Brief regering : Herbeoordeling levenslang: contouren van een voorwaardelijke invrijheidstelling regeling en beleidsreactie op het advies van de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming inzake 'Levenslang herzien'

Nr. 718
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juni 2022

Tijdens het commissiedebat strafrechtelijke onderwerpen van 3 juni 2021 (Kamerstuk
29 279, nr. 656) zegde mijn ambtsvoorganger toe uw Kamer te informeren over de verkenning van een
alternatieve wijze van herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf in de vorm
van een regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.). Met deze brief doe
ik deze toezegging gestand en geef ik aan hoe de herbeoordeling zou kunnen worden
veranderd. Graag ga ik op korte termijn met uw Kamer hierover in debat.

Deze brief begint met een beschrijving van de huidige wijze van herbeoordeling, gevolgd
door de contouren van een mogelijke v.i.-regeling. Ik betrek hierbij het advies van
de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) «Levenslang herzien»
van 9 mei 2022.1 Tot slot geef ik u kort mijn reactie op het evaluatierapport van 21 oktober 2021
van de Erasmus Universiteit Rotterdam over het Besluit Adviescollege levenslanggestraften.2

1. Huidige wijze van herbeoordeling

Uit artikel 3 EVRM (verbod op onmenselijke bestraffing) en de bijbehorende rechtspraak
van het EHRM en de Hoge Raad vloeit voort dat levenslanggestraften recht hebben op
een perspectief op vrijlating en een mogelijkheid tot herbeoordeling van de levenslange
gevangenisstraf.3 Naar aanleiding hiervan heeft de toenmalige Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
een stelsel van herbeoordeling vastgesteld en besproken met de Tweede Kamer. Het stelsel
is tevens uiteengezet in diverse Kamerbrieven.4

Binnen het huidige stelsel wordt een levenslanggestrafte voorbereid op de herbeoordeling
door na vijfentwintig jaar detentie periodiek te worden getoetst door het Adviescollege
levenslanggestraften (hierna ook: het Adviescollege). Het Adviescollege is een onafhankelijke
commissie met uitgebreide expertise in het strafrecht, de forensische gedragswetenschappen
en de victimologie. Het beoordeelt of een levenslanggestrafte in aanmerking kan komen
voor re-integratieactiviteiten. Daarbij hanteert het vier toetsingscriteria: het recidiverisico,
de delictgevaarlijkheid, het gedrag en de ontwikkeling van de levenslanggestrafte
gedurende detentie, en de impact op de slachtoffers en nabestaanden en in de sleutel
daarvan de vergelding. Deze criteria zijn in lijn met de opdracht die de wetgever
in artikel 2, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet heeft neergelegd om bij
het toekennen van vrijheden rekening te houden met de veiligheid van de samenleving
en met de belangen van slachtoffers en nabestaanden. De criteria sluiten ook aan bij
de strafdoelen waarover wordt gesproken in artikel 2, aanhef en onder b, van de Gratiewet
en in de rechtspraak van het EHRM over de levenslange gevangenisstraf.

Uiterlijk zes maanden voor de eerste beoordeling door het Adviescollege wordt de levenslanggestrafte
geplaatst in het Pieter Baan Centrum (PBC). Het PBC verricht gedurende tenminste zes
weken, maar zoveel langer als nodig, onderzoek gericht op diagnostiek en risicoanalyse.
Daarbij kan onder meer een oordeel worden gegeven over de persoonlijkheidsontwikkeling
van de levenslanggestrafte tijdens detentie. Tevens kan op basis van klinische bevindingen
een risico-inventarisatie en een inschatting worden gemaakt van de kans op gewelddadig
gedrag. Het Adviescollege baseert zijn advies mede op het rapport van het PBC. Naast
het onderzoek door het PBC wordt advies ingewonnen bij de reclassering en wordt –
voor zover zij hieraan wensen mee te werken – een slachtoffer- en nabestaandenonderzoek
uitgevoerd. Voorts ontvangt het Adviescollege het strafdossier, het penitentiair dossier
en in voorkomend geval het verpleegdossier. Het Adviescollege is bevoegd (verdere)
informatie in te winnen en bijstand te vragen van (specifieke) deskundigen.

Het Adviescollege brengt haar advies uit aan de Minister voor Rechtsbescherming. De
Minister beslist over de eventuele toekenning van re-integratieactiviteiten of – bij
een vervolgadvies – over het alsnog aanbieden of uitbreiden daarvan.

De daadwerkelijke herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf (en eventuele
invrijheidstelling) vindt na zevenentwintig jaar detentie plaats via een ambtshalve
gratieprocedure. In die procedure staat de vraag centraal of zich zodanige veranderingen
aan de zijde van de levenslanggestrafte hebben voltrokken en zodanige vooruitgang
is geboekt in zijn of haar re-integratie, dat verdere tenuitvoerlegging van de levenslange
gevangenisstraf geen enkel met de strafrechtspleging na te streven doel in redelijkheid
meer dient. Tevens worden in die afwegingen de belangen van de slachtoffers en nabestaanden
en in de sleutel daarvan de vergelding betrokken. De rechter brengt daarbij conform
de Grondwet en de Gratiewet advies uit, waarna een beslissing wordt genomen door de
Kroon, op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming. Bij de ambtshalve gratieprocedure
informeert het Adviescollege de Minister over de voortgang van de toegekende re-integratieactiviteiten.

2. Alternatieve wijze van herbeoordeling: een v.i.-regeling

Het stelsel van herbeoordeling wordt inmiddels enkele jaren toegepast.5 Het voldoet volgens de Hoge Raad aan de eisen van artikel 3 EVRM.6 Desondanks zijn er voor mij redenen om een alternatieve wijze van herbeoordeling
voor te stellen. Deze redenen zal ik hieronder noemen, om vervolgens de contouren
van een mogelijke v.i.-regeling te presenteren.

2.1. Redenen voor wijziging

a. Ongewenste spanning tussen de uitvoerende en de rechterlijke macht

Zoals aangegeven beslist de Minister voor Rechtsbescherming over het al dan niet toekennen
van re-integratieactiviteiten gedurende de fase van de periodieke toetsing. Bij de
latere herbeoordeling (al dan niet gratieverlening) is de Kroon op voordracht van
de Minister de beslissende autoriteit, na advies van de rechter. Dat de Kroon beslist
is grondwettelijk verankerd (artikel 122 Grondwet). Het gratieadvies van de rechter
weegt uiteraard zwaar en wordt in beginsel gevolgd, maar de Kroon heeft de ruimte
om in bijzondere omstandigheden gemotiveerd anders te beslissen.

Is de veroordeelde het oneens met een (gratie)beslissing, dan kan hij zich tot de
civiele rechter wenden. In de praktijk leidt dit in individuele zaken tot een veelvoud
aan rechterlijke procedures waarbij ook tussentijdse beslissingen worden bestreden.
Daarbij wordt de discretionaire ruimte van het bestuur en de Kroon naar mijn indruk
steeds verder ingeperkt door de rechter. Het leidt bovendien tot onnodige traagheid
in het proces van re-integratie en herbeoordeling en tot minder duidelijkheid richting
de samenleving, de slachtoffers en nabestaanden en de levenslanggestrafte.

Mijns inziens zou het daarom beter zijn de beslissing tot eventuele invrijheidstelling
van levenslanggestraften te beleggen bij de rechter zelf. Dat vermindert niet alleen
de beschreven spanning tussen de uitvoerende en de rechterlijke macht, het komt ook
tegemoet aan de (maatschappelijke en politieke) kritiek dat het stelsel van herbeoordeling
thans een politiek karakter zou hebben. Het wijzigen van de beslissende autoriteit
zou kunnen worden vormgegeven door de gratiebeslissing bij de rechter te beleggen.
Dat vergt echter wijziging van de Grondwet. Het gaat bovendien voorbij aan het feit
dat het gratie-instrument ook wordt ingezet bij andere sancties dan de levenslange
gevangenisstraf, waarbij deze problematiek niet speelt. Het ligt daarom meer voor
de hand om de oplossing te zoeken buiten de kaders van het gratie-instrument, in een
specifieke regeling voor herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf.

b. Beperkte rechtswaarborgen

De huidige herbeoordelingsprocedure van de levenslange gevangenisstraf ontbeert ten
aanzien van de beslissing en van de eventuele invrijheidstelling belangrijke procedurele
waarborgen, zoals een hoorrecht (in de gratieprocedure) en beslistermijnen.

c. Positieve gratiebeslissing heeft een (te) definitief karakter

De Gratiewet biedt weliswaar ruimte voor voorwaardelijke gratieverlening, en dus voor
het houden van toezicht, maar dat is beperkt tot een proeftijd van ten hoogste twee
jaar. Bij levenslanggestraften, de zwaarste categorie veroordeelden, vind ik dat onvoldoende.
Een specifieke regeling van herbeoordeling voor levenslanggestraften biedt de mogelijkheid
om op dit punt betere waarborgen in te bouwen.

d. Discrepantie tussen v.i. tijdelijk gestraften en herbeoordeling levenslang

Met inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen (op 1 juli 2021) is de periode
van v.i. op een maximum van twee jaar gesteld nadat tweede derde van de gevangenisstraf
is voldaan. Reeds bij de introductie van het huidige stelsel van herbeoordeling is
aangegeven dat de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf systematisch
goed moet (blijven) aansluiten bij het Nederlandse sanctiestelsel, in die zin dat
de detentieduur van een levenslanggestrafte in beginsel langer moet zijn dan de detentieduur
van iemand die is veroordeeld tot de maximale tijdelijke gevangenisstraf van dertig
jaar.7 De levenslange gevangenisstraf is immers de zwaarste straf die het Nederlandse rechtssysteem
kent. In het licht hiervan is het merkwaardig dat een levenslange gevangenisstraf
zou (kunnen) leiden tot een kortere detentieperiode dan het geval is bij de maximale
tijdelijke gevangenisstraf, waarbij de gedetineerde in principe na achtentwintig jaar
detentie in aanmerking komt voor v.i. Dat doet ook geen recht aan de keuze van de
rechter om de zwaarste straf van ons rechtssysteem op te leggen. Gelet op de maximering
van de v.i.-periode, is het dan ook wenselijk om het moment van herbeoordeling bij
levenslanggestraften daarmee in lijn te brengen. Bij de vormgeving van een specifieke
regeling voor herbeoordeling voor levenslange gevangenisstraffen kan deze discrepantie
worden geadresseerd.

2.2. Contouren mogelijke v.i.-regeling voor levenslanggestraften

Een eigen v.i.-regeling voor levenslanggestraften acht ik gezien het bovenstaande
het meest aangewezen alternatief voor het huidige beoordelingssysteem. Ook de andere
landen binnen ons Koninkrijk (Aruba, Curaçao en Sint Maarten) kennen reeds een dergelijke
v.i.-regeling. Daar is de rechter de beslissende autoriteit.

Ik volg hiermee het advies van de RSJ. In bijlage 1 treft u van dit advies een samenvatting
aan. Hieronder schets ik de contouren van een dergelijke regeling voor levenslanggestraften.
Deze zijn op onderdelen vergelijkbaar met de geldende v.i.-regeling voor tijdelijk
gestraften.

Toekenning v.i. levenslanggestrafte

Bij een v.i.-regeling als alternatief voor de ambtshalve gratieprocedure zou een levenslanggestrafte
na een vaste detentieperiode van bijvoorbeeld dertig jaar in aanmerking kunnen komen
voor v.i. Het verlenen van v.i. is geen automatisme. Net als bij de huidige ambtshalve
gratieprocedure zal de vraag centraal moeten staan of zich zodanige veranderingen
aan de zijde van de veroordeelde hebben voltrokken en zodanige vooruitgang is geboekt
in zijn of haar resocialisatie, dat met voortzetting van de straf in redelijkheid
geen legitiem strafdoel (waaronder vergelding) meer wordt gediend. Als een legitiem
strafdoel wel aanwezig is, wordt de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf
voortgezet. Er kan dan na verloop van tijd – bijvoorbeeld na vijf jaar – een nieuwe
beoordeling door de rechter plaatsvinden.

In het verlengde hiervan moeten levenslanggestraften zich conform de (Europese) jurisprudentie
kunnen voorbereiden op de herbeoordeling. Dat betekent dat elementen van het huidige
systeem moeten worden geïncorporeerd in een nieuwe v.i.-regeling. Ook in het geval
van een v.i.-regeling zal een zeker «voortraject» in de vorm van toelating tot de
re-integratie moeten blijven bestaan, zoals nu is bij het Besluit Adviescollege Levenslanggestraften.
Een alternatief is deze taak – het adviseren over de toelating en re-integratieactiviteiten
– bij de rechter te beleggen. Vast staat dat in het voortraject vergaarde informatie
over de persoonlijke ontwikkeling van de levenslanggestrafte, het toelaten van de
levenslanggestrafte tot de re-integratiefase en het horen van de slachtoffers en nabestaanden
ook van groot belang is voor een herbeoordeling door de rechter.

Duur van de v.i. en voorwaarden toezicht

De levenslange gevangenisstraf is de zwaarste straf die de rechter kan opleggen. De
straf is gereserveerd voor de meest ernstige misdrijven. Daarom hecht ik er waarde
aan de zwaarte van de levenslange gevangenisstraf terug te zien in een specifieke
v.i.-regeling voor levenslanggestraften.

Bij tijdelijk gestraften geldt sinds de Wet straffen en beschermen een v.i.-periode
van twee derde van de straf, met een maximum van twee jaar. Bij levenslanggestraften
acht ik gelet op bovenstaande een langere v.i.-periode gerechtvaardigd. Ik denk bijvoorbeeld
aan een periode van vijf jaar. Uiteraard dient de termijn te passen binnen de kaders
van de jurisprudentie van het EHRM en de Hoge Raad.

Bij toepassing van een v.i.-regeling moeten voorts de juiste voorwaarden kunnen worden
gesteld, zodat er een duidelijk kader is voor begeleiding en toezicht tijdens de v.i.-periode.
Niet alleen met het oog op de veiligheid van de samenleving, maar ook in het belang
van de levenslanggestrafte zelf. Ook binnen de huidige Gratiewet en bij de v.i.-regeling
voor tijdelijk gestraften bestaat de mogelijkheid om voorwaarden te stellen.

Het stellen van voorwaarden gaat altijd gepaard met een proeftijd. Indien de veroordeelde
gedurende de proeftijd voorwaarden schendt, kan de proeftijd -eenmalig of telkens
– worden verlengd of de v.i. worden herroepen. Deze beslissing kan ook bij levenslang
worden belegd bij het OM, overeenkomstig de v.i.-regeling voor tijdelijk gestraften.
De rechterlijke macht kan ook de bevoegdheid krijgen om de voorwaarden zo nodig op
een later moment te wijzigen. Net zoals in geval van de v.i.-regeling bij een tijdelijke
gevangenisstraf herleeft de opgelegde levenslange gevangenisstraf niet indien de voorgestelde
v.i.-periode is verstreken.

Gratie

Een aparte v.i.-regeling voor levenslanggestraften laat onverlet dat levenslanggestraften
te allen tijde de mogelijkheid houden een gratieverzoek in te dienen. Een dergelijk
verzoek heeft – behoudens eventuele humanitaire gronden – evenwel weinig kans van
slagen als er een uitgebreid systeem van herbeoordeling bestaat bij de rechter.

3. Evaluatie Besluit Adviescollege levenslanggestraften8

Aanleiding voor het onderzoek

De Erasmus Universiteit heeft het Besluit Adviescollege levenslanggestraften geëvalueerd.9 De evaluatie biedt goede aanknopingspunten om het huidige stelsel en de ketenwerkprocessen
tegen het licht te houden.

In de tweede bijlage bij deze brief geef ik de uitkomsten en aanbevelingen van de
evaluatie uitgebreid weer. Hieronder beperk ik mij tot een opsomming van de knelpunten
en aandachtspunten uit de evaluatie.

Knelpunten en daaruit voortvloeiende aanbevelingen:

1. De opzet inclusief de duur van de re-integratiefase moet opnieuw worden doordacht;

2. Het Adviescollege moet als organisatie worden verstevigd.

Aandachtspunten (die geen knelpunten zijn) en daaruit voortvloeiende aanbevelingen:

1. Verander de inrichting van de detentie van levenslanggestraften tot aan toepassing
van het Besluit;

2. Zorg voor tijdige beschikbaarheid en volledigheid van informatie: strafdossier, penitentiair
dossier, justitiële documentatie10;

3. Vervroeg de start van de werkzaamheden van het Adviescollege;

4. Verbeter de begeleiding van slachtoffer(s) en nabestaande(n);

5. Zorg voor een voorziening voor gefinancierde rechtsbijstand;

6. Verbeter de informatievoorziening en de positie van de levenslanggestrafte (informatie,
inspraak, rechtsmiddelen);

7. Actualiseer ketenwerkproces, institutionaliseer overleg binnen de keten.

Uit de evaluatie blijkt ook dat nauw contact tussen het Adviescollege, alle ketenpartners
en andere professioneel betrokkenen bij de opstart uiterst waardevol was, maar ook
voor de toekomst nodig is om het stelsel voor de herbeoordeling van de tenuitvoerlegging
van de levenslange gevangenisstraf goed te laten verlopen.

In dit kader acht ik het advies van de RSJ 11 en de opvatting van het Adviescollege over de invulling van de detentiefase van een
levenslange gevangenisstraf van belang. Daarnaast kunnen de aanbevelingen van het
evaluatierapport zo nodig betrokken bij de vormgeving van de v.i.-regeling en het
«voortraject» dat ziet op mogelijk toelating van een levenslanggestrafte tot de re-integratiefase.

4. Slot

Ik verwacht dat deze brief een goede basis biedt voor een debat over een alternatief
voor de huidige herbeoordeling via de ambtshalve gratieprocedure. Met uw Kamer voer
ik dat debat graag. Afhankelijk van de uitkomst van dit debat kunnen dan noodzakelijke
wetswijzigingen in voorbereiding worden genomen.

Na de zomer ga ik in gesprek met de betrokken ketenpartners over de aanbevelingen
uit de evaluatie van het besluit levenslanggestraften. Mijns inziens ligt er een goed
rapport met aanknopingspunten voor verbeteringen van de detentie van een levenslanggestrafte
voordat de herbeoordeling plaatsvindt. Meer specifiek acht ik het na mijn bezoek aan
de penitentiaire inrichting Zuyder Bos te Heerhugowaard, alwaar circa 14 levenslanggestraften
verblijven, wenselijk dat er meer aandacht is voor het leefklimaat, een zinvolle dagbesteding/zingeving
en ook dient er meer oog te zijn voor de fysieke en geestelijke gezondheid van een
levenslanggestraften. Ook hierover ga ik in gesprek met de betrokken ketenpartners
in de vorm van expertsessies om zo inzichtelijk te krijgen wat er mogelijk is en wat
er nodig is.

Ik voel mij hierbij gesteund door het advies van de RSJ en het evaluatierapport van
de EUR. Immers ook vanuit de RSJ klinkt het geluid dat ook binnen het bestaande stelsel
het perspectief op vrijlating verbeterd kan worden door verbetering van de procedures
van herbeoordeling en het regime van levenslanggestraften en verruiming van de mogelijkheden
voor resocialisatie en re-integratie. Ook uit het evaluatierapport is naar voren gekomen
dat de re-integratiefase op dit moment niet voldoende waarborgen biedt en voor verbetering
vatbaar is.

In het verlengde daarvan zal ik het Adviescollege en de RSJ verzoeken mij te adviseren
over de uiteindelijke vormgeving van de levenslange gevangenisstraf tot aan het moment
van toepassing van v.i.-regeling. Daarbij zal de vraag aan de orde komen of de beslissingen
in het kader van de re-integratie ook gedepolitiseerd dienen te worden. Uiteraard
informeer ik uw Kamer over de uitkomsten en de besluitvorming. Ik streef ernaar uw
Kamer voor het kerstreces nader te informeren.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind