Brief regering : Menselijke maat en dienstverlening in de migratieketen

Nr. 2947
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 juli 2022

Op 8 juli 2021 heeft mijn ambtsvoorganger uw Kamer een reactie gezonden op het bericht
«Behandeling migranten lijkt op die van slachtoffers toeslagenaffaire».1 Dit bericht ging over de bundel «Ongehoord. Onrecht in het vreemdelingenrecht»2 en het artikel «Ongezien onrecht in het vreemdelingenrecht»3. In die reactie is ingegaan op de menselijke maat en dienstverlening binnen de migratieketen.
Bij het commissiedebat vreemdelingen- en asielbeleid van 9 maart jl. (Kamerstuk 19 637, nr. 2836) heb ik toegezegd uw Kamer voor de zomer te informeren over de menselijke maat en
dienstverlening, inclusief de voornoemde bundel. Bij de procedurevergadering van 20 april
jl. van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid heeft het lid Podt (D66) daarnaast
gevraagd om een update ten aanzien van de menselijke maat in het vreemdelingenrecht.
Met deze brief voldoe ik hieraan. Tevens ga ik in op de uitvoering van de motie van
de leden Ploumen en Jetten over een inventarisatie van wetgeving die hardvochtig uitpakt.4

De menselijke maat in het migratiedomein

De bevindingen van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (hierna:
POK) en signalen van knelpunten zoals die in voornoemde bundel, maken dat ik binnen
het migratiedomein kritisch kijk en wil blijven kijken naar de menselijke maat en
individuele belangen. Dit is niet nieuw voor de migratieketen. De individuele omstandigheden
worden bij verblijfsaanvragen betrokken en meegewogen. Nederland kent een restrictief
toelatingsbeleid voor veel verblijfsdoelen. Dit betekent dat er op voorhand voorwaarden
worden gesteld aan het verkrijgen van verblijfsrecht. Het stellen van voorwaarden
betekent dat er personen zullen zijn die daaraan niet voldoen en geen verblijfsrecht
krijgen. Een besluit over verblijfsrecht heeft bijna altijd aanzienlijke gevolgen
voor de betreffende individuen. Uitgangspunt is dan ook dat altijd zorgvuldig wordt
gekeken naar de wijze waarop wetgeving of beleid voor individuen uitpakt en of dit
in een bepaald geval een onvoorzien, onevenredig gevolg heeft. Medewerkers in de gehele
migratieketen stellen alles in het werk om binnen de wettelijke kaders die in afstemming
met het parlement tot stand zijn gekomen, recht te doen aan de positie van de vreemdeling.
Tegelijkertijd hebben we met de realiteit te maken. De huidige situatie in de opvang,
zoals de noodzaak tot de inzet van (crisis)noodopvang, en de spanning en onzekerheid
die ontstaan bij de lange wachttijd en doorlooptijden van de asielprocedure, hebben
helaas effect op het waarborgen van de menselijke maat.

De komende tijd dienen er dan ook nog stappen te worden gezet. In deze brief ga ik
verder in op de concrete stappen en veranderingen die reeds zijn ingezet. Op onderdelen
worden signalen van mogelijke knelpunten nog bekeken, die mogelijk in de toekomst
nog leiden tot verbeteringen. Daar zal ik de Tweede Kamer dan over informeren.

Signalen met betrekking tot de menselijke maat

De afgelopen periode zijn er op verschillende wijzen signalen aangedragen en opgehaald
over knelpunten binnen het migratiedomein. Deze komen bijvoorbeeld voort uit de bundel
«Ongehoord. Onrecht in het vreemdelingenrecht»5, de internetconsultatie van het kabinet over negatieve effecten van wetten en regels
op mensen6, het verslag van de werkgroep juridische reflectie Raad van State ten behoeve van
de reflectie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de kinderopvangtoeslagen7 en een inventarisatie gecoördineerd door het Directoraat-Generaal Migratie naar aanleiding
van de eerder genoemde motie van de leden Ploumen en Jetten. Op basis van deze signalen
is, en wordt deels nog, bekeken of bepaalde wet- en regelgeving of de uitvoering daarvan
onvoorzien hardvochtig uitpakt voor de vreemdeling. Er is een flink aantal signalen
opgebracht van wet- en regelgeving waarbij is geconcludeerd dat er geen sprake is
van een onvoorzien hardvochtig effect. Waar het beeld van een onvoorziene hardvochtigheid
wel is herkend, zijn aanpassingen voorgesteld om de hardvochtigheid weg te nemen.

Dit laatste geldt bijvoorbeeld in ieder geval voor het proces bij het beslissen op
aanvragen gericht op gezinsmigratie en het ontbreken van een beleidskader voor het
toelaten van pleegkinderen die reeds in het buitenland deel uitmaken van het gezin
van pleegouders die zelf recht hebben op verblijf in Nederland of die Nederlander
zijn.

Ten aanzien van het beslisproces bij gezinsmigratie bleek uit een aantal casussen
in de bundel «Ongehoord. Onrecht in het vreemdelingenrecht» dat, vanwege de beslissystematiek
zoals die voortvloeit uit wet- en regelgeving, de focus van de IND op de beoordeling
van het aangevraagde verblijfsdoel ligt. Als vervolgens werd geconcludeerd dat aan
één of meer voorwaarden niet werd voldaan, werd de aanvraag afgewezen zonder doortoetsing
aan andere aan gezinsmigratie gerelateerde verblijfsdoelen. Door de casussen met een
meer brede blik te bekijken en zo te bezien welk verblijfsdoel het meest in de rede
ligt, kunnen oplossingen mogelijk eerder in beeld komen. Ik heb er daarom mee ingestemd
dat de IND een andere wijze van het in behandeling nemen van aanvragen voor gezinsmigratie
gaat verkennen. Beoogde doelen zijn onder andere het voorkomen van onnodige procedures,
sneller duidelijkheid bieden en beter rekening houden met het doenvermogen van de
vreemdeling.

Voor wat betreft de toelating van pleegkinderen: er bestond alleen beleid voor pleegkinderen
die zich nog in het buitenland bevinden, die bloed- of aanverwant zijn van de aspirant-pleegouders
in Nederland en die niet al eerder deel uit hebben gemaakt van het gezin van de aspirant-pleegouders.
De overkomst van een pleegkind – al dan niet een bloed- of aanverwant van de referent
– kon niet worden gerealiseerd, ook als dat kind al langere tijd in het gezin verbleef.
Omdat dit tot een onevenredige hardheid kan leiden heb ik ingestemd met een aanpassing
van de Vreemdelingencirculaire waardoor de overkomst van deze pleegkinderen inmiddels
mogelijk is.

Signalen over de Regeling verstrekkingen asielzoekers

Er is ook een analyse gemaakt van de «Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere
categorieën vreemdelingen 2005» (Rva). Hieruit zijn twee knelpunten naar voren gekomen.
Ten eerste leidt het feit dat asielzoekers in de (pre)procesopvanglocatie geen leefgeld
ontvangen tot ongenoegen en onrust. Hier wordt kritisch naar gekeken, waarbij nadrukkelijk
ook de al dan niet wenselijkheid tot aanpassing wordt verkend, gezien de mogelijke
neveneffecten. Het tweede knelpunt betreft vooral een praktische belemmering voor
de vreemdeling die buiten de opvang verblijft. Het blijkt dat het lastig kan zijn
om de volledige en actuele medische gegevens aan te leveren die kunnen leiden tot
het toekennen van een recht op opvang (en dus het toelaten tot de opvanglocatie).
Dit dient echter wel een belang. Het belang van aanlevering van de medische gegevens
is gelegen in het voorkomen van oneigenlijk gebruik van een recht op opvang. Hierin
wordt dan ook geen aanpassing voorzien.

Maatwerk

Het is van belang dat signalen van medewerkers in de uitvoering over het ontbreken
van ruimte voor maatwerk binnen de organisaties worden opgepakt en dat medewerkers
ruimte hebben voor maatwerk, en deze professionele ruimte ook daadwerkelijk voelen
en nemen waar dit toepasselijk is. Dit speelt binnen de gehele migratieketen, maar
vooral bij de IND waar het om verblijfsaanvragen gaat. De IND heeft dan ook meerdere
overlegstructuren ingebed waar op verschillende niveaus wordt gesproken over zogenaamde
«buikpijnzaken» en het toepassen van de menselijke maat. Een voorbeeld hiervan is
het zogenaamde «Knopen doorhak team» (KDT) bij asiel. In het KDT worden dagelijks
individuele zaken op locatieniveau besproken. Medewerkers kunnen hier zaken voor aandragen.
Wekelijks worden complexe of buikpijnzaken besproken in het landelijke KDT. Ook heeft
het management van de IND in het kader van de opvolgingen van de aanbevelingen van
de POK besloten tot het inrichten van een IND-breed overleg, waarin vanuit alle lagen
en afdelingen van de IND zowel individuele (buikpijn)zaken als terugkerende problematiek
kunnen worden aangedragen. Via het bespreken van de betreffende casus ontstaat er
meer inzicht in hetgeen IND-medewerkers in de praktijk tegenaan lopen. Als er rode
draden in dit overleg worden geconstateerd kunnen deze vervolgens worden besproken
met beleidsmakers, en bijvoorbeeld met de advocatuur en VWN.

Hoewel de DT&V geen beslissingen neemt op verblijfsaanvragen, richt de DT&V zich ook
op het (kunnen) toepassen van de menselijke maat en de vraag of medewerkers voldoende
ruimte voelen deze toe te passen. Hierbij wordt ook bezien of de bestaande interne
structuren hierop voldoende aansluiten. Daartoe is in mei 2021 een interne werkgroep
opgericht met vertegenwoordigers uit verschillende gelederen van de organisatie, waaronder
het primair proces.

Menselijke maat in de uitvoeringstoets en invoeringstoets

Naar aanleiding van de uitkomsten van de POK neemt de IND sinds begin 2021 bij uitvoeringstoetsen
standaard de gevolgen mee voor de betrokken vreemdelingen. Daarbij wordt ook getoetst
op het doenvermogen van de vreemdeling. In een uitvoeringstoets, die onder coördinatie
van de IND plaatsvindt, bekijken de organisaties in de migratieketen de impact van
die wijziging op de betreffende organisatie(s) voordat een beleidswijziging in werking
treedt. De wens bestaat ook om in invoeringstoetsen, hierin worden de gevolgen in
de praktijk van een wijziging geëvalueerd, standaard de impact op de vreemdeling mee
te nemen. In enkele recent uitgevoerde evaluaties heeft de IND dit reeds gedaan.

Omdat een vreemdeling zelf de wijziging van regelgeving moeilijk kan beoordelen, treedt
de IND hiervoor in contact met belangenorganisaties en/of met de advocatuur. Belangenorganisaties
en advocaten zijn goed in staat deze gevolgen te bezien, omdat zij zicht hebben op
zowel de situatie voor als de situatie na de beleidswijziging en in nauw contact staan
met vreemdelingen. De IND betrekt dergelijke partijen bij uit- en invoeringstoetsen,
zowel bij wijzigingen die asielzoekers treffen, als wijzigingen die reguliere migranten
treffen (zoals kennismigranten, studenten en au pairs).

Verbinding binnen en buiten de migratieketen

Om de bestaande dialoog met partners over de menselijke maat en dienstverlening binnen
de migratieketen uit te breiden en de verbinding binnen en buiten de keten te bevorderen,
is er een thematische reflectiesessie georganiseerd met vertegenwoordigers uit de
advocatuur, de rechtspraak, de IND en het departement. Daarnaast vind ik het belangrijk
dat dialogen die raken aan de menselijke maat ook plaatsvinden tussen medewerkers
van het bestuursdepartement en de uitvoering. Op mijn verzoek zullen deze dialogen
vaker worden georganiseerd, bijvoorbeeld tijdens werkbezoeken, uitwisseling en mee-loopstages,
zodat er van elkaar geleerd kan worden.

Maatwerk in dienstverlening

De organisaties in de migratieketen investeren in passende dienstverlening. Bij de
IND gaat dit onder meer om digitale dienstverlening, via de telefoon of bij de loketten
en expatcentra. De IND doet dit onder andere met het klantenpanel, momenteel bestaande
uit meer dan 800 personen. Daarnaast krijgt maatwerk een gezicht in de IND-maatwerkloketten.
Op en vanuit de locaties Amsterdam, Den Haag, Den Bosch en Zwolle, wordt geïnvesteerd
in het netwerk met andere overheidspartners en lokale sociaal-maatschappelijke organisaties
om zo vreemdelingen, die (tijdelijk) minder of niet zelfredzaam zijn, ten dienste
te kunnen zijn. Dit kan gaan om vreemdelingen en/of referenten die laaggeletterd zijn,
die niet digitaal vaardig zijn, die te kampen hebben met gezondheidsproblemen of waarbij
sprake is van multi-problematiek waar verschillende overheidsinstanties bij betrokken
zijn. In dit kader is tevens aansluiting gezocht bij het landelijk maatwerkloket multi-problematiek.

De dienstverlening van het COA is in algemene zin gelegen in het dagelijks bieden
van aandacht en hebben van zorg voor de bewoners. Meer concreet, het COA heeft in
iedere locatie een informatiebalie ingericht waar bewoners terecht kunnen voor vragen
en informatie(verzoeken). Ook is er een speciale website ontwikkeld voor bewoners
van COA-locaties waar allerhande informatie is terug te vinden. Zoals aan het begin
van deze brief vermeldt heeft de noodzaak van het inzetten van (crisis)noodopvang
wel effect op de menselijke maat.

Voor het overgrote deel van de werkzaamheden van DT&V geldt dat de DT&V aanwezig is
op de locatie waar de vreemdeling verblijft. Vreemdelingen hebben op deze locatie
een vaste contactpersoon, een regievoerder, met wie zij in gesprek gaan over hun vertrek
uit Nederland. Er is zo nodig hulp op maat mogelijk voor het maken van een goede start
in het land van herkomst, de zogenaamde herintegratieondersteuning. In de tweede helft
van 2021 heeft de DT&V een reputatieonderzoek uit laten voeren onder een kleine selectie
van haar stakeholders waaronder NGO’s, gemeenten en andere samenwerkingspartners.
In dit onderzoek zijn menselijke maat en dienstverlening als kenmerken opgenomen.
Uit dit onderzoek is gebleken dat er een overwegend positief beeld is van de DT&V
en er is een aansporing tot verdere ontwikkeling als proactieve speler in het migratienetwerk.

Tot slot

Het aandacht hebben voor de menselijke maat en het zorgvuldig oppakken van signalen
van mogelijke knelpunten is geen eenmalige exercitie. De doelstelling is om zowel
bij het opstellen van wet- en regelgeving en beleid als bij het nemen van individuele
beslissingen altijd oog voor de menselijke maat en voor toegankelijke en passende
dienstverlening te hebben. Zoals beschreven zijn er stappen gezet om dit binnen de
migratieketen verder te brengen. Ook wil ik samen met het parlement bij het opstellen
of afschaffen van wet- en regelgeving of beleid consequent bezien welke gevolgen dit
heeft voor bepaalde groepen, en of dit gewenst is.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg