Brief regering : Beleidsagenda normeren en stimuleren circulair bouwen

32 847
Integrale visie op de woningmarkt

Nr. 223
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 december 2022

Inleiding

Met deze brief bied ik u, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
en de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat de Beleidsagenda normeren
en stimuleren circulair bouwen aan.

In de gebouwde omgeving is er sprake van CO2-uitstoot door de verwarming van woningen en andere gebouwen. In het Programma versnelling
verduurzaming gebouwde omgeving (PVGO) heb ik beschreven hoe het kabinet deze CO2-uitstoot in de gebruiksfase terug wil brengen: vooral door te sturen op de verbetering
van de energieprestatie van woningen en andere gebouwen.1 Zo geldt de eis dat de nieuwbouw geen aardgasaansluiting meer heeft en in de gebruiksfase
bijna-energieneutraal is. Voor de bestaande bouw zet ik in op verbetering van de energieprestatie
door onder meer de verbetering van de gebouwisolatie en de toepassing van meer duurzame
installaties voor de verwarming van de gebouwen.

Naast deze ambitie om de energieprestatie van gebouwen in de gebruiksfase te verbeteren,
heb ik in het PVGO ook beknopt aangegeven hoe ik de milieuprestatie van gebouwen wil verbeteren. Ook die reken ik tot het verduurzamingsbeleid van de
gebouwde omgeving. De milieuprestatie geeft aan wat de milieubelasting is van de toegepaste
bouwmaterialen en -producten (inclusief gebouwinstallaties) in het gebouw. Deze milieubelasting
is berekend over de hele levenscyclus: van winning en productie, transport en bouwproces,
gebruiksfase, tot aan de sloopfase en de afvalfase, inclusief eventuele recycling
en hergebruik.2

De milieuprestatie kan in algemene zin worden verbeterd door:

− het gebruik van hernieuwbare materialen zoals biogrondstoffen en het verminderen van
het gebruik van primaire grondstoffen;

− het recyclen of hergebruiken van bouwmaterialen;

− het verminderen van de milieubelasting bij de productie van bouwmaterialen.

Beleidsagenda normeren en stimuleren van circulair bouwen

De afgelopen periode is de milieubelasting door de gebouwde omgeving vaak aan de orde
geweest. Zowel in het maatschappelijk debat als in gesprek met uw Kamer als in aangenomen
moties. Ik acht het samen met de Minister van LNV en de Staatssecretaris van IenW
van belang dat op meer gestructureerde wijze inzicht ontstaat in de beleidsmatige
acties voor de komende periode. In deze brief presenteer ik daarom een beleidsagenda
voor circulair bouwen. Daarbij maak ik onderscheid in drie hoofdlijnen:

1. het aanscherpen en verbreden van de milieuprestatie-eis voor nieuwe gebouwen;

2. het introduceren van normering voor de CO2-emissie van het materiaalgebruik in gebouwen;

3. het stimuleren van bouwen met biobased grondstoffen.

Met deze beleidsagenda bouw ik voort op de brief over circulair bouwen van de Minister
van BZK van oktober 2019.3 Ook in het Nationaal Programma Circulaire Economie komen de voornemens ten aanzien
van de circulaire bouw aan de orde. Deze zal begin 2023 door de Staatssecretaris van
IenW aan uw Kamer worden aangeboden.

Voordat ik de genoemde drie hoofdlijnen van de beleidsagenda presenteer, ga ik in
op enkele belangrijke onderwerpen die een nauwe relatie hebben met de beleidsagenda:

− de besluitvorming en afstemming met belanghebbende partijen;

− de relatie tussen de energieprestatie en de milieuprestatie;

− de gewenste standaardisatie en uniformering van technische bouwvoorschriften.

Besluitvorming en afstemming met belanghebbende partijen

Ik bied uw Kamer uiterlijk 1 juli 2023 mijn voorstellen aan voor de aanscherping en
verbreding van de milieuprestatie-eis en de introductie van een eis voor CO2-emissie van het materiaalgebruik in gebouwen. Voorjaar 2024 bied ik de juridische
uitwerking hiervan aan als onderdeel van een breder pakket wijzigingsvoorstellen voor
het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).

Ik streef in de besluitvorming over de milieuprestatie-eis en de normering voor CO2-emissie een balans na tussen snelle voortgang en zorgvuldige afstemming met de bouwsector.

In de komende maanden laat ik onderzoek doen naar de milieuprestaties en materiaalgebonden
CO2-emissie van gebouwen die in de komende periode worden opgeleverd of waaraan nog wordt
gebouwd. Hiermee beoog ik een zo actueel mogelijk beeld te verkrijgen van wat in 2025
en verder richting 2035 mogelijk is. Daarnaast zal ik deskundigen een onderbouwde
inschatting laten maken van wat voor korte en langere termijn een reëel niveau is
voor de milieuprestatie-eis en CO2-emissie-eis. Voor de beoogde nieuwe eisen zal ook een impactstudie worden uitgevoerd.
Daarbij worden onder andere de nieuwe ontwikkelingen als het gaat om duurzaam bouwen,
de beschikbare marktvolumes van nieuwe en verduurzaamde bouwproducten, maar ook de
schaalmogelijkheden van conceptueel en industrieel bouwen in beschouwing genomen.

Mijn voornemen is de nieuwe eisen op een hoog en landelijk uniform ambitieniveau vast
te stellen, in samenhang met alle andere eisen uit het Bbl, de stand van de techniek
en de woningbouwopgave. En om deze eisen periodiek aan te scherpen, bijvoorbeeld in
perioden van 5 jaar, zodat er een duidelijk en aantrekkelijk perspectief voor de langere
termijn ontstaat voor circulair en biobased bouwen. Daarbij kan de aanscherping gelijk
op gaan met de beschikbaarheid en toepasbaarheid van nieuwe materialen en innovatieve
bouwtechnieken.

Verschillende koplopers in de bouw werken hard aan de verduurzaming van de bouw; we
zien dit al zowel aan kansrijke innovaties in de beton- en staalindustrie als in de
nieuwe toepassingen van de relatief jonge maar groeiende biobased bouwmaterialenindustrie
en in de ontwikkeling van nieuwe ontwerp en bouwmethoden. Al die ontwikkelingen zijn
hard nodig in de bouw én leiden tot de mogelijkheid om te komen tot een reële maar
ambitieuze normering om de milieudruk te verlagen. De praktische bruikbare kennis
en ervaringen in de diverse koploperprojecten zal ik meenemen bij de uitwerking.

Om deze veranderingen in gebruikte bouwmaterialen en bouwmethoden succesvol te kunnen
implementeren zal ik nauw samenwerken met diverse partijen in de bouwsector, onder
meer in het Bouwberaad. Hiervoor ga ik met de sector in overleg over een bouwmaterialenakkoord
waarin het perspectief voor circulair bouwen voor het komende decennium wordt vastgelegd.
Daarbij betrek ik de Staatssecretaris van IenW.

Relatie tussen energieprestatie en milieuprestatie

Het is nadrukkelijk mijn bedoeling de aanscherping van energieprestatie-eisen en milieuprestatie-eisen
in samenhang te blijven bezien. Er is immers op verschillende manieren een onderlinge
samenhang. Aanscherping van energieprestatie-eisen leidt tot een hogere milieubelasting,
tenzij sprake is van 100% recycleerbare en herbruikbare materialen en producten natuurlijk.
Aandacht voor een goede balans is dus cruciaal. Ontwikkelaars en bouwers hebben ruimte
nodig om binnen de kaders van de eisen optimale afwegingen te kunnen maken. Een te
abrupte aanscherping van zowel energie- en milieuprestatie-eisen op korte termijn
kan leiden tot hogere bouwkosten en daarmee gevolgen hebben voor de beschikbaarheid
en betaalbaarheid van nieuwe woningen. Tegelijk is wel duidelijk dat stapsgewijs deze
eisen moeten worden aangescherpt om zo snel als mogelijk de gebouwde omgeving verder
te verduurzamen.

Standaardisatie en uniformering technische bouwvoorschriften

Om zowel de woningbouwproductie als de verduurzaming te kunnen versnellen, is het
van belang dat de technische bouwvoorschriften voor woningen in heel Nederland zo
uniform mogelijk zijn met een zo hoog mogelijk ambitieniveau. Bij uniforme technische
bouwvoorschriften kan een bouwer voor zijn industrieel vervaardigde woningconcept
zowel de maatvoering en productiewijzen als de toe te passen materialen, componenten
en bouwdelen zoveel mogelijk standaardiseren. Duidelijk is dat jaarlijkse aanscherpingen
van bestaande regels, introduceren van nieuwe regels en lokaal afwijkende regels de
noodzakelijke standaardisatie voor grootschalige nieuwbouw in de weg zullen staan.

Ik ben met de bouwsector in gesprek om hogere duurzaamheidsambities te realiseren.
De bouwsector geeft aan bereid te zijn te investeren in duurzamere materialen, productieprocessen
en gebouwen, mits de investeringen die ze hiervoor moet doen, kunnen worden terugverdiend.

Ik voer daarvoor beleid voor de bevordering van standaardisatie door uniformering
van de technische bouwvoorschriften. Doel is om 100.000 woningen per jaar te kunnen
realiseren met een zo hoog mogelijke energie- en milieuprestatie.4 Uitgangspunt is daarom dat aangescherpte ambities op terrein van duurzaamheid landelijk
uniform zijn en dat zij meerjarig vast staan en voorspelbaar zijn. Mijn inzet is om
met landelijk uniforme eisen op hoog ambitieniveau standaardisatie en continue bouwstromen
mogelijk maken. Op deze wijze draag ik ook bij aan betaalbare woningbouw.

In het kader van de Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen is het, na de inwerkingtreding
die is voorzien in samenhang met de Omgevingswet, mogelijk om bij prefab-woningen
en andere vormen van conceptuele woningbouw vooraf, eenmalig te beoordelen of aan
de technische bouwvoorschriften wordt voldaan voor delen die qua bouwfysica altijd
hetzelfde blijven. Hiermee wordt de beweging naar standaardisatie en uniformering
op een hoog kwaliteitsniveau verder ondersteund.

Ik heb aan uw Kamer toegezegd om in het eerste kwartaal van 2023 nader in te gaan
op mijn beleid gericht op het realiseren van een meer continue bouwstroom in de woningbouw
en de verduurzaming.

Hieronder ga ik in op de concrete acties in de Beleidsagenda, die ik in gang heb gezet
om te komen tot een betere milieuprestatie in de gebouwde omgeving.

1. Aanscherpen en verbreden van de milieuprestatie-eis voor nieuwe gebouwen

Huidig beleid

Op 1 juli 2021 is de milieuprestatie-eis voor nieuwe woningen scherper gesteld van
1,0 naar 0,8. Uit de markt komen inmiddels signalen dat het al mogelijk is om met
een scherpere milieuprestatie dan 0,8 te bouwen.5

Een scherpere eis dan 1,0 voor nieuwe kantoren bleek in 2021 nog niet haalbaar. Ook
hier zijn inmiddels signalen dat een scherpere eis mogelijk is.6 Het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) vraagt voor nieuwe kantoren in aanbestedingen al uit
met een scherpere eis dan de wettelijke eis. Hiermee wordt door het Rijk als opdrachtgever
een belangrijke stimulans gegeven aan de markt om verder te innoveren en duurzamer
te presteren.

Voorgenomen beleid

Aanscherpen van de milieuprestatie-eis voor nieuwe woningen en kantoren

Ik ben gestart met onderzoek naar een scherpere eis voor nieuwe woningen en nieuwe
kantoren per 1 januari 2025. Voor de woningbouw onderzoek ik de mogelijkheid voor
de realisatie van de al eerder beoogde halvering van de milieuprestatie-eis naar 0,5.

Uitbreiden milieuprestatie-eis naar andere gebruiksfuncties en naar verbouw

Voor gebouwen met andere gebruiksfuncties dan woningen en kantoren, ben ik ook voornemens
om tot normering te komen in de vorm van een milieuprestatie-eis, bijvoorbeeld onderwijs
en gezondheidszorg. Datzelfde geldt voor grootschalige verbouwing.

Ik voer nog nader onderzoek uit naar de wijze waarop en wanneer ik een eis voor de
milieuprestatie bij verbouw in kan voeren.

Stimuleren milieuvriendelijk isoleren in de subsidieregelingen ISDE, SVOH en SVVE

In het Programma Versnelling Verduurzaming Gebouwde Omgeving (PVGO) heb ik toegezegd
nader te bezien hoe een goede milieuprestatie van isolatiemateriaal – bijvoorbeeld
bij biobased isolatiematerialen – kan worden gewaardeerd in de subsidieregelingen
voor isolatie.7

Mijn streven is op 1 januari 2024 een verhoging van de subsidie voor isolatiematerialen
met een (zeer) goede milieuprestatie in werking te laten treden voor de Investeringssubsidie
duurzame energie en energiebesparing (ISDE), de Subsidie verduurzaming en onderhoud
huurwoningen (SVOH) en de Subsidieregeling verduurzaming verenigingen van eigenaars
(SVVE).8 Momenteel voer ik onderzoek uit naar de beste invulling van deze maatregel.

Hiermee geef ik invulling aan de motie van de leden Boulakjar en Bromet.9

2. Introduceren van normering voor de CO2-emissie van het materiaalgebruik in gebouwen

Huidig beleid

De toepassing van bouwmaterialen met een lage emissie van broeikasgassen wordt gewaardeerd
in de integrale milieuprestatie. De aanscherping van de milieuprestatie-eis in 2021
en de voorgenomen aanscherping en uitbreiding naar andere gebruiksfuncties van de
eis zijn daarmee prikkels voor de bijdrage van circulair bouwen aan de klimaatambitie.

Naar aanleiding van vragen van uw Kamer is onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden
voor de inpassing van de waardering van de milieueffecten van koolstofvastlegging
in bouwmaterialen.10 Dit is gedaan mede in het licht van de kabinetsambitie voor een klimaatneutrale gebouwde
omgeving in 2050.

Begin augustus 2022 heeft het onderzoeksbureau SGS Search het onderzoek opgeleverd
waarin het een formule voorstelt voor de berekening van de CO2-reductie die kan worden gekoppeld aan de opgeslagen koolstof in biobased materialen.
Ik heb dit onderzoek al eerder openbaar gemaakt.11 In het Beleidsprogramma versnelling verduurzaming gebouwde omgeving heb ik aangekondigd,
dat ik in lijn met motie van het lid Bontenbal op dit punt een beleidsvoorstel maak.12 Bij deze beleidsontwikkeling betrek ik ook de moties van het lid Tjeerd de Groot
en van de leden Grinwis en Boulakjar.13,
14

Voorgenomen beleid

Op basis van de uitkomsten van het SGS Search-onderzoek ben ik voornemens, om in samenhang
met de milieuprestatie van gebouwen, een nieuwe eis te introduceren voor de CO2-emissie15, die wordt veroorzaakt door de toepassing van bouwmateriaal. In die eis wordt ook
de CO2 gewaardeerd van de koolstof die is vastgelegd in biobased materialen. Met zo’n nieuwe
eis is meer gerichte sturing mogelijk op de bijdrage van circulair bouwen aan de klimaatambities
van het kabinet.

Bij de uitwerking betrek ik de effecten op de bouwproductie en de kosten voor de bouw.
Ik wil voorkomen dat een te snel en streng gestelde eis het tempo van de woningbouw
onnodig gaat vertragen door bijvoorbeeld relatief geringe beschikbaarheid van materialen
die bij die eis passen. Ook onderzoek ik de relatie met een verdere aanscherping van
milieuprestatie voor gebouwen en met de eisen voor de energieprestatie van gebouwen.

Een punt van aandacht bij de uitwerking van een nieuwe CO2-eis is nog of het nieuwe instrument betrekking moet hebben op de hele levenscyclus
van het bouwwerk of alleen op de fase van de productie van de bouwmaterialen en de
bouw zelf. De afweging hierbij is de balans tussen reductie van CO2-emissie voor een bijdrage aan de klimaatambities richting 2030 en 2050 versus de
toegerekende reductie van CO2-emissie op de langere termijn waarbij ook de fase van recycling en hergebruik van
materialen na de sloop of nieuwe bestemming van het bouwwerk wordt meegewogen.

Tot slot betrek ik hierbij de hoofdrichting en de ontwikkelingen in de herziening
van de EPBD en de herziening van de Europese Bouwproductenverordening.

3. Stimuleren van bouwen met biobased grondstoffen

Huidig beleid

De toepassing van hernieuwbare bouwmaterialen, waaronder biobased grondstoffen, kan
een grote bijdrage leveren aan zowel de vermindering van de CO2-emissie als de vermindering van de uitputting van schaarse primaire grondstoffen.
De toepassing hiervan wordt gewaardeerd in de integrale milieuprestatie. De uitgevoerde
aanscherping van de milieuprestatie-eis in 2021 en de voorgenomen aanscherping en
uitbreiding naar andere gebruiksfuncties van de eis zijn daarmee prikkels voor de
toepassing van biobased grondstoffen.

Ik heb samen met de Minister van LNV en de Staatssecretaris van IenW geconstateerd
dat de toepassing van biobased grondstoffen een extra impuls nodig heeft, aanvullend
op de prikkel van de scherpere en bredere milieuprestatie-eis. In de Klimaatbrief
van de Minister voor Klimaat en Energie die op Prinsjesdag aan uw Kamer is aangeboden,
is een maatregel opgenomen voor de opschaling van de toepassing van biobased grondstoffen,
die ik samen met de Minister van LNV en de Staatssecretaris van IenW uitwerk.16

Voorgenomen beleid

Voornoemd voorstel is een combinatie van de toepassing van meer biobased grondstoffen
in de bouw, die wordt mogelijk gemaakt door boeren (in het bijzonder akkerbouwers),
die (gedeeltelijk) overstappen naar de teelt van vezels als grondstof voor bouwmaterialen.
Hennep, vlas en olifantsgras, maar ook andere vezels zijn met de huidige technologische
kennis goed bruikbare biogrondstoffen voor bouwmaterialen. De toepassing van biobased
grondstoffen zal plaatsvinden binnen het duurzaamheidskader voor de inzet van biogrondstoffen.17 Daarbij is het een van de doelen om meer traditionele bouwmaterialen met een hogere
CO2-emissie gedeeltelijk te vervangen door duurzame biobased bouwmaterialen met een lagere
emissie.

De teelt van vezels als grondstof leidt ook tot vastlegging van koolstof in bouwmaterialen
voor een langere periode en tot vastlegging van koolstof in de bodem. Daarmee draagt
het op verschillende manieren bij aan verlaging van CO2-emissies. In het kader van de visie op kringlooplandbouw is het van belang om ook
te kijken naar mogelijkheden om biobased grondstoffen in het kringloopsysteem te houden.

Op dit moment wordt de opschaling hiervan door verschillende oorzaken vertraagd. Eén
daarvan is dat vezels voor bouwgrondstoffen minder inkomsten opleveren dan de gangbare
gewassen. Hiervoor wordt thans nagedacht over de ontwikkeling van een verdienmodel
om de overstap voor akkerbouwers aantrekkelijk te maken, waarbij de ontwikkeling van
de vraagkant (i.c. bouwers en opdrachtgevers) een belangrijke voorwaarde is. Een tweede,
daarmee samenhangende oorzaak, is dat het aantal initiatieven nog beperkt is en vaak
nog uit losse schakels bestaat. Deze losse schakels moeten worden gekoppeld tot een
keten van boer tot bouwer. Dat is mogelijk, maar het vraagt veranderbereidheid bij
boeren en bouwers en investeringen om de productie- en verwerkingscapaciteit van biobased
grondstoffen te vergroten. De gewenste snelle ontwikkeling vraagt om een ketenaanpak
waarbij de producent van de bouwmaterialen en de producent van de grondstoffen met
elkaar afspraken maken over vraag, levering, kwaliteit en prijs. De regering vindt
het belangrijk dat bouwen met biobased grondstoffen bijdraagt aan een perspectief
voor de agrariërs in Nederland.

In de 1e helft van 2023 zal het kabinet besluiten over de nadere uitwerking van deze ontwikkeling,
zoals aangekondigd in de Klimaatbrief. Ter voorbereiding op de verdere uitwerking
heb ik een startsubsidie verstrekt aan Building Balance, om verkennend en praktisch
onderzoek te doen naar mogelijkheden om te komen tot regionale ketens en doorbraakprojecten.
Hiermee wordt niet alleen de bekendheid en vertrouwdheid vergroot, maar komen ook
de randvoorwaarden goed in beeld voor structureel beleid. Daarnaast is de Minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit samen met mij bezig om een generieke methode
voor de certificering van koolstofopslag in biobased bouwmaterialen te laten ontwikkelen.18

Ik zal u voor het zomerreces van 2023 nader informeren over bovenstaande voornemens
en hoe ik die verder uitwerk in wet- en regelgeving.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge