Brief regering : Kabinetsreactie op de policy brief 'EU-grenzen zijn ook onze grenzen' van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ)

Nr. 756 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 maart 2022

Op 12 januari jl. heeft de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) een policy brief gepubliceerd, getiteld «EU-grenzen zijn ook onze grenzen». De ACVZ doet in dat kader
enkele aanbevelingen op het gebied van EU-grensbewaking. Op 12 januari jl. vond op
initiatief van uw Kamer tevens een rondetafelgesprek over pushbacks plaats, waar de
Commissie Meijers een position paper voor heeft geschreven. Het kabinet dankt de ACVZ en de Commissie Meijers voor hun
inspanningen. Op 2 februari jl. heb ik uw Kamer in het Tweeminutendebat over de informele
JBZ-Raad van 3-4 februari 2022 toegezegd om op beide stukken te reageren (Handelingen
II 2021/22, nr. 45, item 5). Mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister van Defensie doe
ik die toezegging hierbij gestand.

De ACVZ komt tot zes verschillende aanbevelingen. Hieronder worden de aanbevelingen
geapprecieerd en verder uitgewerkt langs de lijnen van het kabinetsbeleid. De drie
aanbevelingen van de Commissie Meijers op de Nederlandse houding ten aanzien van het
Europese Grens- en Kustwacht Agentschap (hierna: Frontex) zijn er integraal in verwerkt.

Vooropgesteld, het kabinet acht het van wezenlijk belang dat aan de EU-buitengrenzen
in lijn met internationaal en Europees recht gehandeld wordt en benadrukt daarbij
de verplichting tot het waarborgen van fundamentele rechten. Het kabinet neemt dan
ook actief stelling tegen pushbacks, en spreekt zich daarover uit, zowel in bilateraal
verband als in diverse internationale gremia, bij (hoog)ambtelijke contacten, op ministerieel
niveau en op het niveau van regeringsleiders. Lidstaten van de Europese Unie zijn
zelf primair verantwoordelijk voor de uitvoering van grensbewaking. Lidstaten bepalen
dus zelf, met inachtneming van het Unierecht zoals de Schengengrenscode, wie zij toegang
tot hun grensgebied verschaffen. Daarbij dienen zij internationale verplichtingen
na te leven. Voor lidstaten met hoge migratiedruk is dit niet altijd eenvoudig. Het
kabinet heeft dan ook begrip voor de moeilijke situatie waarin deze lidstaten zich
bevinden en onderstreept het belang van robuust grensbeheer. Voor het kabinet staat
echter buiten kijf dat bij grensbeheer van zowel onze eigen grenzen als de gemeenschappelijke
Europese buitengrenzen internationaal en Europees recht gerespecteerd dient te worden,
waaronder nadrukkelijk het beginsel van non-refoulement. Dit is ook van belang omdat
we als waardengemeenschap binnen de EU zorg moeten dragen voor het respecteren van
de rechtsstaat en het Unierecht in het algemeen. Hierbij heeft de Europese Commissie
een belangrijke rol, zoals in de Verdragen is vastgesteld. De Commissie ziet, als
hoedster van de verdragen, toe op de naleving van Europees recht door de lidstaten.

Aanbeveling 1: Neem maatregelen om (in)directe verantwoordelijkheid voor mensenrechtenschendingen
door Nederlandse personele of materiële steun aan EU-grensbeheer, of door Nederlandse
financiële steun daaraan, te voorkomen

De ACVZ stelt in de eerste aanbeveling dat Nederland maatregelen moet nemen om steun
aan mensenrechtenrechtenschendingen te voorkomen. Zoals hierboven gesteld dient grensbeheer
plaats te vinden binnen de daarvoor gestelde Europese en internationaalrechtelijke
kaders. Dat geldt zowel voor nationale operaties van lidstaten als voor personeel
afkomstig van verschillende lidstaten in gezamenlijke operaties. Het kabinet hecht
hier sterk aan en blijft oproepen tot het waarborgen van fundamentele rechten aan
de grens en zal dit blijven herhalen op alle mogelijke gespreksniveaus, in bilaterale
contacten en EU Gremia zoals ook door de Commissie Meijers benadrukt.

De personele en materiële deelname van Nederland aan EU-grensbeheer vindt plaats op
basis van de Europese Grens- en Kustwacht verordening (2019/1896, hierna: de EGKW-Verordening).
Deze verordening bepaalt hoeveel iedere lidstaat bij dient te dragen aan het permanente
korps van Frontex. Het kabinet hecht aan deze deelname. Zo wordt effectief EU-grensbeheer,
in lijn met het Unierecht, gewaarborgd en wordt voorkomen dat op bepaalde plaatsen
personele of materiële tekorten ontstaan. De samenwerking vormt de basis van een veilig
en robuust Schengengebied waarin solidariteit en kennisoverdracht samenkomen en lidstaten
elkaar kunnen assisteren bij grensbeheer. Het bijdragen aan operaties van Frontex
is niet conditioneel, evenmin wordt de deelname gebaseerd op geografische voorkeuren.
Dat kan ook niet op basis van het geldende Unierecht. Het kabinet wenst door deelname
de praktijk van EU-grensbeheer te verbeteren en te verstevigen, en eventuele zorgen
over de uitvoering ervan binnen Frontex te adresseren, in plaats van, in strijd met
het Unierecht, van deelname af te zien. Kortom, het kabinet acht het van belang een
constructieve bijdrage te leveren ten aanzien van de operaties uitgevoerd door Frontex.

Ten aanzien van het inhouden van financiële steun is met uw Kamer gedeeld dat het
op basis van de reeds voor zeven jaar (2021–2027) vastgestelde EU-wetgeving rondom
het meerjarig financieel kader op dit moment niet mogelijk is de financiering voor
verschillende vormen van grensbeheer voorwaardelijk te maken.1 Wel is in artikel 4 van de huidige verordening tot oprichting van het fonds voor
geïntegreerd grensbeheer opgenomen dat «[d]e uit hoofde van het instrument gefinancierde acties worden uitgevoerd met volledige
inachtneming van de rechten en beginselen die zijn verankerd in het acquis van de
Unie en het Handvest en de internationale verplichtingen van de Unie met betrekking
tot de grondrechten.» Het is aan de Europese Commissie om hierop toe te zien. Het kabinet zal hier richting
de Commissie alert op zijn.

Op basis van artikel 258 van het EU-Werkingsverdrag (hierna: VWEU) kan de Commissie
stappen ondernemen tegen een lidstaat die volgens de Commissie diens EU-rechtelijke
verplichtingen niet nakomt. Dit kan alleen op gebieden die binnen de werkingssfeer
van het Unierecht vallen en er moet kunnen worden vastgesteld dat er sprake is van
een inbreuk op een specifieke bepaling van het Unierecht. De procedure in artikel
259 VWEU biedt de mogelijkheid om een statenklachtprocedure te starten. Dit betekent
dat niet de Commissie, maar een lidstaat zich tot het Hof kan wenden indien zij van
mening is dat een andere lidstaat zijn verplichtingen onder het EU-recht niet nakomt.
De klacht moet wel eerst aan de Commissie worden voorgelegd, die daarover een met
redenen omkleed advies uitbrengt nadat betrokken staten de gelegenheid hebben gehad
over en weer opmerkingen te maken. Het starten van een statenklachtprocedure door
Nederland, conform artikel 259 VWEU, zoals de Commissie Meijers voorstelt, wordt door
het kabinet op dit moment niet opportuun geacht, omdat het een dermate zwaar en zelden
gebruikt instrument betreft dat het de bilaterale dialoog met de betrokken lidstaten
ernstig kan verstoren en daarnaast het risico behelst dat het de centrale positie
van de Commissie, als hoedster van de Verdragen, ondermijnt. Dit instrument zou door
Nederland dan ook enkel als laatste redmiddel moeten worden ingezet, wanneer alle
andere instrumenten onvoldoende resultaat opleveren. Het kabinet wenst, mede in het
licht van het gesprek over aanvullende wetgeving (zie onder) op dit moment andere
paden te bewandelen.

Tot slot, jaarlijks wordt uw Kamer geïnformeerd over de personele en materiële bijdrage
van Nederland aan Frontex en ook waar de inzet plaats zal vinden. Er zal vanaf dit
jaar uitgebreider stilgestaan worden bij hoe deze bijdrage tot stand komt, ook in
relatie tot de actualiteiten.

Aanbeveling 2: Maak binnen de EU en met derde landen duidelijke afspraken over operationele
verantwoordelijkheid in de uitvoering van EU asiel- en migratiebeleid

De tweede aanbeveling ziet op duidelijke afspraken over operationele verantwoordelijkheid
in de uitvoering van Europees asiel- en migratiebeleid. Nederland onderkent het belang
hiervan binnen de EU. De EU en Nederland maken tevens afspraken met derde landen ten
behoeve van het voorkomen van irreguliere migratie. Deze afspraken dienen te allen
tijde te voldoen aan internationale en Europese regelgeving inclusief het waarborgen
van fundamentele rechten, zoals het beginsel van non-refoulement. Dit benadrukken
de EU en Nederland continu in de gesprekken met derde landen waarover signalen bestaan
dat het waarborgen van deze rechten tekortschiet. Voor de uitvoering van dergelijke
afspraken worden Europese en nationale middelen ingezet, zoals fondsen en operationele
inzet. Voor de besteding van Europese en nationale fondsen gelden duidelijke voorwaarden.
Ook moeten organisaties, zowel overheden als (internationale) non-gouvernementele
organisaties, die met deze fondsen activiteiten uitvoeren in detail aan de Europese
Commissie en de Nederlandse overheid rapporteren over het gebruik van deze middelen.
Er wordt samengewerkt met betrouwbare organisaties als het IOM, ICMPD en UNHCR ten
behoeve van de implementatie van de afspraken. Tevens zijn de EU en Nederland operationeel
actief in derde landen. De operationele activiteit ziet vaak toe op capaciteitsopbouw
waarbij het belang van mensenrechten centraal staat.

Ten aanzien van gezamenlijke operaties door Frontex binnen de EU, stellen de Uitvoerend
Directeur en de ontvangende lidstaat in overleg met de deelnemende lidstaten een operationeel
plan op, waarin de organisatorische en procedurele aspecten van de gezamenlijke operatie
worden opgenomen. In operationele plannen worden de waarborgen en procedures inzake
eerbiediging van de grondrechten opgesomd. Voorbeelden van elementen van deze operationele
plannen zijn het juridisch raamwerk, uitleg over het klachtenmechanisme, het meldpunt
voor klokkenluiders en de aanwezigheid van fundamental rights monitors. Het kabinet ziet daarom geen noodzaak om daar nog een specifieke procedure aan toe
te voegen ten aanzien van pushbacks, zoals aanbevolen door de Commissie Meijers. De
mogelijkheden en routes hiervoor zijn ook opgenomen in de operationele plannen. De
operationele plannen zijn vertrouwelijk. Dat heeft een belangrijke reden, te weten
dat deze operationele informatie bevatten die de modus operandi van onder meer mensensmokkelaars
zou kunnen voeden.

Gedurende de inzet van personeel binnen de operaties van Frontex vallen de werkzaamheden
van het gedetacheerde personeel formeel onder de verantwoordelijkheid van Frontex
op basis van het bovengenoemde operationele plan. Er wordt desalniettemin nauw contact
onderhouden vanuit Nederland met het gedetacheerde personeel. Er wordt op nationaal
niveau zorg gedragen voor een briefing voorafgaand aan de missie waarbij aandacht
is voor meerdere onderwerpen, waaronder grondrechten. Dit is ook het geval voor de
debriefing. Daarnaast is vanuit Frontex in de voorbereiding, tijdens en naderhand
aandacht voor grondrechten en eventuele calamiteiten. In het geval personeel aangeeft
dat er in de gastlidstaat sprake is van onregelmatigheden of calamiteiten zullen deze
nationaal of in gezamenlijkheid met Frontex worden geadresseerd en opgevolgd conform
de daarvoor interne procedures, denk aan schorsing of andere sancties. Uiteraard hangt
dit volledig af van de omstandigheden van het specifieke geval. Het kabinet vertrouwt
op de kundigheid van het Nederlandse personeel en heeft op dit moment geen informatie
dat Nederlands gedetacheerd personeel op enige manier betrokken is bij pushbacks.
Hierdoor deelt het kabinet de zorg vanuit de Commissie Meijers ten aanzien van interventie
op operationeel niveau niet. Bovendien is er voor lidstaten reeds ruimte voor het
uiten van zorgen en het stellen van vragen bij de totstandkoming van een operationeel
plan.

Aanbeveling 3: Stimuleer dat naleving van mensenrechten een centraler onderdeel wordt
van ontwikkeling, uitvoering en controle van bestaande afspraken en operationele kaders
op het terrein van EU asiel- en migratiebeleid

Als derde aanbeveling adviseert de ACVZ om de naleving van mensenrechten een centraler
onderdeel uit te laten maken van Europees asiel- en migratiebeleid. Hierna wordt aan
de hand van enkele voorbeelden toegelicht dat het kabinet de naleving van mensenrechten
reeds een centraal onderdeel van de nationale inzet op het Europees asiel- en migratiebeleid
acht, en daarmee het belang van het doel van deze aanbeveling onderschrijft. Dit wordt
geïllustreerd aan de hand van drie voorbeelden.

De EGKW-Verordening beschrijft verschillende mechanismen om het waarborgen van grondrechten
binnen Frontex operaties te verstevigen. Het kabinet heeft zich gedurende de onderhandelingen
ook daarvoor ingezet en bepleit nu actief de nauwkeurige implementatie ervan in de
praktijk. Voorbeelden hiervan zijn de onafhankelijke grondrechtenfunctionaris, het
Consultative Forum (art. 108 EGKW-Verordening), de veertig toezichthouders voor de grondrechten en de
klachten- en rapportagemechanismen. Uit de recente onderzoeken is gebleken dat de
waarborgen onvoldoende hebben gewerkt. De aanbevelingen worden inmiddels stap voor
stap doorgevoerd. Via de Management Board wordt deze voortgang nauwlettend gevolgd
door de lidstaten. Frontex werkt momenteel o.a. aan een werkinstructie voor de opvolging
van Serious Incidents. Daarnaast is voor de uiterste bevoegdheid van de Uitvoerend Directeur om een operatie
te staken – wanneer er sprake is van grondrechtenschendingen – ook een werkinstructie
opgesteld (art. 46 EGKW-Verordening). Onder aanbeveling 5 wordt verder ingegaan op
het vernieuwde klachtenmechanisme.

Uw Kamer heeft daarnaast middels het BNC-fiche2 de Nederlandse inzet ontvangen ten aanzien van het voorstel tot herziening van de
Schengengrenscode. Daarin is omschreven dat het kabinet het positief acht dat in het
kader van de grensbewaking er juridische kaders worden gecreëerd voor maatregelen
die ingezet kunnen worden wanneer er sprake is van instrumentalisatie van migratie,
zoals het beperken van het aantal grensdoorlaatposten en de openingsuren daarvan.
Het voorstel noemt daarbij expliciet dat dergelijke beperkingen ten uitvoer dienen
te worden gelegd op proportionele wijze en op een manier die ten volle rekening houdt
met de rechten van personen. Het is hierbij van belang dat er voldoende waarborgen
zijn voor migranten die om asiel vragen. Het kabinet zal hier in de onderhandelingen
telkens op wijzen en zich ervoor inzetten dat deze waarborgen ook behouden blijven.

Ook is uw Kamer in juli 2021 geïnformeerd middels het BNC-fiche3 over het Schengenevaluatie- en monitoringsmechanisme. Daarin staat verwoord dat het
kabinet de versterking van de evaluatie van grondrechten steunt, waarmee een positieve
impact op de bescherming van de grondrechten wordt gewaarborgd bij de uitvoering van
het Schengenacquis, onder andere op het terrein van buitengrenzen en terugkeer. De
onderhandelingen over het nieuwe Schengenevaluatieverordening zijn in een vergevorderd
stadium. Uw Kamer is hierover geïnformeerd op 14 maart middels het verslag van de
formele JBZ-Raad van 3 en 4 maart.4

Aanbeveling 4: Verbeter toegang tot de rechter voor slachtoffers van mensenrechtenschendingen
op het terrein van EU asiel- en migratiebeleid

De vierde aanbeveling ziet onder andere op de toegang tot de rechter voor slachtoffers
van mensenrechtenschendingen en het bevorderen van alternatieve rechtsgangen. Vanzelfsprekend
acht het kabinet het van belang dat er voldoende adequate rechtsingangen zijn voor
slachtoffers van mensenrechtenschendingen.

Het is primair aan de lidstaten zelf om, in lijn met hun verplichtingen onder het
EVRM en het Handvest, een adequaat niveau van mensenrechtenbescherming te verwezenlijken
en te voorzien in effectieve rechtsbescherming.

Nederland zet zich er binnen de EU voor in om de toetreding van de EU tot het EVRM
zoveel mogelijk te bespoedigen en handelt daarmee dus al in lijn met de aanbeveling
van de AZVC om in te zetten op voortgang van deze onderhandelingen en dus een obstakel
voor toegang tot de rechter weg te nemen. Verder geldt dat Nederland als uitgangspunt
actief gebruik maakt van het instrument van deelname aan zaken bij het EHRM en EU-Hof,
waarin vraagstukken rondom de rechtsstaat spelen om de inzet op Rule of Law (met een evidente rechtsstaatdimensie) te ondersteunen. Deze deelname onderstreept
de Nederlandse inzet inzake het versterken van de rechtsstaat binnen de Unie. Dat
uitgangspunt neemt niet weg dat per zaak wordt beoordeeld of deelname van Nederland
opportuun is. Dit geldt dus ook voor zaken over effectieve rechtsbescherming voor
slachtoffers van mensenrechtenschendingen op het terrein van EU asiel- en migratiebeleid.
Onder aanbeveling 5 wordt verder in gegaan op de speciale klachtenmechanismen binnen
de EU-agentschappen.

Tot slot geldt dat in alle lidstaten (onafhankelijke) toezichthouders zijn ingesteld,
zoals Nationale Ombudsmannen en op Europees niveau de EU-Ombudsman.

Aanbeveling 5: Verbeter interne klachtprocedures bij EU-agentschappen en waarborg
deze ook binnen de Nederlandse vreemdelingenketen

In de vijfde aanbeveling wordt een oproep gedaan om de klachtenmechanismen op Europees
niveau te verbeteren en op nationaal niveau te waarborgen. Verder ingaan op de nationale
praktijk valt buiten de reikwijdte van deze brief. Het belang van goed functionerende
klachtprocedures wordt onderstreept door het kabinet en is reeds deel van de inzet
van de afgelopen periode. Een belangrijk punt uit de rapporten over het functioneren
van Frontex waren de tekortkomingen van het klachtenmechanisme. Inmiddels worden de
verschillende aanbevelingen van de EU-Ombudsman doorgevoerd en zal het hernieuwde
mechanisme worden vastgesteld door de Management Board. Zoals bij uw Kamer bekend
heeft Nederland in de Management Board een vocale positie ingenomen in de benodigde
verbeteringen binnen het agentschap, waaronder het klachtenmechanisme. Het kabinet
neemt deze aanbeveling dan ook ter harte.

De EU-lidstaten, en dus Nederland, zijn tevens betrokken bij het reilen en zeilen
van het Asielagentschap van de EU (hierna: EUAA), waaronder de effectieve implementatie
van de interne klachtprocedure, middels deelname in de Management Board van het agentschap.
Het kabinet zal zich inzetten voor de implementatie van het klachtenmechanisme van
het EUAA, en de geleerde lessen vanuit de klachtenregeling Frontex worden meegenomen
conform de aanbeveling.

Aanbeveling 6: Versterk de onafhankelijke monitoring van de uitvoering van bewaking
van de EU-buitengrenzen

In de laatste aanbeveling adviseert de ACVZ om de onafhankelijke monitoring aan de
buitengrenzen te versterken. De regering steunt een onafhankelijk monitoringsmechanisme,
voorzien van middelen om de taak uit te voeren in de Screeningsverordening, dat langs
dezelfde lijnen als het monitoringsmechanisme in de Terugkeerrichtlijn de goede uitvoering
ondersteunt voor en tijdens de verwijdering van vreemdelingen. Tevens zet het kabinet
in op een sterker Schengenevaluatiemechanisme met betere waarborging van fundamentele
rechten (zie ook aanbeveling 3). Ook steunt het kabinet de inzet dat daadwerkelijke
en ongehinderde toegang voor organisaties zoals bijvoorbeeld de UNHCR gewaarborgd
moet blijven, zoals – voor de goede orde – dat nu ook al het geval dient te zijn.
Nederland blijft de ontwikkelingen aan de EU-buitengrenzen kritisch volgen en blijft
benadrukken dat de gedeelde Europese normen dienen te worden gerespecteerd. Het kabinetsstandpunt
ten aanzien van sancties binnen de EU zijn onder aanbeveling 1 verder toegelicht.
Het kabinet meent dat unilateraal sancties opleggen niet past in de samenwerking die
in de Unie tussen de lidstaten bestaat.

Tot slot, het kabinet toont begrip voor lidstaten aan de EU-buitengrenzen met hoge
migratiedruk en de complexe situatie waarin zij zich kunnen bevinden. Desalniettemin
zal het kabinet zich blijven inzetten om bovenstaande boodschap voor het voetlicht
te brengen. De aanhoudende, zorgwekkende berichtgeving ten aanzien van de situatie
aan de buitengrenzen wordt zeer serieus genomen en nauwlettend gevolgd. Dit is al
meermaals opgebracht en zal de komende kabinetsperiode herhaald blijven worden, in
bilaterale contacten met lidstaten of de Commissie en binnen de daarvoor bestemde
EU-gremia, om samen met alle betrokken partijen te werken aan robuust grensbeheer
in lijn met fundamentele rechten.

Er ligt binnen Frontex een opdracht om de aanbevelingen, volgend uit de onderzoeken
van onder andere het Europees parlement en de Europese Ombudsman, op te volgen en
de bestaande mechanismen te versterken. Nederland benadrukt het belang hiervan tijdens
de vergaderingen van de Management Board en zal dit ook blijven doen. Daarnaast is
de Management Board van Frontex recentelijk vertrouwelijk geïnformeerd over een onderzoek
van OLAF, het Europees Bureau voor Fraudebestrijding, over vermeende mistanden. De
Management Board van Frontex neemt de onderzoeksresultaten zeer serieus. Aan de opvolging
moet in EU-verband, in samenwerking tussen de Commissie en alle lidstaten, invulling
worden gegeven. Het kabinet zal de Kamer informeren zodra het beschikt over informatie
die gedeeld kan worden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg