Brief regering : Zeventiende voortgangsrapportage European Rail Traffic Management System (ERTMS)

Nr. 85 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 oktober 2022

Hierbij bied ik u de zeventiende voortgangsrapportage aan van het Programma European
Rail Traffic Management System (ERTMS), die gaat over de verslagperiode 1 januari
2022 – 30 juni 2022. Ook is een rapport bijgevoegd met de actualisatie van de programmabaten
voor 2030. De resultaten leiden niet tot wijzigingen in het Kabinetsbesluit.1 In dit onderzoek is ook het verzoek van de vorige rapporteur meegenomen om extra
indicatoren aan de voortgangsrapportages toe te voegen: «de capaciteit en het percentage
capaciteitsgroei spoorcorridors met ERTMS» en «de benutte gerealiseerde capaciteit
spoorcorridors met ERTMS».

Mobiliteit groeit en verandert. Een goede bereikbaarheid van Nederland vraagt om een
toekomstbestendig spoornetwerk, dat verder geautomatiseerd en gedigitaliseerd is en
goed aansluit op andere landen in Europa. De vervanging van de huidige, analoge treinbeveiliging
door de digitale Europese standaard ERTMS is hierin de eerste stap. ERTMS is het platform
voor verdere ontwikkelingen zoals geautomatiseerd rijden (ATO) en de toekomstige toepassingen
van 5G (het Future Railway Mobile Communication System (FRMCS)) op het spoor. Door
ERTMS kan het spoor in de toekomst nog veiliger en efficiënter benut worden.

De digitalisering van de treinbeveiliging is een enorme klus. De komende jaren investeren
we in de basis. ProRail ontwikkelt met Thales het systeem voor de infrastructuur (Central
Safety System (CSS)). Daarnaast heeft ProRail eind augustus het ontwerp van drie ERTMS-corridors
(de Noordelijke lijnen, Hanzelijn – Lelystad en SAAL) definitief gegund. Hiervoor
vormt ProRail een Kennisalliantie met vijf ingenieursbureaus. Daarnaast werken de
vervoerders aan het inbouwen van ERTMS in de treinen. NS heeft in september een belangrijke
stap gezet door een contract te sluiten om hun ruim 170 intercity’s (type VIRM) van
ERTMS te voorzien voor 2027. Leasemaatschappij MRCE is ondertussen prototype locomotieven
voorzien van ERTMS aan het testen. Ook is recent een akkoord bereikt met de Provincie
Zuid-Holland over een bijdrage van het Rijk voor de aanschaf van nieuw materieel met
ERTMS voor de MerwedeLingelijn. Provinciale staten van Zuid-Holland neemt hier half
oktober een besluit over.

De investeringen in ERTMS door de goederenvervoerders en leasemaatschappijen blijven
vooralsnog grotendeels uit door de hoge kosten. De goederenvervoerders zijn bezorgd
dat het project Verbeterinitiatieven spoorgoederen (nog) geen opvolging heeft gekregen.
Zoals toegezegd in het Commissiedebat Spoor, Spoorveiligheid en ERTMS van 9 juni 2022
(Kamerstukken 29 984, 33 652 en 32 404, nr. 991), heroverweeg ik momenteel een nationale vergoeding voor de goederenvervoerders voor
hun kosten bij de invoering van ERTMS. Dit besluitvormingsproces is nog niet afgerond.

Helaas is de ingediende CEF-subsidie voor 660 reizigerstreinen en goederenlocomotieven
niet gehonoreerd. Het totaal aangevraagde budget van alle ingediende aanvragen overtrof
viermaal het beschikbare budget, waardoor de concurrentie groot was. IenW overweegt
in samenspraak met de materieeleigenaren een nieuwe subsidieaanvraag te doen voor
de aankomende ronde, die loopt van september 2022 t/m januari 2023. Er wordt daarbij
gekeken waar verbetering mogelijk is om toekomstige afwijzingen te voorkomen.

Aanpassing strategie beproeven en testen

In 2020 bent u geïnformeerd2 dat de teststrategie zoals bedacht in de planstudie niet goed maakbaar bleek en een
andere invulling noodzakelijk was om het proefbaanvak Hanzelijn voldoende representatief
te maken. De stuurgroep ERTMS heeft mij geadviseerd over de aanpassing van de teststrategie,
die ik ondersteun.

In de nieuwe aanpak staat de aanbeveling uit de Fyra-enquête3 centraal om een uitgebreid en integraal proefbedrijf uit te voeren en een terugvaloptie
voor het slechtste geval beschikbaar te hebben. Na het onderzoeken van diverse alternatieven
adviseert de sector het proefbaanvak Hanzelijn technisch hetzelfde uit te voeren als
de overige baanvakken waar ERTMS uitgerold wordt; dus te voorzien van ERTMS baseline 3
level 2 only. Dat verhoogt de representativiteit en is sneller gereed dan een specifieke,
duale versie zoals bedacht bij het Kabinetsbesluit.4 Gegeven de stapsgewijze opbouw is de kans zeer klein dat het proefbedrijf tegen onoplosbare
problemen aanloopt. Indien dit wel gebeurt, is het als terugvaloptie mogelijk binnen
een week terug te bouwen naar het analoge, huidige ATB-systeem. Mocht dit slechtste
scenario zich voordoen, dan kunnen treinen dus relatief snel weer over de Hanzelijn
rijden, al is het dan met een maximale snelheid van 140 km/uur (de maximale snelheid
waarmee onder ATB gereden kan worden). Hiermee vind ik dat de aanbeveling uit de Fyra-enquête
voldoende is ingevuld voor de invoering van ERTMS.

ERTMS raakt alle sectorpartijen in het hart van hun organisatie, omdat het de manier
van werken en samenwerken in de spoorsector verandert. Dit geldt niet alleen voor
machinisten en treindienstleiders in de operatie, maar ook voor andere betrokken partijen
zoals aannemers. Samen met deze aannemers en eigenaren van historisch materieel wordt
onderzocht hoe zij op het hoofdrailnet kunnen blijven rijden na de invoering van ERTMS.
De handelingen die machinisten en treindienstleiders uitvoeren veranderen, zoals het
vertrekproces van een trein, de wijze van rangeren van materieel en de manier waarop
storingen en incidenten worden afgehandeld. In het Programma ERTMS worden daarom meer
dan 60 van dit soort primaire gebruikersprocessen aangepast. Er is inmiddels een duidelijker
beeld hoe ERTMS vanaf 2026 in gebruik zal worden genomen. De ingebruikname zal stapsgewijs
verlopen: van eenvoudig naar complex. Als de onderdelen van de operatie van ProRail
en de vervoerders voldoende zijn beproefd dan worden deze bij de verdere uitrol niet
meer getest. Het uitgangspunt is daarbij dat geplande hinder wordt verkozen om ongeplande
hinder te voorkomen, waarbij wordt gezorgd dat die geplande hinder zo gering mogelijk
is.

Het beproeven en testen zal op drie locaties uitgevoerd gaan worden. In november 2021
heeft mijn voorganger de uitrol van ERTMS op de regionale spoorlijnen in Groningen
en Fryslân (de Noordelijke lijnen) toegevoegd aan de scope van het Programma ERTMS,
waarmee het mogelijk wordt om beheerst en meer in stappen te leren bij de uitrol van
ERTMS. De uitrol van ERTMS zal hiermee starten op het traject Leeuwarden-Harlingen
Haven. Dit relatief eenvoudige baanvak zal ongeveer twee maanden buitendienst gesteld
worden terwijl ProRail en Arriva testen en oefenen. Hierna start het proefbedrijf
met NS op proefbaanvak Hanzelijn, inclusief emplacement en station Lelystad, zoals
opgenomen in het Kabinetsbesluit5. ProRail en NS zullen hier gedurende 3 tot 4 maanden dag en nacht de operatie met
ERTMS beproeven (zonder reizigers in de trein). Vervolgens zal er ruim een jaar een
normale dienstregeling worden gereden met extra monitoring op de techniek, de logistiek
en de machinist. De laatste beproevingen nemen ten slotte naar verwachting 3 dagen
in beslag op het baanvak Kijfhoek-Belgische grens. Na deze periode wordt ERTMS overgedragen
aan de reguliere organisatie en daarmee onderdeel van de normale werkwijze.

Het uitvoeren van een integraal proefbedrijf is cruciaal voor een succesvolle invoering
van ERTMS. Het beproeven en testen zal gepaard gaan met aanzienlijke geplande reizigershinder
op de desbetreffende locaties. Het grootste effect zal op de Hanzelijn tussen Almere
Oostvaarders en Zwolle zijn, waar zo’n 29.000 reizigers per dag moeten omreizen of
waar mogelijk van alternatief vervoer gebruik moeten maken. Ook in het jaar na het
proefbedrijf zal er een verhoogd risico op storingen zijn en daarmee overlast voor
de reizigers. Ik kan dit niet voorkomen, maar er wel voor zorgen dat deze periode
goed wordt voorbereid. Dit zal ik de komende vijf jaar samen met de programmadirectie
ERTMS, ProRail, de regio, de reizigers- en goederenvervoerders en de reizigersorganisaties
uitwerken. Ik zal uw Kamer over de voortgang en eventuele maatregelen informeren via
de halfjaarlijkse voortgangsrapportages ERTMS.

De nieuwe invulling van het proefbaanvak Hanzelijn kost tot 2030 € 121 mln meer dan
het oorspronkelijke plan zoals opgenomen in het Kabinetsbesluit, maar is op programmaniveau
vrijwel kostenneutraal. De Hanzelijn wordt nu namelijk gelijk omgebouwd naar ERTMS
baseline 3 level 2 only. De wijziging kan daarmee worden bekostigd uit de middelen
die gereserveerd staan om na 2030 opnieuw de Hanzelijn aan te passen, wat hiermee
niet meer hoeft. De administratieve verwerking hiervan vindt plaats bij een volgend
passend begrotingsmoment.

Programmabeheersing

Op 15 september jl. heb ik gesproken met de leden van de stuurgroep ERTMS6 en de Raad van Bestuur en Raad van Commissarissen van zowel ProRail als NS. Dit was
een open en constructief gesprek. Alle partijen hebben aangegeven gecommitteerd te
zijn aan de uitrol van ERTMS, maar tegelijkertijd ook zorgen te hebben over de benodigde
capaciteit en kennis.

De uitrol van ERTMS is omvangrijker dan gedacht, terwijl de beschikbaarheid van voldoende
personeel steeds meer een uitdaging is. Dit uit zich in allerlei onderdelen van de
organisaties. Zo kampt de spoorsector onder andere met tekorten aan monteurs. Voor
NS is bijvoorbeeld het opleiden van personeel uit de operatie (zoals machinisten)
een lastige puzzel. De winkel blijft namelijk wel open: de treinen moeten blijven
rijden. Maar ook voor goederenvervoerders en andere marktpartijen zoals ingenieursbureaus
blijft het een uitdaging om voldoende personeel met de juiste kennis aan boord te
krijgen. Dit vormt een belangrijk risico voor de planning en daarmee ook de kosten.
Half mei is een sectorbrede rondetafelconferentie over ERTMS gehouden, waarbij de
capaciteitsproblemen besproken zijn. Een breed gedragen inzicht is dat het niet haalbaar
is om alle plannen voor de uitrol van ERTMS bijtijds uit te voeren. Binnen het Programma
ERTMS wordt doorlopend gekeken hoe we zo goed mogelijk met deze uitdaging om kunnen
gaan en vertragingen zoveel mogelijk kunnen worden beperkt. In de huidige arbeidsmarkt
kampen alle sectoren met tekorten, die niet zomaar op te lossen zijn. Hoewel het lastig
op te lossen is, heeft dit mijn volle aandacht.

Op basis van de nieuwe teststrategie en de afgeronde aanbestedingen voor de uitrol
van ERTMS in de infrastructuur en treinen kunnen de huidige planning en kostenraming
worden herijkt. In deze VGR kunt u lezen dat de post onvoorzien op dit moment nog
€ 355 mln bedraagt, terwijl de verwachtingswaarden van de top 10 financiële risico’s
nu optelt tot € 432 mln. De programmadirectie verwacht dat de budgetspanning verder
zal oplopen. Dit aangezien niet alle risico’s en onzekerheden op dit moment al bekend
zijn, wat logisch is aangezien het Programma ERTMS nog aan het begin van de realisatiefase
zit. Parallel aan de herijking van de kostenraming bekijken de betrokken partijen
al welke besparingsmogelijkheden zij kunnen doorvoeren en wat daarvan de gevolgen
zijn.

De inschatting was dat ik uw Kamer bij deze voortgangsrapportage over de geactualiseerde
planning en kostenraming van het programma kon informeren. De stuurgroep ERTMS heeft
als tussenstap in augustus de nieuwe planning vastgesteld, maar de herijking van de
kostenraming duurt langer dan verwacht. Deze twee onderdelen wil ik graag integraal
beoordelen, voordat ik uw Kamer hierover informeer. Ik zet samen met de sector alles
op alles om dit bij de volgende voortgangsrapportage in het voorjaar van 2023 te kunnen
doen.

Daarbij hecht ik eraan te zeggen dat het nog altijd uitzonderlijke tijden zijn. Ook
na de aankomende herijking is het goed regelmatig de vinger aan de pols te houden
om te kijken of bijsturing nodig is. Ik wil hiervoor de ruimte nemen. Zo heeft dit
bij het proefbaanvak uiteindelijk geleid tot een nieuwe strategie waar de hele sector
achter staat. Tegelijkertijd moet het programma wel onverminderd doorgaan om de opgave
bijtijds te realiseren. De uitrol van ERTMS is een Europees verplichte en noodzakelijke
opgave. Ik ben blij om te zien dat de sector zich maximaal blijft inzetten om dit
gezamenlijk tot een succes te maken.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen