Brief regering : Bestuurlijke reactie AcICT advies over het Federatief Berichtenstelsel (FBS)

Nr. 816 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 februari 2022

Het Adviescollege ICT-toetsing (AcICT) heeft op verzoek van mijn voorganger een onderzoek
verricht naar het Federatief Berichtenstelsel (FBS) en heeft op 22 december 2021 het
definitieve advies opgeleverd. Ik beschouw dit advies als kritisch en als een aansporing
om de aanbevelingen voortvarend uit te voeren. De adviezen van het AcICT zijn enerzijds
een bevestiging van het belang van FBS en de weg ernaartoe en zijn anderzijds een
waardevolle inbreng voor het verwezenlijken van het potentieel van FBS voor de digitale
samenleving. Ik dank het college daarom voor het uitvoeren van de toets. Met deze
brief bied ik uw Kamer het ontvangen advies en mijn reactie op dit advies aan1.

Belang van FBS

FBS maakt berichtenverkeer van de overheid met burgers en ondernemers flexibeler en
efficiënter. Afnemers, dat zijn organisaties met een publieke taak, kunnen vanaf 2023
berichten via een afsprakenstelsel versturen via een centraal berichtenmagazijn of
via hun eigen berichtenmagazijn. Burgers en ondernemers kunnen vanaf die tijd zelf
kiezen op welke manier zij hun berichten van de overheid willen inzien. De directe
aanleiding voor de start van FBS is de contractuele vervanging van Globe, het huidige
berichtenmagazijn van MijnOverheid en de Berichtenbox-app. FBS wordt onder mijn verantwoordelijkheid
uitgevoerd door Logius in samenwerking met de afnemers die hiervan gebruik gaan maken.
Hierna ga ik in op de wijze waarop ik als opdrachtgever zal zorgdragen dat de aanbevelingen
worden opgevolgd en verwerkt. De opvolging van de aanbevelingen zal worden geborgd
via de governance van het programma.

Versterk de sturing van de vervanging van Globe

Het eerste deeladvies is om een aanpak te hanteren waarin resultaten gefaseerd worden
opgeleverd en de grip op voortgang in tijd en geld wordt verstevigd. Verder wordt
geadviseerd om naar mogelijkheden te zoeken om de scope verder te beperken en de snelheid
te verhogen.

Dit advies ondersteunt de reeds ingezette versterking van het portfoliomanagement
van BZK. Met het portfoliomanagement wordt grote ICT-projecten zoals FBS ieder kwartaal
getoetst en bijgestuurd op basis van criteria die mede zijn gebaseerd op het toetsingskader
van het AcICT. Voor de eerste oplevering van de toekomstige centrale voorziening van
FBS wordt daarom ook geen nieuwe functionaliteit gerealiseerd bovenop de functionaliteit
die de huidige voorziening Globe biedt. De architectuur van FBS houdt weliswaar rekening
met toekomstige uitbreidbaarheid en flexibiliteit, maar de functionaliteit die nu
wordt gebouwd, is beperkt van scope en is primair gericht op de vervanging van Globe
en de ontwikkeling van Bekendmakingen vanuit de Wet Elektronische Bekendmakingen voor
KOOP2, de launching customer3 van FBS.

Ik herken de notie dat de sturing op planning, voortgang en financiën van belang is.
In de aanpak is dit daarom al een belangrijk punt van aandacht. Mijn ministerie stuurt
hier nadrukkelijk op met het hiervoor genoemde portfoliomanagement. Dit doet zij samen
met een zogenaamde sponsorgroep waarin een afvaardiging van de afnemers (uitvoeringsorganisaties
en medeoverheden) vertegenwoordigd is. Recent is een herijkte roadmap voor het programma
FBS opgesteld. Deze roadmap geeft inzicht in de externe afhankelijkheden, werkpakketten,
migratieplanning en mijlpalen. Dit geeft meer inzicht in onderlinge afhankelijkheden.
De herijkte roadmap is inmiddels vastgesteld in bovenstaande governance van FBS. Deze
roadmap FBS biedt voorts ondersteuning bij het zoeken naar mogelijkheden door het
programma om kritieke-pad-activiteiten te versnellen. Periodiek wordt de roadmap FBS
geactualiseerd en vastgesteld.

In de periode waarin de toets is uitgevoerd, heeft een verdieping plaatsgevonden op
de financiën in relatie tot de voortgang. De onderbouwing is inzichtelijk gemaakt
en verstevigd. Het programma verwacht in het eerste kwartaal van 2022 de begroting
te hebben aangepast aan de herijkte roadmap.

Zet volgende stappen alleen bij gevalideerde gebruikersbehoeften

In het tweede deeladvies beveelt het college aan bij de doorontwikkeling van de berichtenvoorziening
een «boter bij de vis» aanpak te adopteren en alert te zijn op «over-engineering»,
zoals de invulling van behoeften die onvoldoende hard zijn of de niet-noodzakelijke
vervanging van tijdelijke oplossingen. Ik neem deze aanbeveling ter harte. Het programma
werkt aan een minimum viable product4 (MVP) dat de functionaliteit van Globe afdekt. De directe aanleiding voor de vervanging
van Globe is zoals gezegd de contractuele vervanging. De migratiestrategie die Logius
voor ogen heeft, behelst om eerst de bestaande aangesloten partijen van Globe te migreren
naar het centrale berichtenmagazijn. Pas daarna worden de decentrale berichtenmagazijnen
aangesloten, nadat de integrale werking van de keten is aangetoond. Tegelijkertijd
wordt ook de kans aangegrepen om deze applicatie met behulp van nieuwe en veiliger
technologie, in de vorm van services, flexibeler en kostenefficiënter te ontwikkelen.

Het college adviseert om pas tijd te besteden aan het meer generiek bruikbaar maken
van de te ontwikkelen services als bekend is waarvoor deze nog meer ingezet kunnen
worden. De generieke services zijn alle vier nodig voor het berichtenstelsel en worden
in die context ontwikkeld. De sponsorgroep van het programma en mijn ministerie zullen
na de ingebruikname van het nieuwe berichtenmagazijn, met afnemers onderzoeken hoe
de generieke services breder ingezet kunnen worden. Logius doet dit ook voor haar
eigen dienstverlening.

Binnen FBS zullen nieuwe functionaliteiten, zoals een portaal voor ondernemers en
tweerichtingsverkeer, alleen uitgevoerd worden bij een goedgekeurd wijzigingsverzoek
volgens de nieuwe Generieke Digitale Infrastructuur (GDI-) governance. Daarnaast zal
er gestuurd worden om het komende jaar commitment te verkrijgen van de partijen die
potentieel gaan aansluiten, met daarbij inzicht in de af te nemen componenten, volumes
en gevolgen. Dit draagt ook bij aan het managen van de verwachtingen van deze partijen.

Uiteindelijk gaat het erom dat burgers en ondernemers een meerwaarde ervaren bij de
digitale diensten die worden aangeboden. Logius doet verschillende soorten gebruikersonderzoeken
om meer inzicht te krijgen in de belevingswereld van burgers en ondernemers en hoe
ze overheidsdiensten gebruiken. Gebruikers worden daarbij al vanaf het ontwerp betrokken
in de ontwikkeling van bijvoorbeeld FBS. Verder onderhoudt Logius relaties met belangenorganisaties
en organisaties die mensen helpen die moeite hebben met de digitalisering. Ook voor
FBS kan gebruik gemaakt worden van ervaringsdeskundigen van deze organisaties. Op
deze manier nemen wij de ervaringen en behoeften van diverse gebruikers (burgers en
ondernemers) mee in de ontwikkeling van FBS.

Neem als BZK een leidende rol bij invullen van de randvoorwaarden berichtenstelsel

Het derde deeladvies betreft het voortouw nemen door mijn ministerie bij het invullen
van de randvoorwaarden. Het toetsteam geeft hiervoor concrete aanknopingspunten.

Ik beschouw het advies als een ondersteuning van het ingezette beleid. Vanaf 1 januari
2022 is mijn ministerie opdrachtgever van de Generieke Digitale Infrastructuur (GDI)5. Dit opdrachtgeverschap geeft mijn ministerie vorm in goede samenwerking met de uitvoeringsorganisaties
en medeoverheden in de Programmeringsraad GDI. In deze governance vindt sturing plaats
op de uitvoering, meerjarige planning en financiering van bestaande en nieuw te bouwen
onderdelen van de GDI. De nieuwe sturing en samenwerking in de Programmeringsraad
GDI geven mij vertrouwen dat veel organisaties met een publieke taak gaan deelnemen
aan FBS.

Het college adviseert om verschillende scenario’s op te stellen om FBS verder te verbeteren
en een keuze te maken, waarbij de grootste risico's in kaart worden gebracht voor
elk scenario en vooraf de functionele haalbaarheid en technische maakbaarheid van
het scenario vast te stellen en te leren van vergelijkbare stelsels. Het belang van
het in kaart brengen van risico’s en de functionele haalbaarheid en technische maakbaarheid
is helder. Ten behoeve van FBS wordt risicomanagement, evenals quality assurance, verricht. Ik zal erop toezien dat dit adequaat wordt uitgevoerd. Ik streef ernaar
om in 2022 een MVP van het afsprakenstelsel van FBS op te leveren dat de risico's
zoveel mogelijk beperkt en dat tegelijkertijd de grootst mogelijke waarde oplevert.

Het belang van het leren van vergelijkbare ontwikkelingen bij andere stelsels onderschrijf
ik. In de afgelopen maanden is gewerkt aan het gezamenlijk met afnemers opstellen
van de stelselafspraken. Daarvoor is gebruik gemaakt van het mede door Logius ontwikkelde
BOMOS-model (Beheer en OntwikkelModel Open Standaarden)6. Logius gebruikt BOMOS voor alle standaarden die het in beheer heeft. Hiermee garandeert
Logius dat de beheerde standaarden open en toegankelijk zijn. Dit model voor standaarden
is aangepast voor afsprakenstelsels aan de hand van de ervaringen van Logius met het
beheren van andere afsprakenstelsels. De planning is dat eind 2022 een door afnemers
gedragen set aan afspraken wordt opgeleverd.

Het advies om draagvlak en buy-in bij (potentiële) afnemers te organiseren neem ik ter harte. Ik merk daarbij op dat
de afnemers mede-initiatiefnemer zijn geweest van FBS. Het programma gaat met afnemers
inzichtelijk maken welke afnemers wanneer op welke diensten gaan aansluiten. Met deze
informatie kan een beeld worden gevormd van de volumes die daarmee gemoeid zijn. Dit
kan tevens dienen als inspiratie voor overige (potentiële) aansluitende partijen.
Hiervoor wordt een aansluitplan gemaakt met concrete afspraken over het aansluiten
van (nieuwe) afnemers en de wijze waarop dit gebeurt.

Tot slot

Ik dank het AcICT voor het uitgebrachte advies. Het advies draagt bij aan de kwaliteit
van FBS. Ik vertrouw erop dat de maatregelen naar aanleiding van het advies zullen
bijdragen aan een succesvolle realisatie van FBS.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, A.C. van Huffelen