Brief regering : Uitvoering van de motie van de leden Van der Lee en Van Ginneken over onderzoek naar Open RAN-technologie in het Nederlandse Telecomnetwerk

Nr. 162
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 juni 2022

Op 6 juli 2021 heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen van de leden Van der Lee
(GroenLinks) en Van Ginneken (D66) (Handelingen II 2020/21, nr. 97, item 14). In deze motie1 wordt de regering verzocht te onderzoeken op welke wijze het gebruik van Open RAN-technologie
in het Nederlandse telecomnetwerk bevorderd zou kunnen worden en wat de voordelen
en nadelen hiervan zijn. Middels deze kamerbrief geef ik aan hoe ik de motie heb uitgevoerd.

De overweging bij de motie was dat diversiteit van leveranciers van telecominfrastructuur
de weerbaarheid van telecomnetwerken ten goede kan komen en dat dat de ontwikkeling
van Open RAN technologie snel toeneemt en dat het van belang is dat ook Europese bedrijven
bij deze ontwikkeling aangehaakt blijven.

Ik heb in eerste instantie TNO om een expertvisie gevraagd. Deze is als bijlage aan
deze brief toegevoegd. TNO kijkt in deze expertvisie naar de impact van Open RAN op
het gebied van leveringszekerheid voor apparatuur van de telecomnetwerken en veiligheid
en of er in Nederland actie moet worden ondernomen om Open RAN te stimuleren. Opvolgend
aan dit onderzoek heb ik gesproken met verschillende marktpartijen en medeoverheden
in Europa. Parallel hieraan is recentelijk in EU-verband in de NIS Cooperation Group
gewerkt aan een analyse van de veiligheidsrisico’s en -kansen van Open RAN.2 Dit is een vervolgtraject van de in 2020 gepubliceerde 5G security toolbox waarover
u eerder bent geïnformeerd.3 Deze analyse van Open RAN geeft een overzicht van de beoogde voor- en nadelen van
Open RAN en het biedt de EU-lidstaten richtsnoeren hoe zij in de toekomst rekening
kunnen houden met Open RAN bij de implementatie van de 5G security toolbox-maatregelen.

De ontwikkeling van Open RAN

Open RAN is een recente ontwikkeling op het gebied van mobiele netwerken die momenteel
veel aandacht krijgt. Deze ontwikkeling maakt het mogelijk dat meerdere leveranciers
onderdelen leveren voor het radiodeel (RAN4) van het mobiele netwerk. Traditioneel gezien wordt dit deel van het mobiele netwerk
namelijk door één enkele leverancier geleverd. Het kernnetwerk kan daarbij wel van
een andere leverancier afkomstig zijn, maar binnen het RAN is er momenteel geen combinatie
van leveranciers aanwezig. In een Open RAN netwerk wordt het mogelijk om hard- en
software van verschillende leveranciers te combineren, ook binnen hetzelfde geografische
gebied. Dat gebeurt door het (verder) opknippen van het RAN in verschillende deelcomponenten
en de koppelingen hiertussen goed te specificeren. Daarbij wordt gebruik gemaakt van
open standaarden. Een andere belangrijke eigenschap van Open RAN is het gebruik van
algemeen beschikbare hardware (chips) en cloudtechnologieën. In de markt zijn kostenreductie
en innovatie belangrijke drijfveren voor de ontwikkeling van Open RAN; mobiele netwerkoperators
willen de concurrentie in de apparatuurmarkt bevorderen, mede omdat dit voor lagere
(inkoop)prijzen kan zorgen.

Voor- en nadelen van Open RAN

Bij elke nieuw opkomende technologie zijn er voordelen en nadelen van de ontwikkelingen
te onderkennen. Uit de verschillende analyses en gesprekken die zijn (uit)gevoerd
komt het beeld naar voren dat Open RAN nog steeds in ontwikkeling is en dat het nog
onduidelijk is in hoeverre de beoogde voor- en nadelen daadwerkelijk zullen optreden.

Zo komt onder andere naar voren dat de openheid van de Open RAN-architectuur bredere
innovatie en een breder aanbod aan leveranciers mogelijk kan maken. Dit kan betekenen
dat er meer (Europese) nieuwe spelers tot de markt voor telecommunicatieapparatuur
zullen toetreden. Meer keuze en concurrentie in de markt is in beginsel positief.
Een meer divers aanbod kan ook voordelen hebben voor de weerbaarheid van de mobiele
netwerken, als dit de beschikbaarheid van apparatuur vergroot en netwerken minder
afhankelijk worden van één leverancier. Of er inderdaad een markt ontstaat met keuze
uit verschillende Open RAN componenten van verschillende leveranciers en waarbij die
componenten onderling uitwisselbaar zijn, is op de middellange termijn nog wel onzeker.
Daarnaast betekent dit niet per definitie dat Open RAN een oplossing biedt voor afhankelijkheid
van een klein aantal leveranciers. Consolidatie van de markt is niet uitgesloten,
met bijvoorbeeld afhankelijkheid van een klein aantal leveranciers van een totale
Open RAN oplossing (zogenoemde system integrators). In dit vroege stadium van de ontwikkelingen
is het niet mogelijk om de uiteindelijke gevolgen van Open RAN op de marktstructuur
vast te stellen.

Naast de positieve scenario’s zijn er ook scenario’s denkbaar waarin Open RAN ervoor
zou kunnen zorgen dat de markt weliswaar wordt opgeschud, maar dat er tegelijkertijd
ruimte ontstaat voor nieuwe concentraties van marktmacht en dat het risico ontstaat
dat de afhankelijkheid in de gehele toeleveringsketen verschuift. Het kan hierbij
bijvoorbeeld gaan om grote platformen met onder meer een sterke positie ten aanzien
van clouddiensten. Daarbij kunnen er in minder gunstige scenario’s nieuwe afhankelijkheden
van cloudaanbieders en chipleveranciers ontstaan. Dit kan er toe leiden dat Open RAN
de marktpositie van bestaande Europese leveranciers verzwakt, waarbij afnemers in
een minder gunstige positie belanden. Het is hierin dus van belang om naar de gehele
toeleveringsketen voor communicatienetwerken te blijven kijken.

Verder zijn er voor- en nadelen voor de veiligheid van de netwerken. De transparantie
van een Open RAN-architectuur kan er aan bijdragen dat testen en audits op bepaalde
veiligheidsaspecten kwalitatief beter zijn. Anderzijds zijn Open RAN netwerken complexer,
met meer componenten en leveranciers. In de praktijk is het complex om (veel) componenten
van verschillende leveranciers goed met elkaar te laten samenwerken, zelfs als ze
in principe dezelfde standaarden gebruiken. Ook bijvoorbeeld het oplossen van storingen
en het aansprakelijk stellen van leveranciers kan complexer worden. Dat betekent dat
extra kennis en expertise benodigd is om de netwerken te kunnen uitrollen en veilig
te kunnen beheren. Daarbij verhoogt de grotere complexiteit van het netwerk het aantal
aangrijpingspunten voor digitale aanvallen. Tenslotte laat onderzoek5 zien dat de architectuur in de huidige vorm nog aanzienlijke veiligheidsrisico’s
bevat.

Gebruik van Open RAN

De verwachting is dat in Europa op de korte tot middellange termijn de eerste netwerken
die gebruik maken van Open RAN zullen worden ingezet, maar dit is afhankelijk van
verschillende factoren zoals de volwassenheid en beschikbaarheid van de specificaties
en technologie. Daarbij is het voor mobiele netwerkoperators van belang of de voordelen
en kansen die Open RAN lijkt te bieden ook daadwerkelijk optreden en of deze opwegen
tegen de extra complexiteit die het implementeren van Open RAN met zich meebrengt.
De verwachting is dan ook dat Open RAN in eerste instantie niet grootschalig ingezet
zal worden in de landelijke mobiele netwerken maar op beperkte schaal in bijvoorbeeld
lokale, private 4G/5G bedrijfsnetwerken. Tenslotte speelt mee dat mobiele netwerkoperators
vaak al zijn begonnen met de grootschalige uitrol van 5G en daarvoor een apparatuur-
en leverancierskeuze hebben gemaakt.6

Bevorderen van kennis en innovatie

TNO stelt dat het voor Nederland van belang is om kennis en ervaring op het gebied
van communicatienetwerken en in het bijzonder Open RAN te stimuleren. Daarom beveelt
TNO aan om Open RAN in Nederland te stimuleren door middel van een test- en trialprogramma
(innovatieprogramma). Ik onderschrijf het belang van kennisopbouw want innovatie en
veilig gebruik en beheer van nieuwe communicatienetwerken vereisen hoogwaardige technische
kennis en ervaring. Daarbij vind ik het wel van belang om breder te kijken dan Open
RAN.

Europa richt zich momenteel op de bredere ontwikkelingen in de mobiele communicatienetwerken
zoals 5G en 6G. Open strategische autonomie, door het behouden en versterken van Europese
technologische capaciteiten, is daarbij een belangrijke overweging. De EU en diverse
landen zijn omvangrijke onderzoeks- en innovatieprogramma’s gestart. Hierbinnen lopen
ook projecten op het gebied van Open RAN, hoewel hier meestal niet specifiek op wordt
ingezet. Zo heeft Frankrijk bijvoorbeeld een strategie gericht op 5G en toekomstige
telecomnetwerken met als bedoeling het nationale en Europese ecosysteem te versterken.
Verder investeert de EU tot 2027 € 900 mln in het onderzoeksprogramma Smart Networks and Services voor de ontwikkeling van 6G. Ook andere EU-onderzoeks- en innovatie initiatieven,
zoals de IPCEI (Important Project of Common European Interest) micro-elektronica en
IPCEI cloud waaraan Nederland deelneemt, dragen bij aan de EU-positie in de toeleverketen
voor netwerkapparatuur.

In Nederland wordt gewerkt aan het versterken van het Nederlandse onderzoeks- en innovatie-ecosysteem
voor toekomstige communicatienetwerken (zoals 5G en 6G) via publiek-private samenwerking.
Mijn ministerie is via het Topteam ICT (Dutch Digital Delta) betrokken en ondersteunt
dit proces.

Tot slot

De motie verzocht mij te onderzoeken wat de voor- en nadelen van Open RAN zijn en
hoe het gebruik van deze technologie in de Nederlandse telecomnetwerken bevorderd
zou kunnen worden. Ik constateer dat Open RAN nieuwe kansen in de markt creëert en
op termijn bij zou kunnen dragen aan de weerbaarheid van de telecomnetwerken. Maar
er zijn ook belangrijke uitdagingen op het gebied van complexiteit en veiligheid.
Zo is momenteel de technologie nog onvoldoende (veilig) ontwikkeld. De voordelen die
Open RAN kan bieden, kunnen ergens anders in de toeleverketen leiden tot nieuwe problematiek.
Ik vind het van belang om de opkomst van Open RAN in een breder geheel te bezien en
een technologie neutrale aanpak te volgen. Om de positie van EU-bedrijven in de toeleverketen
te behouden en te versterken, is het verstandig om breed in te zetten op ontwikkelingen
binnen de communicatienetwerken zoals 5G en 6G. Open en inter-operabele netwerken,
op basis van bijvoorbeeld Open RAN, kunnen daar onderdeel van uitmaken. De brede opbouw
van technologische capaciteiten in Nederland en de EU vermindert risico’s op afhankelijkheden
en vergroot onze strategische autonomie. Daarbij zijn kennisopbouw in Nederland van
belang, opdat Nederlandse kennisinstellingen en bedrijven een bijdrage kunnen blijven
leveren aan initiatieven voor een sterk EU-ecosysteem.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens