Brief regering : Inkleuring en stand van zaken invoeringstoets

Nr. 96 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 april 2022

Aanleiding

In reactie op het rapport «Ongekend Onrecht» (Bijlage bij Kamerstuk 35 510, nr. 2) benoemde het kabinet de noodzaak meer open te moeten staan voor wat er beter kan.1 Signalen over fouten in het overheidsoptreden en problemen van regelgeving in de
praktijk moeten worden opgepakt en opgelost. De overheid hoort daar actief naar op
zoek te gaan en moet dus ook onderzoeken hoe regelingen in de praktijk uitpakken voor
mensen. Zij moet nieuwsgierig zijn naar de daadwerkelijke gevolgen van beleidswijzigingen
en minder vertrouwen op de verwachte uitkomsten. De zogenoemde «invoeringstoets» zou
daaraan kunnen bijdragen.

In deze brief informeer ik u over de verdere inkleuring en stand van zaken van de
invoeringstoets, zoals gevraagd door uw Commissie voor de Werkwijze2 en toegezegd in de trialoog over de invoeringstoets waar het lid Van der Staaij bij
aanwezig was.3 Ook biedt deze brief aanknopingspunten voor de verbinding die uw Kamer blijkens de
motie van het lid Van der Staaij c.s. zoekt op dit onderwerp.4

Doel en definitie

Nederland is gebaat bij beter uitvoerbaar beleid en sneller ingrijpen op nieuwe regelgeving5 als de praktijk anders blijkt dan op papier bedacht. De kabinetsreactie op het rapport
«Ongekend onrecht» en de lessen uit Werk aan Uitvoering en de Tijdelijke Commissie
Uitvoeringsorganisaties waren wat dat betreft eensgezind: ook rond nieuwe regelgeving
moeten feedbackloops gaan bijdragen aan continue kwaliteitsverbetering. Een goede
manier om dat te bewerkstelligen is het doen van een invoeringstoets.6

De invoeringstoets kan beschreven worden als een lichtvoetige bestudering van de werking
van nieuwe regelgeving in de praktijk, met bijzondere aandacht voor de gevolgen voor
de doelgroep en de uitvoering. Deze toets wordt uitgevoerd op het vroegst mogelijke
moment waarop iets nuttigs gezegd kan worden over de werking van regelgeving in de
praktijk, en onderscheidt zich daarmee van de uitgebreidere en diepgaandere wetsevaluaties.
Voor een volledig beeld van de beleidseffecten heeft regelgeving tijd nodig om in
te klinken en een zichtbaar beleidseffect teweeg te brengen. Het doel van de invoeringstoets
is daarmee niet om te kunnen vaststellen of de nieuwe regelgeving een succes is. Een
vermoeden van het tegenovergestelde zou echter wel aan het licht kunnen komen.

Het gaat om een ex durante-evaluatie,7 een vorm van evalueren die ook wordt toegepast bij beleidsmonitoring. Het is een
evaluatievorm die zich richt op wat er voor de goede werking van de regelgeving moet gebeuren op het moment dat bijstelling nog mogelijk is, in plaats van op wat er had moeten gebeuren zoals het geval is bij een beleidsevaluatie die achteraf terugkijkt op het
resultaat. Door de invoeringstoets uit te werken als een specifieke vorm van ex durante-evaluatie, met een duidelijke focus op de hierna genoemde doelen, willen we zorgen
dat het echt wat toevoegt aan het bestaande instrumentarium en nieuwe inzichten oplevert.
Dat betekent echter ook een werkverzwaring, die ik gerechtvaardigd vind gelet op de
doelen die de invoeringstoets dient. Tegelijkertijd bestaat het risico van een te
instrumentele benadering. Als de invoeringstoets een doel op zich wordt en altijd
voor alle regelgeving gedaan zou moeten worden, zou het ook in veel gevallen niets
opleveren en dus een betekenisloze exercitie zijn die veel tijd en geld kost zonder
merkbaar resultaat. We moeten dus verstandig en doelmatig met dit instrument omgaan
en dus selectief en doelgericht zijn, in combinatie met een open blik voor onverwachte
signalen omdat we ook blinde vlekken moeten voorkomen.8

Voor een doelgerichte inzet van de invoeringstoets als nieuw instrument, is het dus
allereerst van belang het doel ervan scherp te stellen. De invoeringstoets dient er
heel nadrukkelijk twee. In de eerste plaats wil het kabinet met de invoeringstoets
eerder en beter kunnen inspelen op signalen van burgers, organisaties en bedrijven
over de werking van nieuwe regelgeving in de praktijk.9 Daarmee kunnen we bijsturen als er oplosbare problemen opdoemen, of vroegtijdig stoppen
als het volledig mis dreigt te gaan. In de tweede plaats dient het de positie van
de uitvoeringsorganisaties, die met de invoeringstoets beter in staat worden gesteld
om de knelpunten uit de uitvoeringspraktijk terug te leggen op de beleidstafel. Dan
gaat het om uitvoeringsorganisaties en -praktijken in de breedste zin van het woord.
Dezelfde behoefte bestaat immers bij decentrale overheden en inspecties die een belangrijk
deel van de uitvoerings-, toezichts- en handhavingstaken onder zich hebben. En ook
wanneer sprake is van uitvoering in een keten van publieke en private partijen, is
het belang groot om knelpunten effectief aan te kunnen kaarten.10

In aanvulling op deze twee doelen van de zijde van het kabinet, stelt het rapport
«Meer dan de som der delen» (Werkgroep versterking functies Tweede Kamer) dat de invoeringstoets ook uw Kamer
zou kunnen helpen in het versterken van de wetgevende, controlerende en vertegenwoordigende
functie.11 Ook aan dat doel draagt het kabinet graag bij.

De invoeringstoets lijkt daarmee volop bestaansrecht te hebben,12 maar deze toets alleen zal geen verandering teweegbrengen. Het gaat erom te bewerkstelligen
dat we na invoering van regelgeving de aandacht vasthouden voor wat we hebben willen
bewerkstelligen op het betreffende onderwerp. Dat we nieuwsgierig zijn naar de gevolgen
van ons beleidswerk in de samenleving, voor de doelgroep en voor de collega’s in de
uitvoering. En dat we ook binnen de uitvoering de vraag stellen hoe de verdere vertaling
van het beleid in bijvoorbeeld uitvoeringsbeleid en telefooninstructies uitpakt. Dat
we de wil hebben om knelpunten die in een invoeringstoets worden geconstateerd op
te lossen voor de doelgroep.

De belofte voortaan een invoeringstoets te zullen doen, kan de lerende beleidsvorming
verder aanwakkeren. De uitkomsten van een invoeringstoets kunnen aanleiding zijn voor
nieuw beleid, een bijstelling van het bestaande beleid of aanpassing van de uitvoeringspraktijk.
Als de beleidsomgeving, uitvoering en politieke beslissers open staan voor die input,
maken we het beleid lerend en adaptief. Dan gaat de kwaliteitscirkel, de PDCA-cyclus
(plan-do-check-act),13 ook voor regelgeving draaien. Het rond en (beter) sluitend maken van de beleidscyclus
is overigens ook een speerpunt bij de herziening van het Integraal afwegingskader
voor beleid en regelgeving (IAK), een van de basisprincipes in de nieuwe strategische
evaluatieagenda’s (SEA) en een belangrijke aanbeveling vanuit Werk aan Uitvoering.

Inkleuring en afbakening

In verschillende brieven van de zijde van het kabinet is geschreven dat we voortaan
een jaar na de start van de uitvoering een invoeringstoets zullen doen op nieuwe regelgeving.14 Het hierboven geschetste belang van een doelgerichte inzet van het instrument, en
de eerder gekozen lerende aanpak, vragen om nuancering van die toezegging en leiden
tot de conclusie dat een scherpere afbakening nodig is om het werkbaar en zinvol te
houden. Hierna wordt frase voor frase ingegaan op de verschillende onderdelen van
die eerdere toezegging.

In de loop van 2021 is gekozen voor een lerende aanpak. Verschillende onderdelen van
de rijksoverheid zijn gaan experimenteren met de invoeringstoets. Ze zijn bijvoorbeeld
gaan verkennen wie het beste verantwoordelijk gemaakt kan worden voor de selectie
van invoeringstoetswaardige dossiers, wie primair uitvoerend zal worden en of de zes
vragen die in de kabinetsreactie op het rapport «Ongekend onrecht» zijn genoemd de
goede vragen zijn.15 Ook het moment van de invoeringstoets is onderwerp van gesprek, en de wijze waarop
op een goede manier signalen en knelpunten opgehaald kunnen worden bij burgers, organisaties,
bedrijven, medeoverheden, medewerkers in de uitvoering, rechtspraak, media en politiek.
Ik wil deze ontwikkeling de ruimte geven, zodat we daadwerkelijk het goede doen, en
de betrokkenen dus ook het mandaat geven om een goede invulling en afbakening te kiezen.

Voorlopige centrale vragen van de invoeringstoets16

• Hoe pakt de regeling uit voor de mensen, organisaties of bedrijven voor wie de regeling
is bedoeld?

o In hoeverre zijn er signalen die erop kunnen wijzen dat de regeling niet werkt zoals
bedoeld?

o Ontstaan er in de praktijk knelpunten of onbedoelde effecten?

o Zijn er mogelijk (indirect) discriminerende aspecten?

• Hoe pakt de regeling uit voor de uitvoering?

o Ontstaan er in de uitvoeringspraktijk knelpunten of onbedoelde effecten?

o In hoeverre is de kwaliteit van de uitvoering geborgd?

o In hoeverre komt de praktijk overeen met de aannames uit de uitvoeringstoets?

«Voortaan (...)»

Door te kiezen voor een lerende aanpak, is ook gekozen voor een geleidelijke invoering.
Dit jaar worden, verdeeld over diverse overheidsorganisaties, enkele tientallen invoeringstoetsen
uitgevoerd op regelgeving die tot stand is gekomen in een periode waarin nog geen
sprake was van een invoeringstoets. Op dit moment wordt dus achteraf bezien of het
nuttig en nodig is om de betreffende regeling nog eens tegen het licht te houden.
Indicatoren om daarvoor te kiezen zijn bijvoorbeeld signalen dat er iets niet goed
gaat, dat bezwaarschriften gegrond worden verklaard of dat de regeling complex is
en dus foutgevoelig. Andere indicatoren zijn bijvoorbeeld dat al in de beleidsvoorbereidende
fase of uitvoeringstoets bepaalde kritieke factoren zijn aangestipt, of dat er op
andere wijze in de beleidsvoorbereiding al controverse bestond over (delen van) de
regeling die dientengevolge goed gemonitord moeten worden. Signalen kunnen overal
vandaan komen, rechtstreeks van de doelgroep (burgers, organisaties, bedrijven), van
medewerkers in de uitvoering, dienstverleners, brancheorganisaties of decentrale overheden,
uit de (sociale) media of van uw Kamer.

De Rijksbrede toepassing van de invoeringstoets zal daarmee geleidelijk groeien. Na
de eerste experimentele invoeringstoetsen dit jaar, zullen vanaf volgend jaar de eerste
invoeringstoetsen worden gedaan die zijn gebaseerd op een meer uitgekristalliseerde
werkwijze. Bovendien kan nu al in de beleidsvoorbereiding of in de uitvoeringstoetsen
geanticipeerd worden op het reflectiemoment van de invoeringstoets en zullen we dus
steeds vaker passages tegenkomen in de Kamerstukken waarin wordt vooruitgeblikt op
de invoeringstoets. Als bijvoorbeeld op basis van de inhoud van het voorstel of de
uitvoeringsgevolgen vooraf duidelijk is dat een onderwerp invoeringstoetswaardig is,
kan ook al worden bedacht of en in hoeverre het vastleggen en bestuderen van bepaalde
data van toegevoegde waarde kan zijn, waarmee bepaalde effecten beter zichtbaar gemaakt
kunnen worden. Ook op andere manieren kan anticiperen op de invoeringstoets de kwaliteit
en bruikbaarheid verhogen.

De selectie van regelgeving die al in de beleidsvormende fase invoeringstoetswaardig
is geacht, wordt dan aangevuld met regelingen die op basis van ervaringssignalen de
moeite waard lijken te zijn. Eventueel kan de selectie dan nog verder worden aangevuld
met een steekproef onder de niet geselecteerde regelingen om ook blinde vlekken te
vermijden. De lerende aanpak biedt houvast om de selectie van onderwerpen de komende
jaren te verfijnen en te komen tot bruikbare breed toepasbare indicatoren en prioritering.

«(...) een jaar na de start van de uitvoering (...)»

Ook de eerdergenoemde termijn van een jaar na de start van de uitvoering heeft nuancering
nodig. Gemiddeld genomen lijkt die termijn redelijk, maar daar zal van moeten worden
afgeweken in alle gevallen waarin na een jaar nog niets nuttigs gevonden kan worden.
Daarom is gekozen voor de formulering «op het vroegst mogelijke moment waarop iets
nuttigs gezegd kan worden». Bijvoorbeeld bij fiscale maatregelen, regelgeving die
gebruikmaakt van fiscale begrippen als «toetsingsinkomen», of regelgeving over jaarverslaggeving,
gaat er geruime tijd overheen voor de nieuwe regelgeving in de praktijk zichtbaar
wordt. Het eerste jaar na inwerkingtreding geldt de norm al, maar is de impact voor
de doelgroep en de uitvoeringsorganisatie nog onzichtbaar. Je kunt pas de eerste echte
effecten vaststellen als de belastingaangiftes zijn gedaan en daarop wordt besloten,
of nadat jaarverslagen zijn opgesteld, ingediend en beoordeeld. Een te vroege invoeringstoets
zal dan weinig opleveren.

«(...) op nieuwe wet- en regelgeving»

In de afbakening is ervoor gekozen om «nieuwe wet- en regelgeving» breed op te vatten.
Ook algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen kunnen heel betekenisvol
en impactvol zijn, soms betekenisvoller dan een nieuwe wet of wetswijziging, en kunnen
dus ook zonder meer de moeite van een invoeringstoets waard zijn. Een dergelijke brede
scope betekent echter ook dat het een omvangrijke hoeveelheid werk oplevert en een
duidelijke taakverzwaring is voor de uitvoering en de betrokken beleidsafdelingen.
Ook om deze redenen is het van belang om binnen die brede scope selectief te zijn
en nieuwe regelgeving te selecteren op basis van bruikbare indicatoren.

Ketenuitvoering

Wat er moet gebeuren om een goede invoeringstoets te doen, is goed voorstelbaar in
de eenvoudige situatie met één beleidsdepartement en één uitvoerder en eventueel één
toezichthouder op centraal niveau. Wanneer de uitvoering van beleid echter bijvoorbeeld
deels is gedecentraliseerd, eventueel in combinatie met regelruimte voor decentrale
overheden en dus de mogelijkheid van verschillen in de gevolgen van het beleid, wordt
de uitvoeringsketen complexer. In de ontwikkeling van het instrument is aandacht voor
die gelaagdheid en complexiteit en wordt de kennis vanuit bijvoorbeeld de VNG benut.
Ook een keten waarin de uitvoering deels publiek en deels privaat gebeurt verdient
bijzondere aandacht.

Verbinding met de politiek

Met de eerdergenoemde motie van het lid Van der Staaij c.s. en het genoemde rapport
«Meer dan de som der delen», is duidelijk geworden dat ook uw Kamer belang hecht aan de invoeringstoets. Ik zie
in ieder geval twee manieren waarop we uw voornemens kunnen verbinden met die van
het kabinet.

In de eerste plaats wil het kabinet de signalen die leden van uw Kamer ontvangen,
graag gebruiken als input voor de verschillende invoeringstoetsen. Die signalen kunnen
aanleiding zijn voor het doen van een invoeringstoets als daar nog niet toe besloten
was, en/of kunnen in een invoeringstoets verder worden bestudeerd. Daarbij is het
overigens van belang om politieke signalen niet vanwege de herkomst zwaarder te laten
wegen dan de andere signalen; het instrument dient vooral de doelgroep en de uitvoering,
in mindere mate de politiek.

In de tweede plaats heeft uw Kamer met de ondersteuning van het bovengenoemde rapport
van de Werkgroep versterking functies Tweede Kamer uitgesproken de invoeringstoetsen
te willen gebruiken om de wetgevende, controlerende en vertegenwoordigende functie
te versterken. Om die reden gaan we graag met uw Kamer in gesprek over in ieder geval
de belangwekkende opbrengsten van concrete invoeringstoetsen, bijvoorbeeld in de vorm
van een zogenoemde trialoog.17 Op die manier kunnen we in gezamenlijkheid lessen trekken uit de praktijkervaring,
nieuwe knelpunten voorkomen en waar nodig in de wetgeving ruimte creëren om bij te
kunnen sturen op reeds ontstane knelpunten.

Naast de belangwekkende uitkomsten van een invoeringstoets die zonder meer een trialoog
of briefwisseling rechtvaardigen, zal het kabinet voor alle overige resultaten zo
veel mogelijk aansluiten op de wijze van rapporteren aan de Kamer die bij de verschillende
departementen en Kamercommissies gebruikelijk is.18 Ook kan worden aangesloten bij andere brieven, zoals de standen van de uitvoering
of de strategische evaluatieagenda’s. Het is daarbij van belang oog te houden voor
de informatiewaarde van de stukken die we uw Kamer sturen.

Stand van zaken

Zoals genoemd is gekozen voor een lerende aanpak. In interdepartementaal verband worden
voorbeelden en werkwijzen uitgewisseld en wordt toegewerkt naar een definitie met
een antwoord op de vraag aan welke uitgangspunten een onderzoek moet voldoen om een
invoeringstoets genoemd te kunnen worden. Zo zal geleidelijk steeds scherper worden
wat een invoeringstoets moet doen en hoe die eruit moet zien, maar tegelijkertijd
wil ik waken voor een one-size-fits-nobody-model. De behoefte aan maatwerk en flexibiliteit
is duidelijk voelbaar bij de mensen die al met de invoeringstoets aan de slag zijn
gegaan. De noodzaak daarvan blijkt ook uit de evaluatieliteratuur. We bieden in de
uitwerking ruimte aan verschillende evaluatiemethodes, verschillende werkwijzen om
de doelgroep te bevragen, enzovoorts. Op die manier gaan we uit van wat past bij de
veelzijdigheid aan beleidsportefeuilles met bijbehorende uitvoerders, publieke dienstverleners
en burgers en bedrijven voor wie de regelgeving is bedoeld.

Een afschrift van deze brief heb ik gezonden aan de voorzitter van de Eerste Kamer
der Staten-Generaal.

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind