Brief regering : Inhoudelijke beleidsreactie op voortgangsbrief intensief toezicht JJI's, reactie op brief AWRJ en stand van zaken zelfmelders

Nr. 881 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 februari 2023

Op 10 november 2022 hebbe de Inspectie Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg
en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs en de Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna:
inspecties) een voortgangsbrief uitgebracht over de Justitiële Jeugdinrichtingen (hierna:
JJI’s).1 De inspecties hebben geconstateerd dat de door mijn ambtsvoorganger getroffen maatregelen
om tot acute en structurele verbeteringen in de capaciteit en personele bezetting
van JJI’s te komen, tot op heden onvoldoende effect hebben. Het lukt de JJI’s hierdoor
in onvoldoende mate om de urgente en noodzakelijke kwaliteitsslag te maken, waardoor
volgens de inspecties een passende behandeling en een verantwoord verblijf voor jongeren
in de JJI’s uitblijft. De inspecties riepen mij op om in de keten in te grijpen.

In mijn eerste reactie op deze brief heb ik toegelicht waarom het beperken van de
instroom (lees: het terugbrengen van het aantal opgelegde straffen en maatregelen)
op de korte termijn niet mogelijk is.2 Ook gaf ik aan dat het noodzakelijk is om op korte termijn de druk op de JJI’s te
verlichten en dat DJI daartoe een aantal scenario’s uitwerkt, namelijk: het langer
openhouden van Rijks JJI Horsterveen en het temporiseren van de uitbreiding van JJI
Teylingereind, het invoeren van een alternatief dagprogramma en het plaatsen van jongvolwassenen
die ouder zijn dan 18 met een preventieve hechtenis in een penitentiaire inrichting.
Op basis van deze uitwerking neem ik aanvullende maatregelen, die ik in voorliggende
brief toelicht. Tevens informeer ik uw Kamer over de stand van zaken van de wachtlijst
van zelfmelders, een onderwerp dat ook aan bod kwam in de brief van de inspecties.
Tot slot zal ik reageren op de brief die de Academische Werkplaats Risicojeugd (hierna:
AWRJ) en enkele wetenschappers en professionals naar mij en aan de leden van de Tweede
Kamercommissie Justitie en Veiligheid hebben gestuurd, waarin wordt opgeroepen om
meer en beter te investeren in de JJI’s.

De aanvullende maatregelen die ik neem hangen samen met het Interdepartementaal Beleidsonderzoek
(hierna: IBO) Jeugdcriminaliteit Werken aan een effectievere detentie van jeugdigen dat op 11 oktober 2022 afgerond. Dit onderzoek bevat aanbevelingen ter verbetering
van de fases instroom (preventie), doorstroom (effectief, doelmatig verblijf in de
JJI) en uitstroom (recidivevermindering). Ik deel het IBO, en mijn beleidsreactie
daarop, in februari met uw Kamer. Waar ik in mijn reactie op het IBO inga op de mogelijkheden
om de instroom op de (middel)lange termijn terug te dringen, geef ik in voorliggende
brief aan welke korte termijn maatregelen ik neem.

In voorliggende brief ga ik in op de JJI’s. Echter, jongeren kunnen ook in een Kleinschalige
Voorziening Justitiële Jeugd (hierna: KVJJ) geplaatst worden. Zoals eerder met uw
Kamer gedeeld is de gemiddelde bezetting van de KVJJ’s momenteel laag3. De toeleiding naar de KVJJ verloopt nog niet goed, waardoor deze modaliteit onderbenut
wordt. Ik zet me in om de mogelijkheden van de KVJJ’s optimaal te benutten, om zo
het gewenste maatwerk voor strafrechtelijke jongeren te realiseren. Onlangs zijn de
plaatsingscriteria geactualiseerd. De aangepaste plaatsingscriteria worden in het
huidige kwartaal door DJI geïmplementeerd en zal ik na publicatie met uw Kamer delen.
Ik verwacht dat dit bijdraagt aan het verbeteren van de toeleiding naar de KVJJ. Een
hogere bezetting van de KVJJ draagt bij aan het verlichten van de druk op de JJI’s.
Echter, dit effect zal beperkt zijn, omdat de totale capaciteit van de KVJJ’s (vergeleken
met de JJI’s) laag is en jongeren daar gemiddeld genomen maar kort verblijven. Bovendien
verschilt de doelgroep van de (laagbeveiligde) KVJJ wezenlijk met die van een JJI,
en kan een jongere uit een JJI niet zomaar worden overgeplaatst naar een KVJJ.

Aanvullende maatregelen

Zoals ik in mijn brief van 10 november 2022 aangaf, worden de problemen in de JJI’s
hoofdzakelijk veroorzaakt door een tekort aan personeel. Daarbij zien we dat in de
afgelopen maanden de druk op de capaciteit is toegenomen, en ik verwacht dat deze
druk de komende jaren verder zal toenemen. De eerder genomen maatregelen om de tekorten
in de JJI’s te verhelpen, hebben tot op heden nog onvoldoende effect, zo zo constateerden
ook de inspecties.4 Daarom zijn aanvullende maatregelen onvermijdelijk.

Ik heb hierbij een afweging moeten maken tussen verschillende belangen: de pedagogische
ontwikkeling en rechtspositie van de jongeren, de druk op het personeel, de veiligheid
in de JJI’s en het belang van de samenleving. Mijn ambtsvoorganger heeft eerder besloten
om een derde medewerker op alle leefgroepen te zetten, echter, dit kan in de praktijk
door het aanhoudende tekort aan personeel niet altijd gerealiseerd worden. Op dit
moment worden leefgroepen vaak door twee groepsleiders gedraaid. Dat is onwenselijk,
omdat de werkdruk en het verloop van personeel hoog blijft en zo de veiligheid van
personeel en jongeren niet goed geborgd is. Twee medewerkers op de leefgroep is óók
onwenselijk voor jongeren die in een JJI verblijven, omdat ze minder goed begeleid
kunnen worden richting een veilige terugkeer naar de maatschappij. De aanvullende
maatregelen die ik neem, zorgen ervoor dat de bezetting van personeel op de leefgroepen
op orde komt en de kwaliteit weer op peil wordt gebracht.

Ik realiseer me dat met de focus op het op orde krijgen van het personeel, jongeren
worden geraakt, en dat voor sommige jongeren de nadelige gevolgen groot kunnen zijn.
Echter, als de situatie niet verandert dan blijft de kwaliteit van het verblijf en
de behandeling voor álle jongeren die in een JJI verblijven in het geding.

Bij het nemen van aanvullende maatregelen hanteer ik de volgende uitgangspunten:

• Op de leefgroepen worden altijd drie medewerkers groepsleiding ingeroosterd.

• Er is rekening gehouden met het huidige ziekteverzuim en voor het inzetten van inhuurkrachten
wordt een maximum van 30% gehanteerd.5 Voor het goed kunnen draaien van een leefgroep is het namelijk noodzakelijk dat het
personeel elkaar kent en met elkaar vertrouwd is. Met (te) veel inhuurkrachten komt
dit onder druk te staan. Tevens kunnen veel wisselingen in het team zorgen voor een
gevoel van onveiligheid bij medewerkers.

• De negatieve gevolgen voor jongeren worden tot een minimum beperkt.

Deze uitgangspunten leiden ertoe dat er minder leefgroepen (naar verwachting twee
of drie) gedraaid kunnen worden6. Ik licht de maatregelen en gevolgen ervan hierna toe.

1. Per direct: temporiseren van uitbreiding JJI Teylingereind, Rijks JJI Horsterveen
blijft langer open

In september 2021 is Rijks JJI Horsterveen gefaseerd in gebruik genomen om extra capaciteit
te creëren. Deze inrichting blijft open totdat de nieuwbouw van JJI Teylingereind
volledig operationeel is. Om tot de uitbreiding van capaciteit van JJI Teylingereind
te komen, moet er extra personeel worden geworven. De werving van nieuw personeel
vergt, door de krappe arbeidsmarkt, meer tijd dan verwacht. Hierdoor moet de uitbreiding
van de inrichting worden getemporiseerd. Om de huidige beschikbare (gebouwelijke)
capaciteit in tact te houden, is het daarom noodzakelijk dat Rijks JJI Horsterveen
langer open blijft. Hoeveel langer deze inrichting open moet blijven is afhankelijk
van de snelheid waarmee het benodigde personeel voor JJI Teylingereind geworven wordt.
Eerder was de verwachting dat Rijks JJI Horsterveen tot eind 2023 open zou blijven.
Ik verwacht nu dat de inrichting tot in ieder geval eind 2024 open moet blijven. Het
personeel, de ondernemingsraden en de Commissies van Toezicht van beide inrichtingen
worden op continue basis geïnformeerd over en betrokken bij dit proces.

2. April 2023: alternatief dagprogramma

Ik heb uw Kamer eerder laten weten dat er vanwege de veranderde doelgroep wordt nagedacht
over een alternatieve invulling van het dagprogramma, passend in het pedagogisch leefklimaat
van een JJI.7 Het huidige wettelijke dagprogramma bestaat namelijk uit 77 uur activiteiten in groepsverband
per week, terwijl sommige jongeren hier niet bij gebaat zijn omdat dit voor hen te
veel prikkels met zich meebrengt. Het is nu niet goed mogelijk om met het dagprogramma
maatwerk toe te passen, terwijl dit wel wenselijk is. Ook in het IBO Jeugdcriminaliteit,
dat ik in februari met uw Kamer deel, wordt hier aandacht voor gevraagd. Daarnaast
kan het in noodsituaties, zoals op dit moment, soms noodzakelijk zijn om het dagprogramma
in generieke zin aan te passen. Om deze redenen bereid ik een wetsvoorstel ter wijziging
van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) voor. De wijziging van de
Bjj is onderdeel van het programma Vrijheidsbeneming op Maat (VOM), en zal ik in het
voorjaar van 2023 in consultatie brengen.8

Vanwege de huidige problemen voer ik het alternatieve dagprogramma, wanneer nodig,
als generieke maatregel in op de kort- en langverblijf leefgroepen. Dit doe ik vooruitlopend
op de wijziging van de Bjj, per april 2023. Laat ik helder zijn: dit is een fundamentele
wijziging die impact heeft op jongeren in de JJI’s. Het is dan ook een tijdelijke
maatregel die duurt zolang als nodig om de kwaliteit in de JJI’s te kunnen waarborgen.
Het alternatieve dagprogramma bestaat uit minder groepsactiviteiten dan het huidige
dagprogramma. Hoe meer jongeren deelnemen aan groepsactiviteiten, hoe meer medewerkers
er nodig zijn (voor het begeleiden van de groep en het houden van toezicht). Het alternatieve
dagprogramma kan dus met minder medewerkers worden gedraaid dan het huidige dagprogramma.
De medewerkers die op deze manier worden vrijgespeeld, worden ingezet om op elke leefgroep
drie medewerkers te kunnen borgen.

Het alternatieve dagprogramma ziet er als volgt uit:

• Jongeren nemen wekelijks 77 uur aan activiteiten deel, waarvan tenminste 62 uur in
groepsverband.9

• Een deel van het dagprogramma wordt individueel op de kamer aangeboden, waarbij deze
activiteiten passend zijn bij het pedagogisch leefklimaat.

• Het dagdeel (»s middags dan wel ’s avonds) waarop jongeren deelnemen aan individuele
activiteiten, zal per inrichting verschillen.

• Binnen het (alternatieve) dagprogramma wordt maatwerk geboden aan jongeren.

Jongeren worden over het alternatieve dagprogramma geïnformeerd, zodat ze weten waar
ze aan toe zijn. Bij individuele activiteiten moet gedacht worden aan fitness, het
maken van huiswerk en studeren voor het theorie-examen voor het (auto- of scooter)rijbewijs.
Verder geldt de 62 uur groepsactiviteiten als absolute ondergrens. In inrichtingen
waar de personele bezetting grotendeels op orde is, zoals op dit moment in Rijks JJI
De Hunnerberg, nemen jongeren in principe wekelijks 77 uur deel aan groepsactiviteiten.
Als in de toekomst ook in de andere inrichtingen de personele bezetting meer op orde
komt, dan kan het alternatieve dagprogramma ook daar worden afgebouwd. Voor jongeren
die langer in een JJI verblijven, heeft dit alternatieve dagprogramma de meeste impact.
Wanneer terugkeer naar het reguliere (wettelijke) dagprogramma mogelijk is, dan gebeurt
dit dan ook eerst op de langverblijfgroepen.

Bij het bepalen van het alternatieve dagprogramma zijn de uitgangspunten van het Internationale
Verdrag inzake de Rechten van het Kind en de Bjj leidend geweest.10 De doelstellingen van het verblijf in een JJI zijn: beveiliging (inclusief het handhaven
van orde en veiligheid in de inrichting), opvoeding, resocialisatie en indien van
toepassing behandeling. Het alternatieve dagprogramma dient enerzijds het pedagogisch
belang, omdat het ervoor zorg dat er meer medewerkers op de groep staan en jongeren
beter begeleid worden. Anderzijds draagt dit bij aan de veiligheid in de inrichting.
Tevens wordt, om een normale leefsituatie te benaderen en sociale processen te activeren,
vastgehouden aan een minimaal aantal uur voor groepsactiviteiten per week.

3. Uitbreiding van bestaande mogelijkheid: plaatsen van jongvolwassenen met een preventieve
hechtenis in een huis van bewaring

Hoewel met het alternatieve dagprogramma personeel wordt vrijgemaakt, zijn er op dit
moment niet genoeg medewerkers om op alle leefgroepen drie medewerkers in te zetten.
Dit betekent in de praktijk dat enkele leefgroepen (naar verwachting twee of drie)
niet voldoende bemenst kunnen worden, en daar dus ook geen jongeren kunnen worden
geplaatst.

Wanneer sprake is van een tekort aan JJI-capaciteit kan een jongvolwassene, die onder
het jeugdstrafrecht valt, bij wijze van noodmaatregel in een huis van bewaring (hierna:
HvB) worden geplaatst.11 Dit is een maatregel die, vanwege de oplopende druk op de capaciteit, op dit moment
al wordt toegepast. In de komende periode zal dit vaker gebeuren. Hoewel onwenselijk
voor deze jongvolwassenen, is deze noodmaatregel noodzakelijk om de kwaliteit van
het verblijf en de behandeling in de JJI te kunnen waarborgen. Omdat DJI geen invloed
heeft op de instroom in de JJI’s en het personeelsbestand continu verandert, valt
niet precies te zeggen hoeveel vaker jongvolwassenen in een HvB moeten worden geplaatst.
Op basis van de instroom van de afgelopen maanden verwacht ik dat de bezetting van
jongvolwassenen in een HvB de komende tijd tussen de 20 en 60 plekken zal liggen.

Bij deze noodmaatregel gelden de volgende randvoorwaarden:

• Alleen jongvolwassenen die ouder zijn dan 18, met een preventieve hechtenis en bij
wie de Officier van Justitie voornemens is om het jeugdstrafrecht toe te passen worden
in een HvB geplaatst.

• Jongvolwassenen met een specialistische zorgbehoefte (en bij wie de Officier van Justitie
voornemens is om het jeugdstrafrecht toe passen) worden niet in een HvB geplaatst.

• Als de preventieve hechtenis wordt omgezet in een jeugddetentie of PIJ-maatregel,
of als de capaciteit van de JJI dit toelaat, wordt een (in een HvB geplaatste) jongvolwassene
naar een JJI overgeplaatst.

• Waar mogelijk worden jongvolwassenen samen geplaatst.12 DJI heeft enkele maanden de tijd nodig om dit te organiseren.

• Als plaatsing noodzakelijk is, vallen jongvolwassenen onder het reguliere regime van
een huis van bewaring13. Wel zal DJI bezien of de begeleiding kan worden aangepast op de behoefte van deze
doelgroep.

Tot slot

Ik ben ervan overtuigd dat deze maatregelen nodig zijn om rust te creëren voor het
personeel. Goed en gemotiveerd personeel komt ten goede aan de zorg voor deze kwetsbare
jongeren. Zodra de personele bezetting en de instroom van jongeren dit mogelijk maken,
worden de aanvullende maatregelen (het alternatieve dagprogramma en het vaker plaatsen
van jongvolwassenen in een HvB) afgebouwd. Helaas verwacht ik dat deze maatregelen
voor langere tijd nodig zullen zijn. Enerzijds omdat de druk op de capaciteit van
de JJI’s in de afgelopen maanden weer is toegenomen en ik verwacht dat dit de komende
jaren verder zal toenemen. Anderzijds omdat het tekort aan personeel, alle inspanningen
ten spijt, vanwege de krapte op de arbeidsmarkt niet zomaar op te lossen is.

DJI zal monitoren hoe deze maatregelen in de praktijk voor jongeren uitpakken. Ik
informeer uw Kamer in juni over de voortgang van de aanvullende maatregelen, waarbij
ik ook zal aangeven of het nodig is om deze te continueren. Hierbij betrek ik tevens
de nieuwe PMJ-ramingen, die tegen die tijd bekend zullen zijn.

Stand van zaken zelfmelders

De inspecties geven aan dat een groep van 82 zogenoemde zelfmelders, die inmiddels
ruim twee jaar of langer geleden veroordeeld zijn tot een vrijheidsbenemende straf,
op dit moment niet wordt opgeroepen. Zoals ik in mijn brief van 10 november 2022 schetste,
ben ik met ketenpartners uit de jeugdstrafrechtketen in gesprek om tot een wenselijke
en werkbare aanpak te komen, waarbij rekening wordt gehouden met de huidige druk op
de JJI’s.14 Deze uitwerking is nog niet afgerond. Ik informeer uw Kamer in april over de voortgang.

Reactie brief AWRJ

In een brief aan mij en de leden van de vaste commissie Justitie en Veiligheid van
de Tweede Kamer hebben de Academische Werkplaats Risico Jeugd (hierna: AWRJ) en enkele
andere wetenschappers en professionals hun zorgen over de JJI’s geuit.15 Zij adviseren meer, maar vooral beter te investeren in (het personeel van) de JJI’s.
Op hoofdlijnen herken ik de aandachtspunten die in de brief worden genoemd. Deze zijn
veelal in lijn met VOM, Preventie met gezag, de hierboven genoemde maatregelen en
het IBO Jeugdcriminaliteit. Ik zal kort in gaan op de in de brief genoemde onderwerpen.

Het is essentieel om de randvoorwaarden, zoals aan goede ICT-middelen, voor de JJI’s
op orde te hebben. Hier wordt op dagelijkse basis hard aan gewerkt. In de brief wordt
voorgesteld om als onderdeel hiervan de groepsgrootte te verkleinen. Dit zou betekenen
dat er meer leefgroepen nodig zijn en dat de inrichtingen zouden moeten uitbreiden.
Dat acht ik niet realistisch, omdat het nu al complex is om personeel te werven voor
de bestaande capaciteit en de druk op die capaciteit de afgelopen maanden is toegenomen.
Wel is het uitgangspunt dat, zoals hierboven toegelicht, iedere leefgroep van drie
medewerkers groepsleiding wordt voorzien, waardoor er meer aandacht en tijd per jongere
is. Naast dat het van belang is om de basis op orde te hebben, deel ik de mening dat
het belangrijk is om de JJI’s doorlopend door te ontwikkelen en waar mogelijk te innoveren.
Echter, gezien de huidige situatie is hier momenteel weinig ruimte voor. Met de bovengenoemde
maatregelen verwacht ik hier de nodige ruimte voor te creëren.

Verder wordt opgeroepen om te investeren in medewerkers. Dit onderschrijf ik. Veel
inrichtingen kampen met een groot te kort aan personeel, waarbij de tekorten in en
rond de randstad het nijpendst zijn. Toch wordt het continue coachen van medewerkers
en inzet op ontwikkeling niet uit het oog verloren. Daarnaast wordt ook volop ingezet
op het werven van nieuw personeel, onder andere met een gerichte arbeidsmarktcampagne.
Vanzelfsprekend heeft nieuw, vaak onervaren, personeel tijd en (bij)scholing nodig
om optimaal te kunnen meedraaien. Voorts onderschrijf ik het belang van een integrale
aanpak van jeugdcriminaliteit, waar in de brief aandacht voor wordt gevraagd. Een
multidisciplinaire en integrale blik is nodig om jeugdcriminaliteit bij de oorzaken
aan te pakken. Dit vormt de basis van Preventie met gezag en van het Nationaal Programma
Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV). Ook in het IBO Jeugdcriminaliteit, dat ik begin
februari met uw Kamer deel, is hier aandacht voor.

Tot slot hecht ik er veel waarde aan dat beleid op basis van wetenschappelijk onderzoek
wordt vormgegeven. VOM is dan ook ontwikkeld in samenspraak met het veld, de ketenpartners
en de wetenschap, waaronder de AWRJ. Ook bij Preventie met gezag wordt gebruik gemaakt
van bewezen effectieve interventies. Het is belangrijk dat beleid en wetenschap elkaar
ook in de toekomst blijven vinden. Ik ben dan ook geïnteresseerd in de nadere ideeën
van de ondertekenaars van de brief. Ik zal een expertsessie organiseren om met de
ondertekenaars hierover nader in gesprek te gaan.

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind