Brief regering : Fiche: Verordening transparantie en gerichte politieke reclame

Nr. 2 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 januari 2022

Fiche: Herziening richtlijn kiesrecht mobiele EU burgers bij gemeenteraadsverkiezingen,
Herziening richtlijn kiesrecht mobiele EU burgers bij verkiezingen van het EP, Mededeling
bescherming integriteit verkiezingen en stimulering democratische participatie (Kamerstuk
22 112, nr. 3261)

Fiche: Verordening transparantie en gerichte politieke reclame

Fiche: Herziening verordening statuut en financiering Europese politieke partijen
en stichtingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3263)

Fiche: Herziening richtlijn betreffende energieprestatie gebouwen (Kamerstuk 36 012, nr. 2)

Fiche: Herziening verordening en richtlijn markten voor financiële instrumenten (Kamerstuk
22 112, nr. 3264)

Fiche: Verordening centraal Europees toegangspunt publieke informatie financiële diensten
(Kamerstuk 22 112, nr. 3265)

Fiche: Herziening richtlijn AIFMD en richtlijn UCITS met betrekking tot uitbesteding,
liquiditeitsmanagement-instrumenten, toezichtrapportages, bewaarders en schuldfondsen
(Kamerstuk 22 112, nr. 3266)

Fiche: Verordening voor Europese langetermijninvesteringsfondsen (European Long-Term
Investment Funds, ELTIF’s) (Kamerstuk 22 112, nr. 3267)

Fiche: Commissieaanbeveling gemeenschappelijke Europese dataruimte voor cultureel
erfgoed (Kamerstuk 22 112, nr. 3268)

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Verordening transparantie en gerichte politieke reclame

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende transparantie
en gerichte politieke reclame

b) Datum ontvangst Commissiedocument

25 november 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021)731

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0731

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD(2021) 355 final

f) Behandelingstraject Raad

Raad Algemene Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

h) Rechtsbasis

Artikel 16 en artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

Met de voorgestelde verordening inzake transparantie en gerichte politieke reclame
(hierna: «de verordening») beoogt de Commissie bij te dragen aan een goede werking
van de interne markt voor politieke reclame door geharmoniseerde regels vast te stellen
voor een hoog niveau van transparantie van politieke reclame en aanverwante diensten.
Deze regels zijn van toepassing op aanbieders van politieke reclamediensten. De verordening
heeft ook tot doel natuurlijke personen te beschermen bij de verwerking van persoonsgegevens
door geharmoniseerde regels vast te stellen over het gebruik van targeting- en amplificatietechnieken1 in het kader van politieke reclame. De regels daarvoor zijn van toepassing op alle
verwerkingsverantwoordelijken van persoonsgegevens, niet alleen de aanbieders van
politieke reclamediensten, die gebruik maken van dergelijke targeting- en amplificatietechnieken.
De verordening maakt deel uit van het pakket maatregelen ter versterking van de democratie
en bescherming van de integriteit rondom verkiezingen. Het kabinet informeert de Kamer
met aparte BNC-fiches over de overige voorstellen uit dit pakket.

De verordening stelt regels voor politieke reclame op het gebied van transparantie
en targeting. Politieke reclame is gedefinieerd als de productie, plaatsing, promotie,
publicatie of verspreiding, door alle middelen, van een boodschap voor of namens een
politieke actor, of dat invloed kan hebben op de uitkomst van verkiezingen, referenda,
wet- of regelgevingsprocessen of stemgedrag. Het betreft politieke reclame die wordt
gemaakt tegen een vergoeding, die een voordeel in natura kan omvatten. Het voorstel
voorziet in transparantieverplichtingen voor alle aanbieders van politieke reclamediensten
die betrokken zijn bij de in de definitie genoemde elementen. Uitgevers van politieke
reclame moeten eveneens voldoen aan specifieke transparantieverplichtingen.

De voorgestelde regels rondom politieke reclame richten zich met name op het vergroten
van transparantie en hebben geen gevolgen voor de materiële inhoud van politieke reclame.
Er komt een verplichting om politieke reclame als zodanig te labelen en van bepaalde
basisgegevens te voorzien. Daarmee moet het voor burgers duidelijker worden dat er
sprake is van een reclame en van wie deze reclame afkomstig is. Ook moet transparant
worden gemaakt hoeveel geld er aan een politieke reclame is besteed of en wat de waarde
is van andere voordelen die in ruil voor een reclameboodschap zijn ontvangen, waar
het geld vandaan komt (de sponsor), en wat het verband is tussen de reclame en de
betrokken verkiezingen of referenda. Deze informatie moet beschikbaar worden gemaakt
via een eenvoudig op te vragen transparantieverklaring. Deze verklaring moeten vanaf
de eerste publicatie van de politieke reclameboodschap tot één jaar na de laatste
publicatie geüpdatet worden en beschikbaar blijven. De uitgevers moeten de transparantieverklaringen
vervolgens voor een periode van vijf jaar bewaren. Aanbieders van politieke reclamediensten
moeten specifieke informatie over de politieke reclame, de betrokken diensten en financiële
informatie ook gedurende een periode van vijf jaar bewaren. De aanbieders van de diensten
moeten deze informatie beschikbaar maken voor de uitgevers van politieke reclame.
Dit moet uitgevers in staat stellen om te voldoen aan de verplichtingen uit de verordening
voor het publiceren van de transparantieverklaring. Reclame-uitgevers moeten een mechanisme
instellen dat het mogelijk maakt voor burgers kosteloos een melding te maken dat een
specifieke reclame niet in lijn is met de verordening. Bevoegde nationale toezichthoudende
autoriteiten moeten te allen tijde informatie kunnen opvragen aan aanbieders van politieke
reclamediensten en zij dienen binnen twee werkdagen een ontvangst van het verzoek
te bevestigen. Vervolgens dienen ze binnen tien werkdagen de informatie te delen met
de autoriteit. De aanbieders van politieke reclamediensten moeten hiertoe ook een
contactpunt instellen. Daarnaast kunnen andere specifieke actoren zonder commerciële
belangen informatie rondom politieke reclame opvragen. Dit zijn onder andere NGO’s,
geaccrediteerde verkiezingswaarnemers, en in de context van het voorstel tot de Digital
Services Act (DSA)2, 3, 4 erkende academische onderzoekers.

Naast de introductie van transparantieregels bevat de verordening ook strikte voorwaarden
voor het gebruik van targeting- en amplificatietechnieken. Politieke targeting- en
amplificatietechnieken waarbij gebruik wordt gemaakt van bijzondere persoonsgegevens,
zoals etnische afkomst, religieuze overtuiging of seksuele oriëntatie, worden verboden.
Deze technieken zijn alleen toegestaan o.a. als de persoon in kwestie hier expliciet
toestemming voor heeft gegeven conform de regels in de Algemene Verordening Gegevensbescherming
(AVG)5. De verordening verplicht om in toegestane reclame onder meer duidelijk te vermelden
waarom een persoon met een bepaalde reclame wordt benaderd, op welke groepen personen
de reclame is gericht en op basis van welke criteria, en welke amplificatietechnieken
en -methoden zijn toegepast. De Commissie is bevoegd om gedelegeerde handelingen vast
te stellen om wijzigingen aan te brengen in de lijst met gegevens die de transparantieverklaring
moet bevatten. Uitgevers van politieke reclame die gebruik maken van targeting- en
amplificatietechnieken moeten hun interne beleid voor het gebruik daarvan vaststellen,
toepassen en bekendmaken op een toegankelijke en begrijpelijke manier. Het is verboden
reclame te publiceren die niet aan alle transparantievoorschriften voldoet. Ook verplicht
het voorstel uitgevers van politieke reclame gebruikersvriendelijke mechanismen in
te voeren om burgers in staat te stellen reclameboodschappen die niet aan de verplichtingen
van de verordening voldoen, aan hen te melden.

Verschillende autoriteiten worden belast met het toezicht op en de handhaving van
de maatregelen van deze verordening. De toezichthouder voor de AVG is bevoegd om toezicht
te houden op de verplichtingen uit artikel 12 over targeting en amplificatie. Voor
de handhaving van de verplichtingen van de artikelen 5 tot en met 11 en 14 van deze
verordening door als tussenpersoon optredende dienstverleners in de zin van de DSA,
kan dit ook de toezichthouder voor de DSA zijn die op dit moment nog niet vaststaat.
Voor het toezicht op de naleving van de verplichtingen op grond van de overige artikelen
van de verordening moet iedere lidstaat een of meerdere bevoegde autoriteiten aanwijzen.
Deze toezichthouder(s) dienen structureel onafhankelijk te zijn, dat wil zeggen vrij
van inmenging van buitenaf of politieke druk. Ook heeft deze toezichthouder de bevoegdheid
om data op te vragen, waarschuwingen te geven aan aanbieders van politieke reclamediensten
en desnoods administratieve boetes en financiële sancties op te leggen. Lidstaten
dienen tevens een autoriteit aan te wijzen die op EU-niveau het contactpunt is voor
deze verordening.

b) Impact assessment Commissie

In de impact assessment worden de belangrijkste problemen met politieke reclameboodschappen
uiteengezet:

(1) Actoren die multimedia- en/of multinationale campagnes willen voeren, worden geconfronteerd
met aanzienlijke belemmeringen en extra kosten, als gevolg van de verschillen in transparantieregels
tussen de lidstaten en tussen de online- en de offlinecontext. Sommige politieke en
economische actoren maken misbruik van deze situatie om regels te omzeilen. Dit is
ook de reden waarom een groot deel van de politieke reclame online plaatsvindt;

(2) Hierdoor wordt het steeds moeilijker om met nationale regels inzake politieke reclameboodschappen
democratische processen en grondrechten te beschermen. Het gericht inzetten van online
politieke reclameboodschappen en andere manipulatietechnieken leidt tot extra problemen;

(3) Er is onvoldoende transparantie over politieke reclameboodschappen die worden gefinancierd
door Europese politieke partijen die in de hele EU campagne voeren over EU-kwesties.

De primaire doelen van de verordening zijn een goede werking van de interne markt
voor politieke reclame en aanverwante diensten en de bescherming van natuurlijke personen
in verband met de verwerking van hun persoonsgegevens wanneer deze worden gebruikt
in het kader van gerichte politieke reclame. Deze maatregelen zijn onder meer noodzakelijk
om een open en eerlijk politiek debat en vrije en eerlijke verkiezingen of referenda
te ondersteunen en om desinformatie en onrechtmatige inmenging, ook vanuit het buitenland,
tegen te gaan. Daarbij beoogt de verordening specifiek de juridische versnippering
van de interne markt te verminderen, meer rechtszekerheid bieden door de invoering
van hoge transparantienormen voor politieke reclame, kosten voor grensoverschrijdende
diensten te verlagen en specifieke gegevensbeschermingsrisico’s aan te pakken door
voorwaarden te stellen aan het gebruik van targeting- en amplificatietechnieken.

Voor het verwezenlijken van de doelstellingen heeft de Commissie beperkte bindende
maatregelen, bindende maatregelen en een uitbreiding van bestaande kaders met aanvullende
verplichtingen overwogen. Bij de beperkte bindende maatregelen wordt gedacht aan het
bevorderen van zelfregulering en het ondersteunen van verdere transparantie. Voor
bindende maatregelen en uitbreiding van bestaande kaders wordt gedacht aan het stellen
van transparantievereisten en het zorgen voor betekenisvolle transparantie. Gezien
de gestelde doelen is daarom door de Commissie gekozen voor bindende maatregelen en
uitbreiding van bestaande kaders met aanvullende verplichtingen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het beschermen van de integriteit van verkiezingen en het open publieke debat is van
groot belang voor onze democratie. Daarom wordt in de kabinetsbrede aanpak om desinformatie
tegen te gaan in het kader van preventieve acties al geruime tijd ingezet op het vergroten
van transparantie onder andere op het gebied van politieke reclame. Het vergroten
van transparantie zorgt ervoor dat burgers online meer middelen in handen krijgen
om informatie op waarde te kunnen schatten.6 Burgers moeten onderscheid kunnen maken tussen niet-betaalde en betaalde inhoud en
duidelijk krijgen waarom en op welke manier informatie hen bereikt. Transparantie
kan helpen om potentiële verstoring van het publieke debat inzichtelijk te maken en
is tegelijkertijd een inhoudelijk neutrale maatregel.7

De afgelopen jaren is met de gedragscode tegen desinformatie op EU-niveau ingezet
op zelfregulering van online platformen. Uit de evaluatie van deze code door de Commissie
blijkt dat deze zelfregulering onvoldoende resultaten heeft opgeleverd. Daarom heeft
het kabinet eerder gepleit voor het inzetten op co-regulering bij het formuleren van
een nieuwe gedragscode waarbij internetdiensten, het maatschappelijk middenveld en
deskundigen met de juiste technische expertise betrokken moeten zijn.8 Op basis van de mededeling van de Commissie met richtsnoeren voor de amplificatie
van de gedragscode tegen desinformatie, zijn onderhandelingen voor een nieuwe gedragscode
gestart.9 In deze gedragscode wordt ook aandacht besteed aan politieke reclame maar de noodzaak
om transparantie verder te vergroten op dit gebied door middel van wetgeving wordt
gedeeld door het kabinet.10

Tevens werkt de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op nationaal
niveau aan een Wet op de politieke partijen (Wpp). Hierin worden onder meer transparantieregels
voor (digitale) politieke advertenties opgenomen met als doel om de campagnes voor
kiezers inzichtelijk te maken en de democratie te beschermen tegen risico’s die digitale
informatie- en communicatietechnologieën voor verkiezingen met zich mee kunnen brengen.
Deze transparantieregels moeten de controleerbaarheid voor de kiezer van verkiezingscampagnes
waarborgen en vergroten, misleiding voorkomen en duidelijkheid geven over wie een
reclame heeft betaald.11 Het is, ook in het licht van de voorgestelde verordening, belangrijk om hierbij een
goede balans te bewaken tussen het belang van transparantie, de bescherming van persoonsgegevens
en het beperken van de administratieve lasten voor politieke partijen.

De AVG biedt het wettelijk kader voor het verwerken van persoonsgegevens. Dat kader
geldt ook in de context van politieke reclamediensten. Het voorstel tot de DSA stelt
voor dat algemene regels aan aanbieders van (zeer grote) online platformen die – net
als voorliggend voorstel – moeten zorgen voor meer transparantie voor burgers, controleerbaarheid,
en een basis voor (empirisch) onderzoek naar advertenties. Verder is aansluiting bij
de Nederlandse Reclamecode12 in de Mediawet voorgeschreven voor publieke en commerciële mediadiensten en voor
videoplatforms. Dit geschiedt op vrijwillige basis door nieuwsuitgevers. De verdeling
van zendtijd voor politieke partijen op programmakanalen van landelijke publieke mediadiensten
is in de Mediawet geregeld.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet steunt de doelstellingen van het voorstel en verwelkomt het. De eerste
indruk van het kabinet over het voorstel is overwegend positief. Wel zijn er op onderdelen
nog onduidelijkheden in het voorstel. Met betrekking tot deze onduidelijkheden, die
hieronder worden geschetst, zal het kabinet om nadere uitleg vragen. Voorts wordt
er met deze beoordeling invulling gegeven aan de op 19 februari 2019 in uw Kamer geuite
wens om in kaart te brengen hoe de democratie en de rechtsstaat tegen het fenomeen
«microtargeting» kan worden beschermd.

Het kabinet steunt de keuze voor de reikwijdte waarbij zowel aanbieders van politieke
reclamediensten en aanverwante diensten als uitgevers van politieke reclame en de
verwerkingsverantwoordelijken van persoonsgegevens (als bedoeld in de AVG) onder de
regelgeving vallen. Wanneer de regelgeving beperkt zou zijn tot de aanbieders van
politieke reclame, worden belangrijke schakels in het proces voorafgaand aan de publicatie
van de reclame gemist. Dit zou de effectiviteit van de regulering kunnen ondermijnen.
Het kabinet heeft wel zorgen over de uitwerking van de verordening, met name voor
(kleine) mediadiensten en nieuwsuitgevers. Daarom zal het kabinet vragen stellen over
wat de precieze uitwerking zal betekenen voor de administratieve lasten die de naleving
van de verplichtingen met zich mee brengen.

Het kabinet steunt een brede definitie van politieke reclame, een definitie die zich
niet alleen beperkt tot reclame van of over politieke partijen. Het is positief dat
de definitie ook deels thematisch georiënteerde reclame behelst voor zover deze invloed
hebben op wet- en regelgevingsprocessen of stemgedrag. Wel merkt het kabinet op dat
de exacte reikwijdte van het begrip politieke reclame nog niet geheel duidelijk is
gemaakt. Is er bijvoorbeeld sprake van een politieke reclame wanneer een politieke
actor een reclame plaatst die zuiver privaat of commercieel van aard is? Onduidelijkheid
over de reikwijdte is er ook met betrekking tot de definitie van politieke actor.
Is een politieke campagneorganisatie bijvoorbeeld een politieke actor? Het is positief
dat de Commissie een uitzondering maakt voor berichten van officiële instanties waar
het gaat om de organisatie en de modaliteiten voor het deelnemen aan de verkiezingen
of ten behoeve van opkomstbevordering. Het kabinet steunt ook de territoriale reikwijdte
van de verordening waardoor ook dienstverleners op het gebied van politieke reclame
die niet in de Unie gevestigd zijn maar wel hun diensten afzetten op de interne markt,
zich aan de verplichtingen uit de verordening moeten houden.

Het kabinet vindt het belangrijk dat de verordening goed aansluit op andere (voorgestelde)
regelgeving, zoals de DSA, de Audiovisuele Mediadiensten Richtlijn (AVMSD), de ePrivacy
verordening en de AVG en waardeert de expliciete benoeming van dit punt in de verordening.
Ook zal het kabinet de verordening betrekken bij het voorstel voor de Wet op de politieke
partijen waarbij ook transparantieregels rondom politieke reclame voorzien zijn. Het
kabinet is positief over hoofdstuk II waar in de artikelen 4 tot en met 11 de transparantieverplichtingen,
die van toepassing zijn op betaalde politieke reclame, uiteen worden gezet. Het is
voor het kabinet van belang dat er betekenisvolle transparantie komt rond politieke
reclame. Daarom is het goed dat er strikte voorwaarden worden gehanteerd voor de gegevens
die verstrekt moeten worden bij het aanbieden van een politieke reclame. Zo wordt
geregeld dat politieke reclame eenvoudig als zodanig herkenbaar moeten zijn, onder
meer door goed zichtbare markering en labels. Wel zal het kabinet verdere vragen stellen
over het publiceren van de transparantieverklaringen aangezien onvoldoende duidelijk
is op welke wijze dit dient te gebeuren. Wanneer dit niet op een overzichtelijke wijze
gebeurt, vermindert dit de effectiviteit van de verordening. Burgers moeten namelijk
op een eenvoudige manier de transparantieverklaringen kunnen vinden en begrijpen.

Het kabinet steunt dat er voor de uitvoering van deze verplichting expliciet aandacht
is voor de belangen van het MKB. Ook steunt het kabinet de bepaling dat de uitgevers
van politieke reclame naast financiële compensatie voor het verstrekken van de diensten,
ook andere compensatiemiddelen moeten opnemen in hun financiële jaarverslagen gezien
het belang van transparantie. Verder vindt het kabinet het positief dat op grond van
artikelen 11 en 13 ook bijvoorbeeld geaccrediteerde onderzoekers en organisaties uit
het maatschappelijk middenveld informatie op kunnen vragen bij de aanbieders van diensten
voor politieke reclame. Dit bevordert onderzoek dat van belang is voor publieke verantwoording
en het beter begrijpen van de inzet en invloed van politieke reclame.

Het kabinet spreekt haar waardering uit voor de voorgestelde vereisten in artikelen
12 en 13 die zien op het beperken van targeting en amplificatie van politieke reclame.
Het verbod op technieken die gebruik maken van de verwerking van bijzondere persoonsgegevens,
zoals politieke of seksuele voorkeur, kan op steun rekenen. Targeting of amplificatie
op basis van bijzondere persoonsgegevens is hiermee slechts in een nog beperkter aantal
gevallen toegestaan.

Het kabinet heeft wel nog serieuze vragen over de organisatie van het toezicht. Daarom
zal zij opheldering vragen over onder andere de splitsing van bevoegdheden over verschillende
toezichthouders. Het is onduidelijk welke taken bij welke toezichthouder (moeten)
worden belegd, hoe wordt bepaald welke toezichthouder jurisdictie heeft en hoe dat
moet worden bepaald. Ook heeft het kabinet vragen over de effectiviteit van het coördinatiemechanisme
en de procedures die daarvoor zijn ontworpen en zal hier de nodige aandacht voor hebben.

Het in artikel 16 beschreven sanctieregime is wat het kabinet betreft voldoende helder.
Daarbij wordt opgemerkt dat er in Nederland geen sprake is van een gedefinieerde verkiezingsperiode,
welke wel expliciet benoemd wordt in artikelen 16 en 17. Omdat de verordening te allen
tijde van toepassing is, heeft dit echter geen gevolgen voor de uitvoering van de
verordening.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De meeste lidstaten lijken, net als Nederland, het voorstel in de basis te steunen.
Vóór de laatste Europese verkiezingen hebben de Raad en de lidstaten onderstreept
dat de transparantie van betaalde politieke reclame en communicatie moet worden bevorderd.
Ook het Europees Parlement heeft op het gebied van politieke reclame aanbevelingen
gedaan voor het vergroten van transparantie.

Er lijkt brede steun onder de lidstaten te zijn voor het reguleren van (online) politieke
reclame op EU-niveau. Bij de eerste bespreking van het voorstel bestonden er vragen
over de reikwijdte, voornamelijk over het begrip politieke advertentie maar ook over
de te reguleren organisaties. Maatregelen die de samenwerking van de platformen zullen
verbeteren, waaronder toegang voor onderzoekers tot meer informatie over politieke
reclame worden breed gesteund. Een aantal lidstaten hebben in het consultatieproces
gewezen op het belang van (bindende) transparantievereisten inzake financiering en
steun uitgesproken voor de vaststelling van een gemeenschappelijke definitie van politieke
reclame.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De voorgestelde
rechtsgrondslag is artikel 114 VWEU op grond waarvan de EU bevoegd is maatregelen
vast te stellen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.
Daarnaast is de verordening ook gebaseerd op artikel 16 VWEU op grond waarvan de EU
bevoegd is voorschriften vast te stellen betreffende de bescherming van natuurlijke
personen ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen,
organen en instanties van de Unie, alsook door de lidstaten, bij de uitoefening van
activiteiten die binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie vallen, alsmede
de voorschriften betreffende het vrij verkeer van die gegevens. Dit artikel ligt aan
de basis voor de artikelen over targeting. Het kabinet kan zich vinden in de voorgestelde
rechtsgrondslagen. Op het gebied van de interne markt heeft de EU een met de lidstaten
gedeelde bevoegdheid (artikel 4, lid 2, sub a, VWEU).

b) Subsidiariteit

De beoordeling van de subsidiariteit is positief. De verordening heeft tot doel om
de interne markt op het gebied van politieke reclame te reguleren door in te zetten
op geharmoniseerde regels over transparantie en gegevensbescherming. De aanbieders
en uitgevers van politieke reclame zijn vaak in meerdere landen actief. Ook is politieke
reclame niet aan landsgrenzen gebonden. Met name in perioden rondom de verkiezingen
voor het Europees Parlement is dit zichtbaar. Verschillende lidstaten hebben al regelgeving
rondom transparantie maar deze verschilt sterk in reikwijdte, inhoud en effect en
dit resulteert in fragmentatie en levert soms beperkingen op, onder meer voor grensoverschrijdende
leveringen van politieke reclamediensten. Gezien het grensoverschrijdende karakter
van politieke reclame en de relatie met de interne markt vraagt politieke reclame
om optreden op EU-niveau. Een goede interne markt is gebaat bij een gelijk speelveld
waarbij wetgeving met betrekking tot transparantie van politieke reclame gelijkwaardig
is. Optreden op EU-niveau is daarom gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel ten aanzien van de proportionaliteit is positief. De keuze voor het instrument
van een verordening wordt gesteund, omdat het gezien de inhoud van belang is dat er
geen implementatieverschillen zijn tussen lidstaten. De verordening introduceert beperkte
transparantieverplichtingen voor alle aanbieders van politieke reclamediensten die
betrokken zijn bij de voorbereiding, plaatsing, promotie, publicatie en verspreiding
van politieke reclame. Ook de uitgevers van reclame moeten voldoen aan specifieke
transparantieverplichtingen, waaronder het opstellen en publiceren van transparantieverklaringen
voor elke gepubliceerde reclame. De verordening waarborgt hiermee een uniform wetgevend
kader dat geschikt is om bij te dragen aan de bevordering van transparantie en daarmee
aan de amplificatie van de democratie. Bovendien gaat het voorgestelde optreden niet
verder dan noodzakelijk. De verordening houdt bijvoorbeeld rekening met de middelen
van het MKB en er wordt ingezet op het vergroten van transparantie in plaats van een
verbod op bijvoorbeeld targeting. Wel is het voor het kabinet van belang dat bij de
uitwerking van de transparantieverplichting aandacht is voor het minimaliseren van
administratieve lasten en kosten, met name voor aanbieders en uitgevers. Daarom zal
het kabinet vragen stellen over hoe de gemaakte kosten voor de uitvoering van deze
verordening voor de aanbieders en uitgevers economische voordelen oplevert en reputatieverbetering
op kan leveren.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Dit voorstel heeft volgens de Europese Commissie geen gevolgen voor de EU-begroting.
Indien er toch gevolgen zijn voor de EU-begroting, is het kabinet van mening dat eventueel
benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van het MFK 2021–2027, en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Omdat ook op nationaal niveau toezicht ingericht moet worden, zullen hier kosten aan
verbonden zijn. Naar verwachting kunnen die taken worden ondergebracht bij een bestaande
organisatie waarbij wordt gezocht naar de meest doeltreffende en doelmatige oplossing.
De kosten worden voornamelijk veroorzaakt door additionele FTE’s en materiële kosten
die daarmee samenhangen. De budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van
het beleidsverantwoordelijk departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het voorstel verhoogt de administratieve lasten van het bedrijfsleven voor de aanbieders
van politieke reclame. Zij zullen medewerkers moeten trainen en bepaalde processen
moeten aanpassen om te kunnen voldoen aan de verplichtingen.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het voorstel leidt tot een gelijker speelveld voor alle aanbieders van politieke reclame
binnen de interne markt.

Indirect werkt de verordening verder door dan de EU gezien de regelgeving waar sociale
media en techbedrijven aan moeten voldoen.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De verordening vormt een aanvulling op het voorstel voor de DSA die tot doel heeft
om de interne markt voor digitale diensten beter te laten functioneren en een uniforme,
veiligere online omgeving voor Europese consumenten en eindgebruikers te waarborgen.
Verder bouwt het voort en vormt het een aanvulling op de bepalingen die van toepassing
zijn op de verwerking van persoonsgegevens in het kader van politieke reclame op grond
van Verordening (EU) 2016/679 en Verordening (EU) 2018/1725. Het kabinet gaat er vanuit
dat artikel 12 leden 1 en 2 als lex specialis fungeren ten opzichte van voorgenoemde verordeningen. Dit zal het toetsen bij de
Europese Commissie. Tot slot bouwt voorliggende verordening ook voort op de EU-gedragscode
inzake desinformatie, welke momenteel herzien wordt. De huidige gedragscode voorziet
in vrijwillige afspraken met internetdiensten en vertegenwoordigers van de reclame-industrie
rondom transparantie van politieke reclame.

De voorgestelde verordening leidt niet tot een wijziging van bevoegdheden of verantwoordelijkheden
van de rijksoverheid en medeoverheden. Ook heeft het voorstel geen gevolgen voor de
toepassing van de zogenaamde lex silencio positivo. De voorziene gevolgen hebben met
name betrekking op de bepalingen betreffende het toezicht op en de handhaving van
de verordening, waarover het kabinet nog enkele vragen heeft (zie paragraaf 3b). Het
gebruik van persoonsgegevens voor politieke targeting en amplificatietechnieken zal
worden gehandhaafd door de krachtens Verordening (EU) 2016/679 of artikel 52 van Verordening
(EU) 2018/1725 bedoelde toezichthoudende autoriteiten, die ook de bevoegdheid zullen
hebben om boetes op te leggen in lijn met de bestaande EU-regels voor gegevensbescherming.
Voor de andere onderdelen van het voorstel, zullen aangewezen nationale autoriteiten
– die mogelijk dezelfde autoriteiten zullen zijn die verantwoordelijk zijn voor de
handhaving van het voorstel inzake de Digital Services Act – toezicht houden op de
naleving van de transparantieregels. De lidstaten moeten regels vaststellen voor sancties
die kunnen worden opgelegd bij inbreuken op de in deze verordening vastgestelde verplichtingen
(m.b.t. de artikelen 5 tot en met 11, 13 en 14). Daarbij moeten zij rekening houden
met de aard, de ernst, de frequentie en de duur van de inbreuk, het algemeen belang,
de omvang en de aard van de verrichte activiteiten, alsmede de economische draagkracht
van de inbreukpleger.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

In het voorstel wordt, onder de in artikel 19 gestelde voorwaarden, aan de Commissie
de bevoegdheid verleend om gedelegeerde handelingen vast te stellen in de artikelen 7,
achtste lid, en 12, achtste lid. Het betreft in het eerste geval de vorm waarin de
vereisten voor het verstrekken van informatie in de transparantieverklaringen overeenkomstig
dat artikel moeten worden verstrekt en behelst in het tweede geval de nadere specificatie
van welke vorm de vereisten voor het verstrekken van informatie over targeting moeten
worden verstrekt.

Het kabinet acht toekenning van deze bevoegdheden mogelijk, omdat het de vaststelling
van niet-essentiële onderdelen van de verordening betreft. Het kabinet vindt het tevens
wenselijk om deze bevoegdheden aan de Commissie toe te kennen, omdat hierdoor op een
flexibele manier rekening kan worden gehouden met het onvoorspelbare karakter van
technologische ontwikkelingen. Zo kan n.a.v. nieuw wetenschappelijk onderzoek of door
bevindingen van bijvoorbeeld toezichthouders aanleiding zijn om de eisen voor de transparantieverplichtingen
verder aan te scherpen. Door dit te regelen via gedelegeerde handelingen hoeft de
gewone wetgevingsprocedure hier niet mee te worden belast. Bovendien acht het kabinet
de keuze voor delegatie (i.p.v. uitvoering) wenselijk, omdat de gelegeerde handelingen
leiden tot een wijziging van de verordening. Tot slot is de bevoegdheidsdelegatie
voor wat betreft de doelstelling, de inhoud, de strekking en de duur volgens het kabinet
goed afgebakend.

c) Voorgestelde implementatietermijn

De verordening treedt in werking 20 dagen na publicatie in het Publicatieblad van
de Europese Unie en zal vanaf 1 april 2023 van toepassing zijn. Het kabinet acht deze
termijn voor inwerkingtreden en toepassing wenselijk. Het voorstel zou dan voor de
eerstvolgende verkiezingen van het Europees Parlement (2024) van toepassing zijn.
Wel merkt het kabinet op dat het tijdig afronden van de onderhandelingen en een implementatieperiode
noodzakelijk zijn om ondernemingen en politieke partijen in staat te stellen naleving
van de regels op orde te krijgen en het daarmee mogelijk te maken om het voorstel
vanaf 1 april 2023 in werking te laten treden.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De Commissie stelt voor om twee jaar na elke verkiezing voor het Europese Parlement
deze verordening te evalueren. De eerste evaluatie dient uiterlijk voor 31 december
2026 uitgevoerd te zijn. Het kabinet steunt dit

e) Constitutionele toets

De verordening moet bijdragen aan het verhogen van transparantie rondom politieke
reclame en daarmee bijdragen aan het versterken van het democratische proces. Transparantie,
eerlijkheid, en gelijke kansen in het verkiezingsproces en het recht om op een objectieve,
transparante en pluralistische manier geïnformeerd te worden staan aan de basis van
deze verordening. De transparantielabels leggen beperkte beperkingen op de vrijheid
van meningsuiting en informatie (artikel 11 Handvest van de grondrechten van de Europese
Unie (HGEU)), eerbiediging van het privéleven (artikel 7), en bescherming van persoonsgegevens
(artikel 8). Deze beperkingen zijn proportioneel, gezien het specifieke doel van de
verordening en het feit dat de publicatie, verspreiding en inhoud van politieke reclame
niet wordt beperkt in deze verordening. Gelijktijdig heeft deze verordening een voornamelijk
positieve impact op fundamentele rechten. De verordening biedt bescherming van de
privacy met een verbod op het verwerken van bijzondere persoonsgegevens voor targeting
en amplificatie, met enkele zeer beperkte uitzondering (conform AVG). Ook dit is naar
de mening van het kabinet proportioneel.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Om de handhaving van deze verordening te garanderen worden bestaande bevoegde autoriteiten
aangewezen op basis van artikel 15, eerste, tweede en derde lid. Deze autoriteiten
krijgen de bevoegdheid om waarschuwingen uit te delen, verklaringen te publiceren
waarin de rechtspersoon of natuurlijke persoon die verantwoordelijk is voor de inbreuk
op de verordening en de aard van de inbreuk wordt vermeld, en om boetes uit te delen.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het voorstel heeft geen implicaties voor ontwikkelingslanden.