheid gewerkt aan de voorbereiding van een
voorstel voor een Kaderwet op de rijksinspecties. Hierin betrek ik onder andere de
uitkomsten van de Brede Evaluatie van de kaders van organisaties op afstand alsmede
de hiervoor in de inleiding genoemde stukken. Voorts zal daarbij rekening worden gehouden
met de initiatiefnota, zoals in deze paragraaf zal worden geschetst. Het is voor wat
betreft de IBTD de intentie om in het wetsvoorstel ruimte te laten om de bestaande
waarborgen voor het onafhankelijk functioneren van de IBTD te behouden. Hiermee zal
ook invulling worden gegeven aan de eerdergenoemde motie van het lid Van der Lee c.s.18

In deze paragraaf geef ik u een kabinetsreactie op hoofdlijnen op de voorstellen in
de initiatiefnota. Ik volg daarbij de opbouw in zes thema’s van de initiatiefnota.
Deze zijn:

1) Bevoegdheden van de Minister;

2) Onafhankelijkheid van de leiding;

3) Financiële onafhankelijkheid van de toezichthouder;

4) Voorkomen van oneigenlijke beïnvloeding;

5) Politiek-maatschappelijke informatievoorziening;

6) Het voorkomen van conflicterende belangen.

3.1 Bevoegdheden van de Minister

Het lid Omtzigt stelt in zijn initiatiefnota dat de bevoegdheden van de bewindspersonen
ten aanzien van de rijksinspecties beperkt moeten worden. Meer in het bijzonder gaat
het dan om de bevoegdheid van Ministers om

– rijksinspecties aanwijzingen te geven, en

– het werkprogramma goed te keuren.

De aanwijzingsbevoegdheid

De initiatiefnota stelt voor om de aanwijzingsbevoegdheid zo te beperken dat rijksinspecties
geen aanwijzingen meer kunnen krijgen om wet- en regelgeving niet meer te handhaven.
Deze inperking is volgens hem nodig omdat een dergelijke aanwijzing ingrijpt op de
wettelijke taak van rijksinspecties als onafhankelijk toezichthouder. Ook de Inspectieraad
stelt voor om de aanwijzingsbevoegdheid te beperken, door de mogelijkheid af te schaffen
om bijzondere aanwijzingen te kunnen geven.

Op dit moment is de aanwijzingsbevoegdheid van bewindspersonen geclausuleerd in Aanwijzing
14 van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties. Het kabinet neemt deze aanwijzing
als uitgangspunt bij het vormgeven van een soortgelijke bepaling in de Wet op de rijksinspecties.
Het kabinet wenst wel terughoudendheid te betrachten, maar de aanwijzingsbevoegdheid
om wet- en regelgeving niet te handhaven niet categorisch (wettelijk) uit te sluiten.
Immers na de totstandkoming van het werkprogramma kunnen zich bijzondere omstandigheden
voordoen waarin het vanuit een publiek belang nodig kan zijn om, bijvoorbeeld, voor
een afgebakende periode bepaalde regelgeving niet of anders te handhaven, of een andere
interventie te kiezen.19 Zulke aanwijzingen betreffen, zo blijkt uit de recente praktijk, de formele handhaving,
die in toenemende mate voortvloeit uit Europese wet- en regelgeving20. Behalve een aanwijzing om (tijdelijk) niet of anders te handhaven, is ook denkbaar
dat een aanwijzing wordt gegeven om juist wel te interveniëren, in gevallen waarin
een rijksinspectie zulks nalaat.21Het kabinet onderzoekt voor het wetsvoorstel wel of de aanwijzingsbevoegdheid beter
geclausuleerd kan worden.

Ook ten aanzien van de bevoegdheid van de Minister om bijzondere aanwijzingen te mogen geven aan inspecties, dus gericht op een concrete casus, geldt
dat het kabinet deze bevoegdheid niet categorisch wil uitsluiten. Ten eerste omdat
er zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen die het gebruik ervan in het uiterste
geval, als ultimum remedium kunnen rechtvaardigen. Dat zou kunnen gaan om het uitvoeren
van onderzoek naar een bepaalde situatie of mogelijke misstand of over een specifieke
interventie, met name de formele bestuursrechtelijke handhaving namens de Minister,
zoals het opleggen van een bestuurlijke boete, een last onder dwangsom of het toepassen
van bestuursdwang.22 Ten tweede zou inperking van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid rijksinspecties
buiten de ministeriële verantwoordelijkheid plaatsen. Omdat rijksinspecties vallen
onder de ministeriële verantwoordelijkheid kunnen Ministers algemene of bijzondere
instructies geven aan rijksinspecties, zoals ook de toelichting bij Aanwijzing 14
stelt. Artikel 10:22 van de Algemene wet bestuursrecht verduidelijkt dat dit zelfs
geldt wanneer de wetgever direct bevoegdheden toekent aan een persoon of college dat
werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van een ander bestuursorgaan.23 De wetgever heeft op deze manier willen verzekeren dat over het gebruik van de geattribueerde
bevoegdheden altijd verantwoording aan de volksvertegenwoordiging zou kunnen worden
afgelegd. Het inperken van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid zou deze verantwoordingsrelatie
tussen rijksinspectie, Minister en parlement doorbreken. Het kabinet is geen voorstander
van een dergelijk stap, maar ziet deze bijzondere aanwijzingsbevoegdheid als ultimum
remedium voor bijsturing in bijzondere situaties waarbij belangrijke maatschappelijke
en politieke belangen in het geding zijn. Wel wil het kabinet de verplichting uit
Aanwijzing 14 om bijzondere aanwijzingen onmiddellijk en met opgaaf van redenen te
melden bij de Staten-Generaal overnemen in het wetsvoorstel. Dit verzekert namelijk
ook dat de aanwijzing objectief wordt gemotiveerd en dat de Minister op het gebruik
van zijn bevoegdheid gecontroleerd kan worden door de Kamers. Ook zal het kabinet
nagaan of het gebruik van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid beter geclausuleerd
kan worden, bijvoorbeeld door te bepalen dat de motieven van de Minister aan het algemeen
belang moeten zijn ontleend en dat de inspectie gelegenheid krijgt zijn zienswijze
kenbaar te maken.

Overigens is de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van de beleidsinhoudelijke Minister
nu al begrensd. Een bijzondere aanwijzing mag niet gebruikt worden om een rijksinspectie
te weerhouden een specifiek onderzoek te verrichten of af te ronden en ziet evenmin
op de wijze waarop de rijksinspectie een specifiek onderzoek verricht.24 Dit brengt mee, dat een inspectie altijd – en naar eigen inzicht – onderzoek mag
doen naar bijvoorbeeld vermeende misstanden. Deze specifieke zelfstandige onderzoeksbevoegdheid
van de inspecties zal ook in het wetsvoorstel worden vastgelegd.

De goedkeuringsbevoegdheid t.a.v. het werkprogramma

De goedkeuringsbevoegdheid ten aanzien van het werkprogramma wenst het lid Omtzigt
blijkens de initiatiefnota voor alle rijksinspecties op dezelfde manier vorm te geven
als onlangs voor de Inspectie Belastingen, Toeslagen en Douane (IBTD) is gebeurd.
Voor die inspectie geldt dat de Minister van Financiën de goedkeuring voor het werkprogramma
alleen kan onthouden wanneer het op ondeugdelijke wijze tot stand is gekomen. De Inspectieraad
stelt ook voor de goedkeuringsbevoegdheid op deze wijze in te perken. Aanvullend stelt
de initiatiefnota voor om eventuele opmerkingen van Ministers bij werkprogramma’s
en jaarverslagen openbaar te maken op het moment van publicatie.

De wijze waarop in de IBTD-regeling de goedkeuringsbevoegdheid is vormgegeven, is
een manier om oneigenlijke beïnvloeding op het werkprogramma te voorkomen. De goedkeuringsbevoegdheid
van de Minister wordt juridisch ingeperkt en een werkprogramma kan alleen nog worden
afgekeurd wanneer het op ondeugdelijke wijze tot stand is gekomen. Op die manier is
wettelijk gewaarborgd dat de invulling en inhoud van het werkprogramma bij de totstandkoming
door de rijksinspectie zelf wordt bepaald en dat de Minister daar geen invloed op
kan uitoefenen. Deze optie betreft de sterkste formele waarborg voor de onafhankelijkheid
van rijksinspecties maar heeft als gevolg dat met de bevoegdheid van de Minister ook
diens ministeriële verantwoordelijkheid voor een deel van het toezicht wordt ingeperkt.
Immers, staatsrechtelijk gezien bestaat er geen verantwoordelijkheid zonder corresponderende
bevoegdheid. Dit betekent op zijn beurt dat over de inhoud van de werkprogramma’s
en de keuzes die gemaakt worden bij de invulling daarvan door de betreffende bewindspersoon
geen politieke verantwoording aan de Kamers meer kan worden afgelegd. Evenmin kan
die verantwoording worden afgelegd door de hoogste leidinggevenden van de rijksinspecties
omdat de Grondwet die verantwoording exclusief toekent aan de Ministers. Het gevolg
van het op afstand zetten van de rijksinspecties ten opzichte van de Ministers, is
daarnaast dat ook de sturingsmogelijkheden van de Kamer minder worden. De Kamer «stuurt»
immers over de band van de ministeriële verantwoordelijkheid.

Volgens het kabinet zijn waarborgen voor onafhankelijke taakuitoefening voor alle
rijksinspecties van belang. Gezien het hiervoor beschreven dilemma tussen enerzijds
een onafhankelijke taakuitoefening door rijksinspecties en anderzijds politieke verantwoording
aan de Kamers gebruikt het kabinet de voorbereidingstijd van het wetsvoorstel om tot
een goede oplossing te komen ten aanzien van de invulling van de goedkeuringsbevoegdheid
van de Minister bij de totstandkoming van het werkprogramma. Daarbij wil ik kijken
hoe ik de onafhankelijkheid van de inspectie kan vergroten terwijl tegelijkertijd
er nog wel een adequate invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid en verantwoording
aan de Tweede Kamer mogelijk is. Ook zal nadrukkelijk worden gekeken naar het verschil
tussen inspecties die toezicht houden op het werkveld en inspecties die toezicht houden
op de eigen departementen. Graag ga ik hier nog met de Kamer over in gesprek.

Het kabinet is het met het lid Omtzigt eens, dat het vanuit het oogpunt van transparantie
wenselijk is dat eventuele opmerkingen van Ministers bij (de goedkeuring of onthouding
van goedkeuring van) werkprogramma’s openbaar worden gemaakt. Dit ziet het kabinet
als extra waarborg om te zorgen dat er geen oneigenlijk gebruik van de goedkeuringsbevoegdheid
wordt gemaakt. Bovendien biedt dit inzicht het parlement de mogelijkheid om de Minister
op het gebruik van zijn bevoegdheden te controleren. Het kabinet heeft verder geen
bezwaren tegen het openbaar maken van opmerkingen van Ministers bij jaarverslagen
maar merkt wel op dat de jaarverslagen zelf niet ter goedkeuring worden voorgelegd
aan de Ministers.

3.2 Onafhankelijkheid van de leiding

De initiatiefnota beoogt de onafhankelijkheid van de leiding van rijksinspecties langs
drie sporen te versterken:

– via de bestuursvorm;

– via waarborgen omtrent benoeming en aanstelling van de leiding; en

– via onafhankelijke beoordeling van functioneren van rijksinspecties.

Versterking onafhankelijkheid van de leiding via de bestuursvorm

De initiatiefnota bevat twee voorstellen om de bestuurlijke tegenkracht van rijksinspecties
te versterken en de leiding van een rijksinspectie minder persoonsafhankelijk te maken.
Lid Omtzigt stelt voor om:

– de leiding van rijksinspecties vorm te geven als een collegiale bestuursvorm met de
Inspecteur-Generaal als voorzitter en vertegenwoordiger.

– bestuursleden van een rijksinspectie geen deel uit te laten maken van de ministeriële
staf of bestuursraad.

Een collegiale bestuursvorm kan mogelijk bijdragen aan het minder persoonsafhankelijk
maken van de leiding van een organisatie, dus ook een rijksinspectie. In de huidige
praktijk werken enkele van de grotere inspecties in de praktijk feitelijk met deze
bestuursvorm, zij het dat de Inspecteur-Generaal als hoogste leidinggevende dat formeel
wel blijft. In die gevallen is niet formeel vastgelegd dat er meerdere bestuursleden
zijn naast de hoogste leidinggevende (meestal de Inspecteur-Generaal) maar berust
het op interne afspraken of een gegroeide praktijk. Met feitelijk collegiaal besturen
is – zo is de gedachte – de koers minder afhankelijk van één persoon en wordt het
risico op ongewenste beïnvloeding en een te eenzijdige benadering van de problematiek
mogelijk beperkt. Dat kan de kwaliteit van besluitvorming verhogen. Maar collegiaal
bestuur is niet altijd passend in de specifieke context, zeker niet bij een relatief
kleine inspectie. En het maakt de besturing en besluitvorming ook complexer. Belangrijk
zijn in de visie van het kabinet vooral de managementpraktijk en het werkklimaat binnen
een inspectie.

In dit stadium ziet het kabinet geen aanleiding om de collegiale bestuursvorm als
norm voor alle inspecties voor te schrijven. Indien wenselijk kan hiermee worden geëxperimenteerd.
De huidige kaders voor de inrichting van de besturing binnen een rijksinspectie, zoals
het functiegebouw rijk, maken dit ook mogelijk.

Zoals hiervoor al aangegeven, is voor een goed functionerende overheidsorganisatie
van belang dat beleid, uitvoering en toezicht – behoudens ieders taak en positie –
in samenhang en gezamenlijkheid werken aan de maatschappelijke opgaven. Dat betekent
dat zij elkaar ook binnen de ministeries moeten kunnen vinden en elkaar moeten kunnen
versterken. Daarvoor kan het nuttig en zinvol zijn dat de leidinggevenden van de rijksinspecties
en de andere organisatieonderdelen ook in de bestuursraad en/of de ministerstaf met
elkaar informatie uitwisselen en van gedachten wisselen. Op reguliere basis of incidenteel
op basis van specifieke onderwerpen. Ik hecht er veel waarde aan dat de inspectie
daarbij, ook op strategisch niveau, direct relevante kennis en ervaring kan inbrengen,
met name bij de gedachtewisseling over nieuwe beleidstrajecten en de resultaten van
het beleid. Het kabinet zou veeleer als norm willen stellen dat de inspecties juist
uitdrukkelijk wèl worden betrokken bij het beraad over het beleid en nieuwe regelgeving.
Kennis van de uitvoering en de praktijk zijn essentieel voor de kwaliteit van beleid
en regelgeving.25

In dat licht ziet het kabinet vooralsnog geen aanleiding om deelname van de leiding
van een rijksinspectie aan de ministeriële staf of de bestuursraad wettelijk uit te
sluiten. In de huidige praktijk neemt ongeveer de helft van de Inspecteurs-Generaal
deel aan de bestuursraad. Dat kan zijn als lid of als aanwezige op uitnodiging of
verzoek. Het kabinet is van mening dat inzichtelijk moet zijn óf en op welke wijze
de Inspecteur-Generaal deelneemt. Daarom lijkt het mij wenselijk dat ministerie en
rijksinspectie daarover gemotiveerde afspraken maken en deze openbaar worden gemaakt.
In voorkomende gevallen kan dan worden besloten om de Inspecteur-Generaal niet (structureel)
deel te laten nemen. Bijvoorbeeld wanneer de rijksinspectie toezicht houdt op andere
dienstonderdelen van het ministerie, waardoor mogelijk een spanningsveld ontstaat
dat afbreuk doet aan het functioneren van deze overleggremia. Bij de oprichting van
de IBTD is daarvoor gekozen, en ook de Inspecteur-Generaal van de Inspectie J&V en
de Inspecteur-Generaal Veiligheid van de IVD zijn om die reden geen lid van de desbetreffende
departementale bestuursraad. Ook andere argumenten voor het niet deelnemen aan een
departementale bestuursraad zijn denkbaar.

Via waarborgen omtrent benoeming en aanstelling van de leiding

De initiatiefnota stelt voor om criteria voor en waarborgen bij benoeming, herbenoeming,
schorsing en ontslag van de leiding van rijksinspecties in de wet op te nemen. Ook
stelt de initiatiefnemer voor om bij de benoeming van de leiding van rijksinspecties
beleid ter voorkoming van draaideurconstructies van toepassing te verklaren. Als laatste
punt stelt hij voor dat de aanstelling van de leiding van rijksinspecties plaatsvindt
via open werving en op basis van een onafhankelijk opgesteld functieprofiel.

De initiatiefnota geeft in de toelichting op dit punt aan dat vanwege de relatief
gesloten netwerken van openbaar bestuur en sectoren altijd het risico bestaat dat
het netwerkbelang gediend wordt in plaats van het publiek belang. Transparantie in
de benoemingsprocedure van de leiding en het management van rijksinspecties ziet hij
als een belangrijke stap om de onafhankelijkheid van de leiding van de rijksinspectie
ten opzichte van deze netwerken te borgen.

Ik ben het eens met de initiatiefnemer dat het belangrijk is dat er binnen de overheid
transparante werving- en selectieprocedures worden gevolgd. Dat geldt nadrukkelijk
ook voor de leiding van de rijksinspecties. Het moet helder zijn hoe een benoeming
tot stand is gekomen en op grond van welke criteria.

Ik onderschrijf het belang van een open en onafhankelijke procedure. Dat betekent
dat een vacature breed bekend gemaakt moet worden en dat iedereen die belangstelling
heeft voor een functie hierop moet kunnen solliciteren. Dat geldt zowel voor mensen
van binnen als buiten de rijksoverheid, zowel voor geïnteresseerde kandidaten vanuit
beleid, uitvoering als toezicht. De selectie moet plaatsvinden op basis van een vooraf
opgesteld vacatureprofiel waarin duidelijk is aangegeven wat van de toekomstige functionaris
wordt verwacht en welke specifieke kennis, ervaring en overige kwaliteiten hiervoor
nodig zijn.

In de CAO Rijk is vastgelegd dat bij vacatures op alle niveaus de gedragscode voor
werving en selectie van de Nederlandse Vereniging voor Personeelsmanagement en Organisatieontwikkeling
(NVP) wordt toegepast. De NVP sollicitatiecode bevat basisregels die organisaties
en sollicitanten in acht behoren te nemen bij de werving en selectie ter vervulling
van vacatures. Hiermee biedt de code een kader voor een transparante en eerlijke werving-
en selectieprocedure.

Op dit moment gelden overigens niet voor alle hoge leidinggevende functies bij een
rijksinspectie dezelfde regels voor benoeming en ontslag. Voor de Inspecteurs-Generaal
die deel uitmaken van de topmanagement groep (TMG) geldt ingevolge de CAO Rijk een
andere benoemingsprocedure en rechtspositie dan voor leidinggevenden in de topstructuur
daaronder. In de selectieprocedure voor vacatures van de TMG zijn door de Algemene
Bestuursdienst al extra waarborgen opgenomen om de onafhankelijkheid te borgen. Zo
is er altijd een extra fase in de selectieprocedure in de vorm van een vaste voorselectiecommissie,
die adviseert over de kandidaten die uitgenodigd worden voor een selectiegesprek.
De voorselectiecommissie heeft een externe voorzitter (iemand die niet werkzaam is
bij de rijksoverheid) en draagt daarmee bij aan eenduidigheid en onafhankelijkheid
in de procedures.

Bezien zal moeten worden welke regels in de toekomst gewenst zouden zijn en of er
in sommige gevallen reden is om anders met de huidige regels om te gaan. Het kabinet
streeft ernaar om in de voorbereidingsfase van het wetsvoorstel de diverse mogelijkheden
te onderzoeken om de onafhankelijkheid bij (her)benoeming, beoordeling, schorsing
en ontslag nog beter te waarborgen. Er zal onder meer bekeken worden of de huidige
afspraken over de rechtspositie van de leiding van rijksinspecties aanpassing behoeven.
Daarnaast wordt onderzocht of in de selectieprocedure meer gebruik gemaakt kan worden
van de inbreng van buiten de rijksoverheid om de onafhankelijkheid te bewaken. Bijvoorbeeld
bij de totstandkoming van het functieprofiel, de samenstelling van de selectiecommissie
of de voordracht van de eindkandidaat.

Ten aanzien van het voorkomen van zogenoemde draaideurconstructies verwijs ik naar
de kabinetsreactie op de initiatiefnota van 9 mei 2022 van de leden Dassen en Omtzigt
over wettelijke maatregelen om de integriteit bij bewindspersonen en de ambtelijke
top te bevorderen.26

Via onafhankelijke beoordeling van functioneren van rijksinspecties

De initiatiefnota stelt voor dat de beoordeling van het handelen en functioneren van
rijksinspecties buiten het ministerie wordt geplaatst en dat de verantwoordelijkheid
hiervoor wordt belegd bij een onafhankelijke commissie of een al bestaand orgaan als
de Algemene Rekenkamer als Hoog College van Staat. Deze commissie (of dit college)
zou toezicht moeten houden op de kwaliteit en onafhankelijkheid van toezicht vanuit
algemene beginselen van goed toezicht. De Inspectieraad pleit in zijn brief van 22 juni
2022 voor een variant hierop, die aansluit bij de wijze waarop dit thema is geregeld
in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Het voorstel van de Inspectieraad luidt:
«De inspectie bericht jaarlijks in het jaarverslag over het gevoerde beleid ten aanzien
van de kwaliteitsborging. De inspectie draagt minimaal eens in de vijf jaar zorg voor
een externe evaluatie van de kwaliteit van haar taakuitoefening en van de instrumenten
en resultaten van haar interne kwaliteitsborging. De Minister stuurt de uitkomsten
daarvan onverkort en onverwijld naar beide Kamers der Staten-Generaal.» Dit voorstel past bij de verhouding tussen Ministers en hun inspecties enerzijds
en het belang van deskundige kwaliteitsbeoordeling anderzijds. Maar ook andere uitwerkingen
zijn denkbaar. Hierbij zal het kabinet ook rekening houden met recente inzichten over
de betekenis van jaarverslagen en evaluaties.27 Zo zou een commissie kunnen toezien op het werk en de werkwijze van een inspectie.
Vergelijk in dit verband ook de regeling bij de planbureaus.28

Wat het kabinet betreft wordt het belang van externe evaluatie en kwaliteitsborging
door rijksinspecties groter naarmate de bevoegdheden van de Minister ingeperkt worden.
Die inperking betekent namelijk dat de Minister over minder zaken in het parlement
politieke verantwoording kan afleggen. Wat betreft de insteek van toezicht op de inspectie
en externe evaluatie is het kabinet van mening dat deze op meer moet zien dan alleen
een efficiënte en effectieve taakbehartiging, maar juist ook op maatschappelijke meerwaarde
in algemene zin. Dit past in het streven van het kabinet om de behartiging van publieke
waarde meer centraal te zetten in de organisatie en besturing van de rijksdienst.

3.3 Financiële onafhankelijkheid van de toezichthouder

De initiatiefnota stelt voor dat rijksinspecties een eigen budget krijgen uitgekeerd
in de vorm van een lumpsumbedrag. De besteding daarvan wordt vastgelegd in een separaat
begrotingshoofdstuk van het betreffende ministerie. Aanvullend stelt hij voor dat
de Minister geen bemoeienis heeft met het budget of de uitgaven van de rijksinspectie
nadat de beide Kamers het budget hebben goedgekeurd. Een uitzondering hierop is alleen
mogelijk op grond van verdenking van wanbeheer. De goedkeuring door de Kamers geschiedt
op grond van een vijfjarig werkprogramma en jaarplannen.

Het achterliggende idee is dat de budgettaire onafhankelijkheid van de rijksinspecties
verzekerd moet worden binnen de ministeriële verantwoordelijkheid voor de begroting
en de parlementaire controle. Het moet mogelijk blijven dat Minister en Kamer met
de rijksinspectie in overleg treden over de hoofdlijnen, prioriteiten en koers van
de inspectie. Door de financiële onafhankelijkheid vermindert de kans op politieke
druk via de financiering en het voorstel leidt er ook toe dat het parlement meer inzicht
krijgt in de financiële ruimte van de rijksinspectie.

Het kabinet onderschrijft het idee dat inhoudelijke (beleidsmatige) sturing op de
rijksinspecties via de financiering moet worden voorkomen. De Minister moet via zijn
begroting zorgen voor adequate financiering die de uitvoering van het werkprogramma
mogelijk maakt.

Het kabinet beraadt zich nog op de wijze waarop de financiële kaders voor rijksinspecties
het beste kunnen worden vormgegeven. Daarbij zal ook worden bekeken of lumpsum-financiering
en het werken met vijfjarige werkprogramma’s passend is en of dat ook generiek voor
alle inspecties een goede aanpak is. In de praktijk werken de rijksinspecties namelijk
vanwege de complexiteit en dynamiek in hun toezichtsdomeinen met jaarlijkse werkplannen
met meerjarige thematische toezichtslijnen.

Bij het vormgeven van het kader is het niet alleen van belang dat politieke sturing
via de financiering wordt voorkomen, maar ook dat het op een wijze gebeurt die praktisch
goed werkt en voldoende ruimte laat voor de verschillen tussen rijksinspecties. Sommige
zijn naast rijksinspectie bijvoorbeeld ook agentschap en/of verrichten toezicht voor
verschillende departementen. Daarnaast verrichten sommige rijksinspecties naast toezichtstaken
ook andere taken, zoals het verlenen van vergunningen, die in de begroting moeilijk
of slechts arbitrair van elkaar gescheiden kunnen worden. Ook maken de rijksinspecties
gebruik van rijksbrede of departementale (staf)functies en voorzieningen in de sfeer
van de bedrijfsvoering waarvan de uitgaven en eventuele inkomsten elders in de rijksbegroting
zijn verwerkt. Hierbij weegt voor het kabinet mee dat de beheersmatige (interne) verhoudingen
niet onnodig gejuridiseerd moeten worden én dat de kaders passen in de comptabele
regelgeving en in de praktijk ook echt werkbaar zijn voor alle rijksinspecties.

3.4 Voorkomen van oneigenlijke beïnvloeding

De initiatiefnota doet diverse voorstellen die oneigenlijke beïnvloeding van de rijksinspectie
moeten voorkomen. Vier betreffen het borgen dat rijksinspecties onderzoek uitvoeren
op basis van onafhankelijke onderzoeksstandaarden, opdat het onderzoek zonder druk
vanuit de politiek of de onder toezicht staanden kan worden uitgevoerd. Vier andere
betreffen het borgen dat rijksinspecties op basis van onafhankelijk onderzoek de Minister
en de Kamer onafhankelijk adviseren.

Onafhankelijke onderzoeksstandaarden

De initiatiefnota stelt voor in de wet te regelen dat:

– rijksinspecties altijd op eigen initiatief een onderzoek kunnen starten en altijd
zelf een onderzoeksbureau kunnen inschakelen zonder tussenkomst van een bewindspersoon;

– rijksinspecties zonder bemoeienis zelfstandig de onderzoeksvraag kunnen vaststellen
en een onderzoeksteam kunnen samenstellen;

– rijksinspecties onbeperkt en onbelemmerd toegang hebben tot welke bronnen van informatie
dan ook die nodig zijn voor het onderzoek. Bij geheimhoudingsplicht wordt ontheffing
hiervan verleend door de desbetreffende bewindspersoon;

– rijksinspecties als enige zeggenschap hebben over de uiteindelijke conclusies, aanbevelingen
en publicatiedatum van onderzoeksresultaten.

Het kabinet onderzoekt de mogelijkheid en wenselijkheid van het opnemen van onafhankelijke
onderzoeksstandaarden in het wetsvoorstel. Hierbij denkt het kabinet aan de principes
en normen voor goede onderzoekspraktijken, zoals die binnen de wetenschap worden toegepast
en zijn verwoord in de Nederlandse gedragscode wetenschappelijke integriteit (2018).
Ook in de Gedragscode Integriteit Rijk wordt voor de algemeen geldende uitgangspunten
voor kwaliteit en onafhankelijkheid van onderzoek verwezen naar deze gedragscode voor
wetenschappelijke integriteit. Onafhankelijkheid is in elk geval vereist bij de opzet
en uitvoering van en rapportage over onderzoek door de rijksinspecties. Als het gaat
om de vrijheid van rijksinspecties rondom het initiëren en uitvoeren van onderzoek
staat wat het kabinet betreft buiten kijf dat de rijksinspectie dit zonder invloed
van de politiek of de onder toezicht staanden binnen haar algemene taakopdracht inricht.

Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel wordt ook in kaart gebracht wat er mogelijk
is om de rijksinspecties adequate toegang te geven tot de informatie die nodig is,
zonder beperkingen die niet strikt noodzakelijk zijn.29 Hierbij verkent het kabinet of het mogelijk is toezichts- en gegevensverwerkingsbevoegdheden
te regelen voor inspecties. De door de initiatiefnota genoemde voorstellen worden
bij de uitwerking hiervan betrokken. Ook wordt bezien of in de wet een delegatiegrondslag
kan worden opgenomen om rijksinspecties bij (of krachtens) algemene maatregel van
bestuur of ministeriële regeling in te stellen. Op die manier zouden rijksinspecties
die bij ministeriële regeling zijn ingesteld (en die geen eigen wettelijke grondslag
hebben) voorzien kunnen worden van een gedelegeerde wettelijke grondslag.

Onafhankelijk adviseren

De initiatiefnota stelt voor in de wet vast te leggen dat:

– rijksinspecties gevraagd en ongevraagd advies kunnen uitbrengen op basis van de onderzoeksresultaten
en dit advies openbaar maken;

– rijksinspecties de resultaten van hoor- en wederhoorprocedures van hun rapporten (inclusief
eventuele opmerkingen van het ministerie) openbaar maken;

– het ministerie vier weken de tijd heeft om een beleidsreactie te formuleren op het
onderzoeksrapport van de rijksinspectie;

– rijksinspecties hun onderzoeken onverkort en rechtstreeks doorsturen aan de beide
Kamers.

Het kabinet acht het geven van advies door de toezichthouder op basis van hetgeen
in het toezicht wordt geconstateerd als waardevol. Rijksinspecties vallen onder het
regime van de Wet open overheid (Woo). Op grond van (het nog niet in werking getreden)
artikel 3.3, lid 2 sub c van de Woo maken bestuursorganen de adviezen van adviescolleges
of adviescommissies actief openbaar. Rijksinspecties zijn niet te kwalificeren als
adviescolleges of adviescommissies in de zin van de Kaderwet adviescolleges, maar
het kabinet acht het wenselijk bij deze systematiek uit de Woo aan te sluiten. In
de aanloop naar het wetsvoorstel beraadt het kabinet zich nog over openbaarmaking
van de resultaten van hoor- en wederhoorprocedures zoals door de initiatiefnemer is
voorgesteld. Rijksinspecties kunnen hun adviezen dan zelfstandig openbaar maken. Waar
het gaat om beleidsadviezen van inspecties, wetgevingsadviezen daaronder begrepen,
ligt het voor de hand om voor de termijn van de beleidsreactie aansluiting te zoeken
bij artikel 24 van de Kaderwet adviescolleges.30 Dat sluit ook aan bij de Kabinetsreactie inzake de brede evaluatie organisatiekaders
van overheidsorganisaties op afstand, waarin ik heb aangegeven te werken aan de ontwikkeling
van een eenduidig en geharmoniseerd stelsel van kaders voor organisaties op afstand,
waaronder ook de rijksinspecties. Bij andersoortige rapporten dan adviezen over beleid
of wetgeving, is het denkbaar een kortere reactietermijn te hanteren, waarbij het
kabinet de regel uit de huidige Aanwijzingen – namelijk een termijn van zes weken –
als vertrekpunt neemt.

3.5 Politiek-maatschappelijke informatievoorziening

De initiatiefnota doet drie voorstellen om de politiek-maatschappelijke informatiefunctie
van rijksinspecties te versterken. Deze hebben betrekking op:

– het aantal leden van de Tweede Kamer dat een Inspecteur-Generaal of inspecteurs kan
uitnodigen;

– het kunnen informeren van de Tweede Kamer door de Inspecteur-Generaal;

– het onverkort en onverwijld doorzenden van werkprogramma’s, jaarverslagen en andere
publicaties van rijksinspecties aan de beide kamers en betreffende bewindspersonen.

Het aantal leden van de Tweede Kamer dat een Inspecteur-Generaal of inspecteurs kan
uitnodigen

De initiatiefnota stelt voor in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer op te nemen
dat een gekwalificeerde minderheid (van minimaal 50 leden) van de Tweede Kamer een
Inspecteur-Generaal of inspecteurs kan uitnodigen, bijvoorbeeld voor een technische
briefing of hoorzitting, dan wel een aanvraag kan indienen bij een rijksinspectie
voor een onderzoek.

Het kabinet neemt hier geen standpunt over in, omdat het een interne aangelegenheid
van de Kamer betreft.

Het kunnen informeren van de Tweede Kamer door de Inspecteur-Generaal

De initiatiefnota stelt voor in de Wet op de rijksinspecties de garantie op te nemen
dat Inspecteurs-Generaal of inspecteurs op eigen verzoek, of op verzoek van de Kamer
– zonder toestemming van bewindspersonen – de Kamer kunnen informeren.

Het kabinet is voornemens om in het wetsvoorstel op te nemen dat leiding en medewerkers
van de rijksinspecties de Kamer op verzoek van de Kamer van informatie mogen voorzien
en hun oordelen mogen bespreken op basis van door de inspectie afgerond en openbaar
gemaakt onderzoek. Dit voornemen is afgeleid van de IBTD-regeling en de wens van de
Inspectieraad zoals verwoord in haar brief van 22 juni 2022. Een Inspecteur-Generaal
heeft dan dus geen toestemming van een Minister of Staatssecretaris meer nodig om
een uitnodiging van een Kamercommissie te accepteren, zoals verzocht in de motie van
het lid Eerdmans c.s.31 De mogelijkheid voor inspecties om de Kamer op eigen initiatief te informeren verhoudt
zich naar het oordeel van het kabinet niet goed met de ministeriële verantwoordelijkheid.
Op basis daarvan is het aan de Ministers om de Kamers van inlichtingen te voorzien
of om aan de inspectie toestemming te verlenen om dat te doen.

Het onverkort en onverwijld doorzenden van werkprogramma’s, jaarverslagen en andere
publicaties van rijksinspecties aan de beide Kamers en betreffende bewindspersonen.

Ten derde stelt de initiatiefnota voor dat naast onderzoeksrapporten ook werkprogramma’s,
jaarverslagen en andere publicaties onverkort en onverwijld worden doorgestuurd aan
de betreffende bewindspersonen en beide Kamers (waarbij een uitzondering geldt voor
staatsgeheimen) en dat rijksinspecties beschikken over eigen communicatie en woordvoering.

Zoals ik eerder in deze brief aangaf, vallen rijksinspecties onder het regime van
de Woo. Op grond van (het nog niet in werking getreden) artikel 3.3, lid 2 sub g van
die wet moeten bestuursorganen hun werkprogramma’s en jaarverslagen actief openbaar
maken. Het kabinet ziet geen reden om op dit punt een uitzondering te maken voor rijksinspecties.
Het kabinet acht het logisch om in het verlengde van de openbaarmaking de rijksinspecties
dan ook hun werkprogramma’s en jaarverslagen door te laten sturen naar de beide Kamers.
Voor de IBTD geldt al dat ook werkprogramma’s en jaarverslagen door de Minister terstond
en onverkort na ontvangst aan de beide Kamers worden aangeboden. Wel onderzoekt het
kabinet nog in hoeverre het wenselijk is om ook andere publicaties door te sturen
aan bewindspersonen en Staten-Generaal. Sommige rijksinspecties publiceren stukken
die niet direct relevant zijn voor Kamer en kabinet maar meer voor burgers of marktpartijen.
Over het doorsturen van de laatstgenoemde stukken kunnen zo nodig werkafspraken worden
gemaakt om te voorkomen dat onevenredige uitvoeringslasten voor rijksinspecties ontstaan
of dat de Kamers en bewindspersonen overladen worden met informatie.

Het kabinet ziet geen bezwaar tegen zelfstandige communicatie door de rijksinspecties
over hun toezicht en hun bevindingen, uiteraard binnen de huisstijl en andere beheersmatige
kaders voor de communicatie vanuit de rijksdienst. In het wetsvoorstel zal de bevoegdheid
van de inspecties worden geregeld om het werkprogramma, rapporten en adviezen zelf
openbaar te maken. Hiermee wordt de zelfstandige communicatie door rijksinspecties
tot uitdrukking gebracht. Een voorbeeld van zelfstandige communicatie kan worden gevonden
in de afspraken over de communicatie van de IBTD. Volgens deze afspraken beschikt
de inspectie over eigen communicatiemiddelen (website, sociale mediakanalen) en worden
alle publicaties op de website van de inspectie geplaatst.

3.6 Het voorkomen van conflicterende belangen

De initiatiefnota ziet dat rijksinspecties en ministeries regelmatig een dubbele rol
hebben en hierdoor te maken hebben met conflicterende belangen die kunnen leiden tot
belangenverstrengeling doordat de scheiding tussen politiek, beleid en toezicht vervaagt.
Daarom pleit de initiatiefnota voor een scheiding van rollen zoals eigenaar, opdrachtgever,
vergunningverlener en toezichthouder, vooral daar waar de Staat tegelijkertijd toezichthouder
en aandeelhouder dan wel marktspeler is. De voorstellen vallen uiteen in voorstellen
met betrekking tot:

– conflicterende belangen tussen rijksinspecties en sectoren;

– conflicterende rollen binnen het takenpakket van ministerie of inspectie;

– versterking van de formele scheiding tussen ministerie en rijksinspectie.

Conflicterende belangen tussen rijksinspecties en sectoren

Om de conflicterende belangen tussen rijksinspecties en de onder toezicht staande
sectoren te verminderen stelt de initiatiefnota voor dat hieraan in de werkprogramma’s
van de rijksinspecties specifiek aandacht wordt besteed. In de initiatiefnota wordt
voorgesteld dat Rijksinspecties een vijfjarig werkprogramma opstellen en jaarlijkse
jaarplannen en dat:

– het werkprogramma een algemene risicoanalyse bevat waar de grootste risico’s in de
betreffende sector worden beschreven;

– werkprogramma en jaarlijkse jaarplannen naast ontwikkelingen en doelstellingen ook
een toelichting bevatten waarom ervoor wordt gekozen op bepaalde risico’s wel toezicht
in te richten en waarom andere risico’s minder aandacht krijgen;

– het werkprogramma en de jaarplannen expliciet aandacht schenken aan de financiële
belangen van de Staat in de betreffende sector;

– het werkprogramma een afwegingskader bevat gericht op de afwikkeling van faillissementen
waarin het publieke belang zal moeten prevaleren boven financieel-economische belangen.

Het kabinet vindt het belangrijk dat ministerie en inspectie het gesprek voeren over
het toezicht op de lange en korte termijn. Wel vraagt het kabinet zich af of dit moet
leiden tot het wettelijk voorschrijven van het werken met een vijfjarig werkprogramma
en jaarlijkse jaarplannen. Ook andere instrumenten zouden het gesprek over de lange
termijn kunnen ondersteunen. Het kabinet wil de mogelijkheden daaromtrent verkennen
en bij de normstelling rekening houden met het feit dat rijksinspecties in heel verschillende
contexten opereren.

De concrete voorstellen van de initiatiefnota over de vraag aan welke van de voornoemde
onderwerpen in het werkprogramma en in de jaarplannen aandacht moet worden besteed,
zijn gedetailleerd en volgens het kabinet ook afhankelijk van de rijksinspectie op
wie zij betrekking hebben. Het kabinet vindt net als de initiatiefnemer dat deze onderwerpen
in het werkprogramma moeten terugkomen. Zeker nu de goedkeuringsbevoegdheid van de
Minister ten aanzien van het werkprogramma wordt ingeperkt, is het logisch om dan
aan de voorkant voor te schrijven welke onderwerpen in een werkprogramma in ieder
geval aan bod zouden moeten komen. Maar het kabinet vraagt zich wel af of de genoemde
punten nu voor alle rijksinspecties even relevant zijn. Aan de behoefte van een duidelijkere
normstelling én ruimte voor maatwerk kan eventueel tegemoet worden gekomen door voor
te schrijven dat rijksinspecties aan bepaalde onderwerpen in hun werkprogramma aandacht
besteden, tenzij ze gemotiveerd aan kunnen geven waarom ze dat niet doen. De bovenstaande
voorstellen van het lid Omtzigt kunnen dan als startpunt dienen.

Conflicterende rollen binnen het takenpakket van ministerie of inspectie

De initiatiefnota stelt voor om als er sprake is van conflicterende rollen in het
takenpakket van een ministerie of een rijksinspectie het takenpakket te heroverwegen
en zo nodig te herschikken.

Het kabinet meent dat conflicterende rollen binnen een ministerie gescheiden dienen
te zijn. Zo moet het toezicht bijvoorbeeld niet afhankelijk zijn van een beleidsdirectie
voor het doorgeleiden van toezichtsignalen aan de Minister.

In sommige gevallen verrichten rijkinspecties ook uitvoerende werkzaamheden, zoals
vergunningverlening of het verstrekken van subsidies. Deze uitvoerende werkzaamheden
zijn op zich geen toezichthoudende activiteiten, maar de uitvoering daarvan door rijksinspecties
draagt bij aan de effectiviteit en efficiëntie van zowel de uitvoering als het toezicht.
Om een goede uitvoering en de onafhankelijkheid van toezicht te waarborgen is daarbij
wel een organisatorische of functionele scheiding tussen toezichtstaken en uitvoerende
taken binnen rijkinspecties gewenst. De huidige Aanwijzingen schrijven dit al voor
en het kabinet is van plan dit ook in het wetsvoorstel vast te leggen32.

Versterking van de formele scheiding tussen ministerie en rijksinspectie

Als laatste stelt de initiatiefnota voor om de formele scheiding tussen ministerie
en rijksinspectie te versterken door in de wet te bepalen dat medewerkers van een
rijksinspectie uitsluitend onder verantwoordelijkheid staan van de rijksinspectie.
Ook stelt hij voor te bepalen dat rijksinspecties altijd fysiek buiten het ministerie
worden geplaatst.

Het kabinet acht het wenselijk dat de rijksinspecties organisatorisch deel blijven
uitmaken van de departementale organisatie. Deze verbinding draagt bij aan de kwaliteit
van het functioneren van de rijksdienst als geheel. Ook de toezichthouders willen
in een productief samenspel met «beleid» publieke belangen optimaal dienen en om die
reden niet buiten de departementale context worden geplaatst.33 Dit brengt met zich mee, dat medewerkers in dienst zijn van het Rijk en werkzaam
zijn onder het gezag en verantwoordelijkheid van hun leidinggevenden bij de rijksinspecties,
die op grond van het wetsvoorstel een eigen positie hebben binnen de ministeries.
Het kabinet onderschrijft het voorstel om rijksinspecties altijd fysiek buiten het
ministerie te plaatsen niet. Fysieke huisvesting in een ander pand kan in de beeldvorming
een teken van onafhankelijkheid zijn, maar in de praktijk vergroot het mogelijk ook
de afstand tussen ministerie en inspectie en belemmert het daarmee de wisselwerking
tussen beleid en toezicht die er ook moet zijn. De verbinding tussen de beleidsfuncties
binnen een ministerie en de onderdelen die belast zijn met uitvoering, toezicht of
handhaving is van groot belang en behoeft juist versterking. Daarom meent het kabinet
dat de meest passende huisvesting per inspectie moet worden afgewogen. Daarbij kunnen
verschillende factoren een rol spelen, zoals bijvoorbeeld de specifieke toezichtstaak
en/of de fysieke nabijheid van beide panden.

4. Vervolgproces

De voorliggende kabinetsreactie levert een inhoudelijke bijdrage aan de voorbereiding
van het in het coalitieakkoord aangekondigde wetsvoorstel voor de rijksinspecties.
Deze nieuwe kaderwet heeft als belangrijkste doel de onafhankelijke taakuitoefening
van rijksinspecties als toezichthouders te waarborgen en te bevorderen. Onafhankelijke
toezichthouders zijn onmisbaar om – samen met beleid en uitvoering – de maatschappelijke
opgaven te realiseren en publieke waarde te creëren. Hoewel onafhankelijkheid uiteindelijk
zijn uitdrukking krijgt in houding en gedrag van individuen, schept een kaderwet de
daarvoor benodigde essentiële voorwaarden.

Naar aanleiding van de initiatiefnota van het lid Omtzigt heb ik u in deze brief meegenomen
in de uitgangspunten van het kabinet op de organisatie van de rijksdienst. De daaruit
voortvloeiende hoofdlijnen voor het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel voor de Kaderwet
op de rijksinspecties heb ik u geschetst. Vervolgens heb ik de voorstellen uit de
initiatiefnota in dat licht besproken.

Als volgende stap in het proces om te komen tot een breed gedragen wetsvoorstel ga
ik graag met u in gesprek over de ideeën en verwachtingen die bij u leven voor een
wetsvoorstel voor een Wet op de rijksinspecties. Deze betrek ik vervolgens bij het
voorbereidingstraject. Mijn intentie is het wetsvoorstel in januari 2024 aan de Raad
van State te kunnen aanbieden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.G.J. Bruins Slot