Brief regering : Uitvoeringsbesluit Hongarije en MFK-rechtsstaatverordening

Nr. 1903
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN, VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT EN VAN BUITENLANDSE
ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 november 2022

Op 30 november 2022 publiceerde de Europese Commissie (de Commissie) een voorstel
voor een uitvoeringsbesluit van de Raad van de Europese Unie (de Raad) in het kader
van de faciliteit voor herstel en veerkracht (Recovery and Resilience Facility, RRF) voor Hongarije. Hierbij ontvangt uw Kamer een kabinetsappreciatie van dit voorstel
(hierna: het RRF-uitvoeringsbesluit). Het RRF-uitvoeringsbesluit zal worden besproken
tijdens de Ecofinraad van 6 december 2022. In lijn met eerdere brieven, begint de
brief met een algemene toelichting op de uitvoeringsbesluiten in het kader van de
RRF en is een appreciatie van het voorliggende RRF-uitvoeringsbesluit opgenomen in
de bijlage. Deze brief gaat vervolgens nader in op de rechtsstatelijke context waarbinnen
de behandeling van het RRF-uitvoeringsbesluit ter goedkeuring van het Hongaarse herstelplan
moet worden bezien, gevolgd door een kabinetsappreciatie van het RRF-uitvoeringsbesluit.

De Europese Commissie publiceerde op 30 november 2022 eveneens de Mededeling met een
beoordeling van de zeventien corrigerende maatregelen (hierna: Mededeling) in het
kader van de lopende besluitvormingsprocedure over het uitvoeringbesluit van de Raad
inzake maatregelen tegen Hongarije op grond van de MFK-rechtsstaatverordening1 (hierna: uitvoeringsbesluit inzake maatregelen tegen Hongarije). Ook het uitvoeringsbesluit
maatregelen tegen Hongarije zal besproken worden tijdens de Ecofinraad van 6 december
2022. Omdat het RRF-uitvoeringsbesluit en het uitvoeringsbesluit maatregelen tegen
Hongarije (deels) toezien op de Hongaarse rechtsstaat en de corruptieproblematiek,
er sprake is van onderlinge samenhang en de besluitvorming op hetzelfde moment plaatsvindt
in de Ecofinraad, voorziet deze Kamerbrief ook in een kabinetsappreciatie van het
uitvoeringsbesluit maatregelen tegen Hongarije. Het tweede deel van deze brief bevat
om die reden een toelichting bij de Mededeling en een appreciatie van het uitvoeringsbesluit
maatregelen tegen Hongarije. Omwille van een tijdige informatievoorziening aan uw
Kamer, en gelet op de verwachte en noodzakelijke snelheid van de besluitvormingsprocedure
over het uitvoeringsbesluit inzake maatregelen tegen Hongarije, vervangt deze brief
het BNC-fiche over de Mededeling.

Deze brief licht toe dat het kabinet voornemens is om zich te onthouden van stemmen
over het RRF uitvoeringsbesluit. Met deze onthouding onderkent het kabinet dat het
EU Herstelfonds geen rechtsstaatinstrument is, en dat de Commissie de mogelijkheden
die het RRF-uitvoeringsbesluit biedt om hervormingen op gebied van rechtsstatelijkheid
af te dwingen goed heeft benut. Dit verdient onze steun en waardering. Tegelijkertijd
geeft het kabinet middels een onthouding ook een duidelijk signaal aan Hongarije dat
de Hongaarse regering onvoldoende aantoont gecommitteerd te zijn aan de gedeelde waarden
van de Europese Unie, en aan het zetten van de stappen die nodig zijn om de zorgen
op dat terrein weg te nemen en het wederzijdse vertrouwen te herstellen. De structurele
rechtsstaatsproblematiek in Hongarije vereist doorlopend waakzaamheid en het blijft
noodzakelijk om druk uit te oefenen om Hongarije te bewegen tot verdere hervormingen.
Het kabinet zal dan ook zorgvuldig blijven volgen hoe de situatie in Hongarije zich
ontwikkelt.

Deze brief licht verder toe dat het kabinet voornemens is om in te stemmen met het
opleggen van maatregelen tegen Hongarije. Het kabinet kan de Mededeling met een door
de Commissie uitgevoerde analyse van de implementatie en uitwerking van de zeventien
maatregelen volgen, en steunt de Commissie in haar besluit om op basis van haar beoordeling
het op 18 september 2022 voorgestelde uitvoeringsbesluit inzake maatregelen tegen
Hongarije ongewijzigd te laten. Het kabinet zal zich samen met een groep gelijkgezinde
lidstaten, in lijn met de motie van het lid Sjoerdsma c.s.2, maximaal inzetten om hiervoor een gekwalificeerde meerderheid in de Raad te realiseren.
Mogelijk vinden sommige lidstaten het gepast dat de omvang van de op te schorten middelen
verlaagd wordt, omdat weliswaar nog niet alle risico’s voor de EU-begroting zijn weggenomen
maar Hongarije wel reeds een groot aantal maatregelen nam. Het kabinet zal zich in
dat geval er voor inspannen de omvang van de op te schorten middelen zo dicht mogelijk
bij het Commissievoorstel te houden.

1. RRF-uitvoeringsbesluiten

In reactie op de COVID19-pandemie hebben de Raad van de Europese Unie (de Raad) en
het Europees Parlement de faciliteit voor herstel en veerkracht opgericht (RRF). In
een brief van 12 januari jl. is uw Kamer geïnformeerd over de RRF-verordening.3 Sinds de inwerkingtreding van deze verordening hebben alle 27 lidstaten hun herstelplan
in het kader van de RRF ingediend. Uw Kamer is in een brief van 3 mei jl. geïnformeerd
over het proces rondom deze plannen.4 Op grond van de RRF-verordening moet de Commissie de plannen beoordelen en, indien
zij tot een positieve beoordeling komt, een voorstel doen voor een uitvoeringsbesluit
van de Raad. Met dat uitvoeringsbesluit wordt de beoordeling van een plan goedgekeurd.
Daarnaast worden in het uitvoeringsbesluit de hervormingen en investeringen die een
lidstaat zal ondernemen vastgelegd, inclusief de bijbehorende mijlpalen en doelen,
alsook de financiële bijdrage waarop de lidstaat aanspraak kan maken. Het uitvoeringsbesluit
vormt dus het juridische document waarmee de herstelplannen van de lidstaten worden
geformaliseerd. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid over de uitvoeringsbesluiten
en heeft hier op grond van de RRF-verordening in de regel een maand de tijd voor vanaf
het moment waarop de Commissie een voorstel heeft gedaan.

In de brieven van 12 januari en 3 mei 2021 is aangegeven dat uw Kamer een kabinetsappreciatie
ontvangt zodra de Commissie een voorstel doet voor een uitvoeringsbesluit. Uw Kamer
ontving reeds kabinetsappreciaties van de eerste 25 uitvoeringsbesluiten. Dit gebeurde
in acht tranches, op 30 juni, 7 juli, 21 juli, 30 augustus, 30 september, 14 oktober
2021, 26 april 2022 en 14 juni.5 Dit is het laatste herstelplan dat nog niet was goedgekeurd. Het Nederlandse herstelplan
is op 8 september jl. goedgekeurd door de Commissie, waarna op 4 oktober de Raad instemde
met het uitvoeringsbesluit. Hierover is uw Kamer op 10 oktober geïnformeerd.6

Een gepubliceerd voorstel bestaat uit een uitvoeringsbesluit dat de toetsing aan de
voorwaarden beschrijft met een uitgebreide annex die de mijlpalen en doelen, streefdata
en de daaraan gekoppelde uitbetalingen vastlegt. Daarnaast stelt de Commissie een
werkdocument op, waarin de beoordeling van een plan nader wordt toegelicht. Al deze
documenten kunnen worden gevonden op de website van de Europese Commissie.7 Eventuele vertrouwelijke achtergronddocumenten kunnen ter inzage beschikbaar worden
gesteld, zoals aangegeven in de brief van 31 mei 2021.8

Aan het opstellen van deze documenten ging een intensieve dialoog vooraf tussen de
betrokken lidstaat en de Commissie, waarbij de laatste erop toezag dat de ingediende
plannen zouden voldoen aan de criteria uit de RRF-verordening. Zoals aangegeven in
de brief van 3 mei jl. zijn deze criteria talrijk:

• Een plan moet een bijdrage leveren aan elk van zes pilaren.9

• Een plan moet bijdragen aan de doeltreffende aanpak van alle of een significant deel
van de uitdagingen die zijn vastgesteld in de landspecifieke aanbevelingen van 2019
en 2020 in het kader van het Europees Semester.

• Een plan moet het groeipotentieel en de economische, sociale en institutionele veerkracht
versterken en de werkgelegenheid stimuleren.

• Maatregelen in het plan mogen geen (significante) afbreuk doen aan de Europese klimaat-
en duurzaamheidseisen, het zogenaamde do no signficant harm (DNSH) principe.

• Tenminste 37% van de middelen uit een plan moet worden besteed aan de klimaattransitie
en tenminste 20% aan de digitale transitie.

• De maatregelen die in het plan zijn opgenomen dienen een structureel effect te sorteren
voor de betrokken lidstaat.

• Lidstaten moeten toelichten hoe de maatregelen in het plan zullen bijdragen aan gendergelijkheid
en gelijke kansen voor iedereen.

• Lidstaten moeten regelingen treffen voor een doeltreffende monitoring en uitvoering
van de plannen, waaronder het opstellen van mijlpalen en doelen en een tijdschema
voor de implementatie van hervormingen en investeringen tot uiterlijk eind augustus
2026.

• Lidstaten moeten in hun herstelplannen een redelijke en aannemelijke onderbouwing
geven van de totale geraamde kosten.

• Lidstaten dienen maatregelen te treffen om corruptie, fraude en belangenverstrengeling
te voorkomen, op te sporen en te corrigeren.

• De hervormingen en investeringen moeten coherente acties vormen, waarbij maatregelen
elkaar versterken en complementair zijn.

• Tot slot moet een lidstaat die een lening aanvraagt, in aanvulling op het subsidiedeel,
voldoen aan de daarvoor gestelde criteria, in het bijzonder het ondernemen van aanvullende
hervormingen en investeringen.

Voor de kabinetsappreciatie van de voorgestelde uitvoeringsbesluiten van de Raad is
telkens de vraag leidend of de Commissie de criteria uit de RRF-verordening zoals
hierboven weergegeven goed heeft getoetst. De kabinetsappreciatie concentreert zich
daarbij op de Commissiebeoordeling van de aansluiting van het plan op de landspecifieke
aanbevelingen. Voor het kabinet is het belangrijk dat RRF-middelen conditioneel zijn
aan structuurversterkende hervormingen, waarvan de belangrijkste worden benoemd in
de landspecifieke aanbevelingen. Daarnaast concentreert de kabinetsappreciatie zich
op de vraag of de mijlpalen en doelen goed geformuleerd zijn. Deze mijlpalen en doelen
zijn immers leidend bij het beoordelen of de implementatie van het plan voldoende
is om te kunnen overgaan tot uitbetalingen. Tot slot gaat de kabinetsappreciatie ook
in op de beoordeling door de Commissie van de maatregelen die de lidstaat treft om
corruptie, fraude en belangenverstrengeling te voorkomen, op te sporen en te corrigeren.

Omdat het Hongaarse herstelplan niet voor 31 december 2021 is goedgekeurd, heeft Hongarije
geen recht meer op de gebruikelijke voorfinanciering ter grootte van 13% van het herstelplan.10 De uitbetaling van middelen vindt plaats zodra een lidstaat mijlpalen en doelen heeft
gehaald. Uw Kamer is in een brief van 17 september 2021 geïnformeerd over de implementatiefase
van de RRF en de wijze waarop het kabinet voornemens is om uw Kamer hierover te informeren.11

Rechtsstatelijkheid in het Hongaarse herstelplan

Staat van de Hongaarse rechtsstaat

De besluitvorming over het RRF-uitvoeringsbesluit vindt plaats tegen een achtergrond
waarin grote zorgen bestaan over de staat van de Hongaarse rechtsstaat.12 Sinds de huidige regeringspartij Fidesz in 2010 aan de macht kwam zijn er (constitutionele)
hervormingen doorgevoerd waarmee de trias politica in Hongarije in toenemende mate
onder druk is komen te staan. De rechtsstaatsproblematiek is breed en spitst zich
onder meer toe op de aanpak van corruptie en belangenverstrengeling, de onafhankelijkheid
van de rechtspraak, ruimte voor het maatschappelijk middenveld, gelijke rechten voor
minderheden, vrijheid van onderwijs en mediavrijheid. Regeringspartij Fidesz heeft
er afgelopen jaren voor gezorgd dat Fidesz-getrouwen benoemd zijn voor lange termijnen
op sleutelposities in onder meer de rechterlijke macht, onderwijs- en media-instellingen.
De Commissie is al meerdere inbreukprocedures tegen Hongarije gestart op het terrein
van de rechtsstaat en grondrechten, en besloot meest recentelijk om één van de lopende
inbreukprocedures tegen Hongarije over de anti-lhbtiq+ wetgeving naar het EU-Hof van
Justitie te verwijzen.13 Aan de uitspraak van het EU-Hof van Justitie op het terrein van de rechterlijke onafhankelijkheid
is door Hongarije vooralsnog geen gevolg gegeven.14 Ook aanbevelingen van instanties als de Verenigde Naties, het OVSE-Office For Democratic Institutions and Human Rights, The Group of States against
Corruption, en de Raad van Europa over onder meer benodigde stappen om eerlijke verkiezingen
te organiseren, om corruptie met EU-middelen en nationale fondsen tegen te gaan en
te bestraffen, en om naleving van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens
(EVRM) te garanderen, krijgen geen of slechts zeer beperkt opvolging. De in april
2022 verlengde noodtoestand heeft daarnaast negatieve gevolgen op het democratische
en transparante gehalte van wetgevingsprocedures, en de tweederdemeerderheid van de
regeringspartij Fidesz maken het bovendien mogelijk dat wetgeving in Hongarije vrij
eenvoudig aangepast of teruggedraaid kan worden.

Landspecifieke aanbevelingen

De naleving van rechtsstatelijke beginselen is als zodanig op grond van de RRF-verordening
geen formeel, juridisch toetsingscriterium voor de herstelplannen van lidstaten. Zoals
hiervoor opgemerkt moet een herstelplan wel bijdragen aan de doeltreffende aanpak
van «alle of een significant deel» van de uitdagingen die zijn vastgesteld in de landspecifieke
aanbevelingen van het Europees Semester. In 2019 heeft Hongarije de aanbeveling ontvangen
om «het anti-corruptie raamwerk te versterken, o.a. door de inspanningen van het openbaar
ministerie te bevorderen, de toegang tot openbare informatie te vergemakkelijken,
en de rechterlijke onafhankelijkheid te versterken.»15 In 2022 kreeg Hongarije bovenop de eerder beschreven aanbevelingen uit 2019 een aanbeveling
erbij om de competitie bij publieke aanbestedingen te verbeteren.16

Bij de beoordeling van de herstelplannen van andere lidstaten heeft de Commissie er
op toegezien dat het herstelplan op doeltreffende wijze bijdraagt aan de aanpak van
«alle of een significant deel» van de landspecifieke aanbevelingen. Daarbij heeft
de Commissie lidstaten conform de RRF-verordening wel de ruimte gelaten om een beperkt
deel van de aanbevelingen niet in het herstelplan te verwerken. Deze ruimte wordt
door lidstaten doorgaans ook benut, zo blijkt uit de ervaring met eerdere herstelplannen.
Op basis van de RRF-verordening bestaat er zodoende ruimte voor Hongarije om de landspecifieke
aanbeveling over de bestrijding van corruptie niet of niet volledig aan te pakken.

Evenwel heeft de Commissie de landspecifieke aanbeveling uit 2019 en 2022 over de
bestrijding van corruptie en de versterking van de onafhankelijkheid van de rechterlijke
macht, aangegrepen om in het RFF-uitvoeringsbesluit o.a. hierover mijlpalen op te
nemen. Het vaststellen van deze mijlpalen is volgens de Commissie nodig om de naleving
te verzekeren van artikel 22 van de RRF-verordening en de vereisten van artikel 19,
lid 3, onder j.17 Deze artikelen hebben betrekking op de bescherming van de financiële belangen van
de Unie, en het voorkomen, opsporen en corrigeren van corruptie, fraude en belangenverstrengeling
in het bijzonder. Nederland steunt deze inzet van de Commissie. Mede hierdoor zijn
de publicatie van het voorstel voor een RRF-uitvoeringsbesluit en de beoordeling van
het Hongaarse herstelplan uitgesteld, wat als consequentie heeft dat Hongarije nog
geen verzoek tot uitbetalingen van middelen heeft kunnen doen uit het herstelfonds
en geen gebruik meer kan maken van de mogelijkheid om vooruitlopend op het realiseren
van mijlpalen en doelen voorfinanciering aan te vragen.

De vier mijlpalen op het terrein van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht,
bouwen deels voort op en zijn een verdere uitwerking van de aanbevelingen die zijn
opgenomen in het Hongaarse landenhoofdstuk van het Commissierechtsstaatrapport 2022.18In het RRF-uitvoeringsbesluit wordt benadrukt dat deze mijlpalen moeten zijn gerealiseerd
voordat Hongarije een eerste verzoek tot uitbetaling kan indienen. De mijlpalen zijn
als volgt geformuleerd:

• Versterking van de rol en bevoegdheden van de Hongaarse Raad voor de Rechtspraak,
om tegenwicht te bieden aan de macht van de President van het Nationaal Bureau voor
Justitie;

• Versterking van de rechterlijke onafhankelijkheid van het Hooggerechtshof (de Kúria);

• Wegnemen van belemmeringen voor het stellen van prejudiciële vragen aan het EU-Hof
van Justitie;

• Schrappen van de mogelijkheid voor overheidsinstanties om definitieve gerechtelijke
uitspraken voor te leggen aan het Grondwettelijk Hof.

De opgenomen mijlpalen op het terrein van corruptie hebben voornamelijk betrekking
op de zeventien corrigerende maatregelen genomen in het kader van de lopende besluitvormingsprocedure
inzake het uitvoeringbesluit maatregelen tegen Hongarije, behandeld in het tweede
deel van deze brief. Ook hier wordt expliciet benadrukt dat deze mijlpalen moeten
zijn gerealiseerd voordat een eerste betaalverzoek kan worden ingediend. Samenvattend
zien deze mijlpalen op de versterking van het anti-corruptiebeleid, door middel van
juridische, institutionele en praktische maatregelen. Hongarije committeert zich onder
andere aan de oprichting van een onafhankelijke integriteitsautoriteit, ter versterking
van de preventie, opsporing en correctie van onrechtmatigheden en onregelmatigheden
met betrekking tot de besteding van EU-middelen. Deze onafhankelijke integriteitsautoriteit
moet in staat worden gesteld adequaat op te kunnen treden indien de bevoegde instanties
onvoldoende optreden om fraude met EU-middelen te voorkomen, te detecteren en te corrigeren.
Ook is er een mijlpaal opgenomen over de oprichting van een anti-corruptie Task Force, met betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld, om de maatregelen die Hongarije
neemt inzake de preventie, detectie, vervolging en sanctionering van corruptie te
monitoren en verbeteringen voor te stellen. Hiernaast is er onder meer een mijlpaal
opgenomen over het introduceren van effectieve rechterlijke toetsing van beslissingen
van openbare aanklagers om een corruptiezaak niet te vervolgen, over de versterking
van de samenwerking met het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF), en over
het vergroten van de transparantie van overheidsuitgaven.19

Vervolgtraject

Lidstaten kunnen na goedkeuring van een herstelplan maximaal twee keer per jaar een
verzoek doen tot uitbetaling. Dit is mogelijk nadat de mijlpalen en doelen die zijn
gekoppeld aan de betreffende uitbetalingstranche zijn gerealiseerd. Op grond van de
RRF-verordening dient de Commissie uiterlijk 31 december 2022 70% van de voor een
lidstaat uit het EU herstelfonds beschikbare subsidies juridisch vast te leggen, anders
vervallen deze middelen. Dit betekent in de praktijk dat als het Hongaarse herstelplan
voor eind 2022 is goedgekeurd, voor Hongarije de financiële prikkel behouden blijft
tot hervormingen op het gebied van rechtsstaat. Zoals hierboven is aangegeven, is
in het RRF-uitvoeringsbesluit expliciet opgenomen dat de mijlpalen die zien op de
onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en op corruptie moeten zijn gerealiseerd
voordat Hongarije een eerste verzoek tot uitbetaling kan doen, en er mag worden overgegaan
tot uitbetaling uit het EU-herstelfonds. Met andere woorden, bij niet-naleving van
deze mijlpalen op het gebied van de rechtsstaat kan Hongarije geen enkele aanspraak
maken op de middelen uit het EU-herstelfonds, ook niet op basis van andere mijlpalen.

De Commissie beoordeelt of sprake is van bevredigende verwezenlijking van de mijlpalen
en doelen. Op het moment dat Hongarije een verzoek tot uitbetaling doet, zal de Commissie
binnen twee maanden beoordelen of Hongarije de overeengekomen mijlpalen en doelen
daadwerkelijk heeft gerealiseerd. Nederland zal erop toezien dat de Commissie dit
zorgvuldig doet. De voorlopige beoordeling van betaalverzoeken door de Commissie wordt
direct met uw Kamer gedeeld, zoals toegezegd in mijn brief van 21 februari 2022.20 Het Economic and Financial Committee (EFC) (ambtelijk voorportaal EcofinRaad) brengt hierover een opinie uit en streeft daarbij
naar consensus. Indien een lidstaat van oordeel is dat er ernstige afwijkingen zijn
wat betreft de bevredigende verwezenlijking van de mijlpalen en doelen, dan kan deze
lidstaat de ER-voorzitter verzoeken de aangelegenheid voor te leggen aan de Europese
Raad (de zogenaamde noodremprocedure). Uw Kamer is in een brief van 17 september jl.
geïnformeerd over de implementatiefase van de RRF en de wijze waarop het kabinet voornemens
is om uw Kamer hierover te informeren.21 Daarbij is aangegeven dat de Kamer periodiek, namelijk eens per kwartaal, een overzicht
zal ontvangen van de definitieve beoordeling van ingediende betalingsverzoeken door
de Europese Commissie. In afwijking hierop zal uw Kamer onverwijld worden geïnformeerd
indien Nederland en/of een andere lidstaat noodzaak ziet tot het starten van de hierboven
genoemde noodremprocedure.

Mochten hervormingen op het gebied van de rechtsstaat in Hongarije op een later moment
onverhoopt worden teruggedraaid of anderszins feitelijk buiten werking worden gesteld,
dan zal dat, op grond van de RRF-verordening, leiden tot opschorting van volgende
betalingen voor andere mijlpalen.22 Uit de RRF-verordening volgt namelijk dat onder bevredigende verwezenlijking van
mijlpalen en doelen moet worden begrepen dat maatregelen die verband houden met eerder
behaalde mijlpalen en doelen, niet zijn teruggedraaid. Opschorting zal leiden tot
decommittering van middelen in het geval dat er na zes maanden geen corrigerende maatregelen
zijn genomen.23 Dit vormt daarmee gedurende de looptijd van de RRF (t/m 2026) een drukmiddel richting
lidstaten om hervormingen in stand te houden.

Oordeel kabinet Hongaarse herstelplan

Naast de rechtsstatelijkheidsaspecten beoordeelt het kabinet het herstelplan op de
vereisten uit de RRF-verordening. Het kabinet onderschrijft het positieve oordeel
van de Commissie over de mate waarin het Hongaarse herstelplan voldoet aan het geheel
van vereisten uit de RRF-verordening. Een appreciatie vindt uw Kamer terug in de bijlage.

In het Hongaarse herstelplan zijn, in lijn met de Nederlandse inzet, vier mijlpalen
opgenomen over de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Dat is positief. Het
feit dat de mijlpalen deels voortbouwen op de aanbevelingen uit het Rechtsstaatsrapport
2022, toont aan hoe de verschillende instrumenten elkaar kunnen versterken. In het
bijzonder acht het kabinet het van belang dat de Hongaarse Raad voor de Rechtspraak
meer bevoegdheden krijgt om het Nationaal Bureau voor Justitie te controleren in de
uitoefening van zijn taken. Ook vindt het kabinet het van belang dat Hongarije zich
middels een van deze mijlpalen committeert aan de naleving van de verplichting om
opvolging te geven aan de uitspraak van het EU-Hof van Justitie voor wat betreft de
bevoegdheid van de Hongaarse Hooggerechtshof (Kúria) om prejudiciële verwijzingen
naar het EU Hof van Justitie van lagere rechters onwettig te verklaren (zaak C-564/19,
met deelname NL).24 Het EU Hof van Justitie oordeelde dat deze bevoegdheid in strijd is met het Unierecht.
De naleving van arresten van het EU Hof van Justitie is van fundamenteel belang voor
het behoud van de Europese samenwerking. Alleen zo is verzekerd dat het Unierecht
uniform wordt toegepast in en nageleefd door de lidstaten. Dit geldt des te meer waar
het gaat om arresten over rechtsstatelijkheidsnormen, omdat die normen voor de goede
werking van de rechtsorde van de Unie essentieel zijn.

Het is voor het kabinet van het grootste belang dat de stappen die Hongarije onderneemt
op het terrein van de rechtsstaat, structureel, onomkeerbaar en effectief zijn. Het
is in dit licht gunstig dat Hongarije zich ook middels het herstelplan committeert
aan de verdere implementatie en uitwerking van de corrigerende maatregelen die zijn
genomen in het kader van de MFK-rechtsstaatsverordening, behandeld in het tweede deel
van deze brief. Zo wordt er niet alleen op betekenisvolle wijze invulling gegeven
aan de landspecifieke aanbeveling over de bestrijding van corruptie, maar wordt er
met deze mijlpalen ook toegezien op de bescherming van de financiële belangen van
de Unie, in overeenstemming met artikel 22 van de RRF-verordening en de vereisten
van artikel 19, lid 3, onder j.25 Het kabinet steunt deze inzet.

Ook is het positief dat er in het RRF uitvoeringsbesluit expliciet is opgenomen dat
de mijlpalen die zien op corruptie en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht,
moeten zijn gerealiseerd voordat er kan worden overgegaan op uitbetaling uit het EU
herstelfonds. Nederland zal er, in lijn met motie Sjoerdsma c.s.26, op toezien dat de Commissie zorgvuldig toetst of Hongarije daadwerkelijk controleerbare
stappen heeft gezet richting het verbeteren van de rechtsstaat en het tegengaan van
fraude, alvorens Hongarije aanspraak kan maken op middelen uit het herstelfonds.

Zoals ook blijkt uit het Commissievoorstel van 18 september jl. en de jaarlijkse rechtsstaatrapporten
van de Commissie zijn de tekortkomingen in Hongarije op het terrein van de rechtsstaat
zeer ernstig van aard, wijdverspreid en in een aantal gevallen diep ingesleten in
de Hongaarse dagelijkse praktijk. Het kabinet erkent dat Hongarije de afgelopen tijd
stappen heeft ondernomen in reactie op de zorgen van de Commissie, zoals aan de orde
gesteld binnen de kaders van de MFK-rechtsstaatverordening en de RRF-verordening,
en moedigt Hongarije aan om op de ingeslagen weg door te gaan. Anderzijds constateert
het kabinet dat de hervormingen in Hongarije alleen effectief en duurzaam hun beslag
kunnen krijgen als de grondbeginselen voor het functioneren van de rechtsstaat in
Hongarije, en dan met name de trias politica, in de basis worden hersteld. Daarnaast
houdt Hongarije haar anti-lhbtiq+ wetgeving vooralsnog in stand, waarmee Hongarije
de waarden van de EU ernstig onder druk blijft zetten. Het blijft desalniettemin van
belang om te erkennen dat het EU herstelfonds geen rechtsstaatinstrument is, en geen
totaaloplossing kan bieden voor de problemen in Hongarije op het gebied van de rechtsstaat.

Het geheel overziend is het kabinet voornemens om zich te onthouden van stemmen over
het voorstel voor een uitvoeringsbesluit ter goedkeuring van het Hongaarse herstelplan.
Met deze onthouding onderkent het kabinet dat het EU herstelfonds geen rechtsstaatinstrument
is, en dat de Commissie de mogelijkheden die het RRF-uitvoeringsbesluit biedt om hervormingen
op gebied van rechtsstatelijkheid af te dwingen goed heeft benut. Dit verdient onze
steun en waardering. Daarbij geldt dat een voor eind 2022 goedgekeurd herstelplan
Hongarije kan blijven bewegen tot hervormingen op het gebied van de rechtsstaat. Zonder
goedgekeurd herstelplan vervalt in 2023 70% van de middelen definitief, en daarmee
ook een belangrijke beweegreden voor Hongarije om daadwerkelijk te hervormen. Met
dit RRF-uitvoeringsbesluit committeert Hongarije zich aan een hervormingsagenda, en
de Commissie en de Raad zullen de komende tijd de voortgang daarvan beoordelen. Middels
een onthouding geeft het kabinet ook een duidelijk signaal aan Hongarije dat de Hongaarse
regering onvoldoende aantoont gecommitteerd te zijn aan de gedeelde waarden van de
Europese Unie, en aan het zetten van de stappen die nodig zijn om de zorgen op dat
terrein weg te nemen en het wederzijdse vertrouwen te herstellen. De structurele rechtsstaatsproblematiek
in Hongarije vereist doorlopend waakzaamheid en het blijft noodzakelijk om druk uit
te oefenen om Hongarije te bewegen tot verdere hervormingen. Het kabinet zal dan ook
zorgvuldig blijven volgen hoe de situatie in Hongarije zich ontwikkelt. Op het moment
dat Hongarije een verzoek tot uitbetaling doet, zal de Commissie beoordelen of Hongarije
met de op dat moment geldende wetgeving daadwerkelijk de overeengekomen mijlpalen
realiseert. Nederland zal erop toezien dat de Commissie dit zorgvuldig doet.

Zoals hierboven aangegeven, stemt de Raad met gekwalificeerde meerderheid over het
voorstel voor een uitvoeringsbesluit ter goedkeuring van het Hongaarse herstelplan.
Er is geen rol voor het Europese Parlement in de besluitvorming. Om goedkeuring van
te Hongaarse herstelplan door de Raad tegen te houden is een zogenaamde blokkerende
minderheid van lidstaten nodig.27 Er is in de Raad echter brede steun voor instemming, en er zijn op dit moment geen
signalen dat lidstaten tegen zullen stemmen.

2. MFK-rechtsstaatverordening

Stand van zaken besluitvormingsprocedure voor het uitvoeringsbesluit met maatregelen
tegen Hongarije op grond van de MFK-rechtsstaatverordening

De MFK-rechtsstaatverordening is een instrument waarmee de EU de mogelijkheid heeft
om Europese subsidies stop te zetten wanneer schendingen van de beginselen van de
rechtsstaat het financieel beheer of de bescherming van de financiële belangen van
de Unie serieus dreigen aan te tasten. De procedure om tot maatregelen te komen is
met diverse waarborgen omkleed. Voor een uitgebreide toelichting bij de totstandkoming
van de MFK-rechtsstaatsverordening en de te volgen procedure wordt verwezen naar de
Kamerbrief over de geldigheid van de MFK-rechtsstaatverordening van 17 maart 2022.28

Op 18 september 2022 werd volgens de Commissie voldaan aan de voorwaarden van de MFK-rechtsstaatverordening
voor de oplegging van maatregelen wegens het bestaan van een ernstig (potentieel)
risico voor de financiële belangen van de Unie (artikel 4). Daarop presenteerde de
Commissie een voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad met maatregelen tegen
Hongarije (hierna: uitvoeringsbesluit inzake maatregelen tegen Hongarije).29 De Commissie constateerde onder meer systematische onregelmatigheden, tekortkomingen
en zwakheden in de procedures voor openbare aanbestedingen en wees op problemen rond
de detectie, preventie en aanpak van belangenverstrengeling en de serieuze zorgen
die bestaan over de trusts van openbaar belang. Ook constateerde de Commissie tekortkomingen
bij het onderzoek naar, en vervolging van, corruptiezaken gerelateerd aan de EU-begroting
en het gebrek aan een goed functionerende anti-corruptiestrategie.30 De Commissie stelde voor om 65% van de middelen voor drie Hongaarse operationele
programma’s onder het cohesiebeleid (Meerjarig Financieel Kader 2021–2027) op te schorten
en geen nieuwe (juridische) verplichtingen meer aan te gaan met de trusts van openbaar
belang. Uw Kamer is een brief met uitgebreide toelichting bij het uitvoeringsbesluit
inzake maatregelen tegen Hongarije, en een appreciatie van het kabinet toegegaan op
7 oktober 2022.31

Op 13 oktober 2022 besloot de Raad gebruik te maken van de mogelijkheid de termijn
voor de vaststelling van het uitvoeringsbesluit met maximaal twee maanden te verlengen.
De Raad deed dit om rekening te kunnen houden met de geboekte voortgang in de uitwerking
en implementatie van de zeventien corrigerende maatregelen die op 22 augustus 2022
door Hongarije werden voorgesteld, en die volgens de Commissie in principe geschikt
waren om de zorgen die ten grondslag liggen aan de procedure te adresseren, mits volledig
en correct omgezet en uitgewerkt in wetgeving. Op 19 november 2022 heeft Hongarije
aan de Commissie gerapporteerd over de voortgang van de implementatie van de maatregelen.
Tijdens de Raad Algemene Zaken van 18 november 2022 zegde Hongarije toe om de Raad
iedere drie maanden te informeren over de verdere voortgang.

Samenvatting van de Mededeling met de beoordeling van de zeventien corrigerende maatregelen

Op 30 november 2022 heeft de Commissie een Mededeling gepubliceerd met een beoordeling
van de implementatie en uitwerking van de zeventien corrigerende maatregelen. De Commissie
identificeert op basis daarvan een aantal belangrijke tekortkomingen en risico’s die
de effectiviteit van de corrigerende maatregelen in de praktijk ernstig kunnen ondermijnen.
Het betreft met name tekortkomingen bij de verdere implementatie en uitwerking van
centrale aspecten van de belangrijkste corrigerende maatregelen die zien op de aanpak
van de meer structurele corruptieproblematiek. De Commissie constateert onder andere
tekortkomingen ten aanzien van de bevoegdheden en het functioneren van de integriteitsautoriteit
en de inrichting van de rechterlijke toetsing van beslissingen van openbare aanklagers
om een corruptiezaak niet te vervolgen. Er is volgens de Commissie hierdoor nog steeds
sprake van een ernstig (potentieel) risico voor het de EU-begroting. De Commissie
handhaaft om die reden het op 18 september 2022 voorgestelde uitvoeringsbesluit van
de Raad met maatregelen tegen Hongarije.

Oordeel kabinet MFK-rechtsstaatsverordening

Het is voor het kabinet van belang dat Hongarije het pakket met zeventien corrigerende
maatregelen in praktijk uitvoert en er duurzaam in slaagt de door de Commissie vastgestelde
tekortkomingen op het gebied van fraude, corruptie en belangenverstrengeling bij publieke
aanbestedingen aan te pakken. Bij het besluit tot uitstel heeft het kabinet aangedrongen
op een zorgvuldig proces, en de Commissie – samen met een aantal gelijkgezinde lidstaten
– middels een schriftelijke verklaring, opgeroepen met een gedegen, schriftelijke
beoordeling te komen van de voortgang in de uitwerking en implementatie van de maatregelen
door Hongarije, inclusief een nieuwe analyse van mogelijk resterende risico’s voor
de EU-begroting. De Mededeling geeft gehoor aan deze oproep. Het kabinet heeft benadrukt
dat de Commissie in haar beoordeling niet alleen toetst of Hongarije de wetgeving
doorvoert in overeenstemming met het tijdsschema waar Hongarije zich aan gecommitteerd
heeft,32 maar ook of de nadere uitwerking van de wetgeving voldoende effectief en doelmatig
is om de (potentiële) risico’s voor de EU-begroting weg te kunnen nemen. Met deze
voorliggende beoordeling heeft de Commissie grotendeels in lijn met de Nederlandse
inzet gehandeld. Het kabinet kan de door de Commissie uitgevoerde analyse van de implementatie
en uitwerking van de zeventien maatregelen volgen, en steunt de Commissie dan ook
in haar besluit om op basis van haar beoordeling het op 18 september 2022 voorgestelde
uitvoeringsbesluit maatregelen tegen Hongarije op grond van de MFK-rechtsstaatverordening
te handhaven.

Uit de beoordeling van de Commissie blijkt dat Hongarije in korte tijd stappen heeft
gezet om aan de zorgen van de Commissie tegemoet te komen. Dat is positief en toont
aan dat de financiële druk die uitgaat van de MFK-rechtsstaatsverordening aanzet tot
daadwerkelijke hervormingen.

Het uitvoeringsbesluit maatregelen tegen Hongarije op grond van de MFK-rechtsstaatverordening
zal besproken worden tijdens de Ecofinraad van 6 december 2022. Het kabinet is voornemens
om in te stemmen met het opleggen van maatregelen tegen Hongarije. Mogelijk vinden
sommige lidstaten het gepast dat de omvang van de op te schorten middelen verlaagd
wordt, omdat weliswaar nog niet alle risico’s voor de EU-begroting zijn weggenomen
maar Hongarije wel reeds een groot aantal maatregelen nam. Het kabinet zal zich er
voor inspannen de omvang van de op te schorten middelen zo dicht mogelijk bij het
Commissievoorstel te houden. Om het uitvoeringsbesluit te kunnen vaststellen is een
gekwalificeerde meerderheid van lidstaten nodig. De Raad heeft daarnaast de mogelijkheid
om het uitvoeringsbesluit met een gekwalificeerde meerderheid van lidstaten te wijzigen.
Er is geen rol voor het Europese Parlement in de besluitvorming. Op grond van overweging
26 van de MFK-rechtsstaatverordening kan Hongarije de voorzitter van de Europese Raad
verzoeken om de zaak voor te leggen aan de Europese Raad van 15-16 december 2022 (i.c.),
voordat er tot besluitvorming wordt overgegaan.

Indien de Raad instemt met het uitvoeringsbesluit, stemt de Raad in met het opschorten
van een deel van de EU-cohesiemiddelen uit de betreffende programma’s aan Hongarije.
Op grond van de MFK-rechtsstaatsverordening kan Hongarije op elk moment bewijs bij de Commissie aandragen dat er niet
langer aan de voorwaarde van artikel 4 van de MFK-rechtsstaatverordening wordt voldaan,
en kan Hongarije verzoeken of de maatregelen kunnen worden ingetrokken. Rekening houdend
met dit bewijs, beoordeelt de Commissie, al dan niet op verzoek van Hongarije, uiterlijk
een jaar na de vaststelling van maatregelen door de Raad de situatie opnieuw. Hierop
kan de Commissie vervolgens overgaan tot het indienen van een voorstel aan de Raad
voor een uitvoeringsbesluit tot het opheffen of aanpassen van de maatregelen.

Mede omdat de Mededeling pas recent is gepubliceerd en lidstaten hun posities nog
aan het bepalen zijn is het krachtenveld nog onduidelijk. Gelet op de kritische beoordeling
van de Commissie, is de verwachting dat een aanzienlijke groep lidstaten zal kunnen
instemmen met het opleggen van maatregelen tegen Hongarije. Het is op dit moment evenwel
nog onduidelijk of er een gekwalificeerde meerderheid van lidstaten in de Raad is
om in te stemmen met het oorspronkelijke voorstel van de Commissie. Het kabinet zal
zich in aanloop naar besluitvorming in de Raad, samen met een groep gelijkgezinde
lidstaten, in lijn met de motie Sjoerdsma c.s.33, maximaal inzetten om daarvoor een gekwalificeerde meerderheid in de Raad te realiseren.

3. Bredere aanpak rechtsstatelijkheid

Het kabinet erkent dat de rechtsstaat en grondrechtenproblematiek in Hongarije breder
is dan binnen de kaders van de MFK-rechtsstaatsverordening en het Hongaarse herstelplan kan worden aangepakt. Het blijft daarom van
belang dat alle beschikbare instrumenten zo effectief mogelijk worden ingezet. Het
kabinet steunt de Commissie in haar rol als hoedster van de Verdragen en roept haar
op deze rol daadkrachtig te vervullen. Zo blijft het kabinet de Commissie onder andere
oproepen adequaat gebruik te maken van inbreukprocedures om de openstaande problemen
inzake rechterlijke onafhankelijkheid te adresseren. Ook dringt het kabinet bij de
Commissie aan om naleving af te dwingen van arresten van het EU Hof van Justitie die
niet worden nagekomen, inclusief waar nodig het vorderen van geldelijke sanctie.

Nederland verwelkomt in dat licht ook het besluit van de Commissie om één van de lopende
procedures tegen Hongarije over de anti-lhbtiq+ wetgeving naar het EU-Hof te verwijzen.34 Zoals ook is vermeld in de Kamerbrief van 7 oktober jl., is het kabinet voornemens
samen met zoveel mogelijk gelijkgezinde lidstaten aan de zijde van de Commissie deel
te nemen aan deze procedure bij het EU-Hof van Justitie. Ook zal Nederland bij de
Commissie blijven aandringen om de mogelijkheden die de Algemene Bepalingen Verordening
(Common Provisions Regulation, CPR) biedt volledig te benutten, om indien van toepassing, betalingen te kunnen opschorten
bij schendingen op het terrein van rechtsstaat en grondrechten. Tevens blijft het
kabinet Hongarije, in lijn met motie Sjoerdsma c.s.33, aansporen deel te nemen aan het Europees Openbaar Ministerie en zet het kabinet
onder meer in op een betekenisvolle voortzetting van de artikel 7-procedure jegens
Hongarije.

Naast de inzet in EU-verband spreekt Nederland Hongarije ook bilateraal aan op de
rechtsstaatsproblematiek, zoals recentelijk tijdens het bezoek van de Hongaarse Minister
van Regionale Ontwikkeling en EU-Fondsen aan de Minister van Financiën.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra