Brief regering : Versterking van het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH)

28 663
Milieubeleid

Nr. 311
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 december 2021

Tijdens het commissiedebat Toezicht en Handhaving op 7 september jl. (Kamerstuk 22 343, nr. 301) heb ik u toegezegd om voor het kerstreces een hoofdlijnennotitie te sturen over
de opvolging van de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen voor versterking van
het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Mede namens de
Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en van Justitie en Veiligheid
(JenV) ga ik, als stelselverantwoordelijke voor het VTH-stelsel, in deze brief nader
in op de acties die nodig zijn voor de opvolging van deze aanbevelingen. Ik baseer
me daarbij op de aanbevelingen genoemd in het rapport «Om de leefomgeving. Omgevingsdiensten
als gangmaker van het bestuur» van de commissie Van Aartsen1, de door mij uitgevoerde kwantitatieve en juridische onderzoeken2 en de bevindingen van de Algemene Rekenkamer in haar rapporten «Een onzichtbaar probleem»
en «Handhaven in het duister»3.

Tevens reageer ik met deze brief op een tweetal moties. In de aangenomen motie van
het lid Hagen van 8 juli 2021 wordt de regering verzocht een uniform systeem op te
zetten waarmee een valide informatiebeeld ontstaat over de omvang van milieucriminaliteit
en -overtredingen (Kamerstuk 28 089, nr. 191). In de aangehouden motie van de leden Hagen en Sneller van 4 november 2021 wordt
de regering verzocht om een met privacywaarborgen omkleed gedeeld informatiesysteem
op te zetten waarvan alle bestuurlijke- en strafrechtelijke diensten die betrokken
zijn bij opsporing en handhaving van milieucriminaliteit, gebruik kunnen maken (Kamerstuk
35 925 XII, nr. 31).

Rapport commissie Van Aartsen

Het rapport van de commissie Van Aartsen is glashelder: het VTH-stelsel voor het milieudomein
functioneert niet goed en wordt gekenmerkt door fragmentatie en vrijblijvendheid.
Hierdoor ontstaat vermijdbare milieuschade. Deze milieuschade is door de ILT onlangs
nog begroot op 5,5 miljard euro per jaar4 exclusief bijkomende veiligheids- en gezondheidsschade. Dit is een ernstige constatering
die haaks staat op het doel om te zorgen voor een schoon, veilig en gezond Nederland.
Het is dan ook aan alle bij het VTH-stelsel betrokken partijen om ervoor te zorgen
dat het VTH-stelsel sterker wordt en milieuschade wordt voorkomen.

Daarnaast vraagt de aanstaande inwerkingtreding van de Omgevingswet om een nieuwe,
efficiënte manier van samenwerken tussen gemeenten en omgevingsdiensten. Omgevingsdiensten
kunnen hierbij een belangrijke rol spelen bij de input op en programmering en monitoring
van de beleidscyclus naast hun primaire taak voor VTH. Dit zal gevolgen hebben voor
de werkwijze van de omgevingsdiensten. Waar dat nu vooral gericht is op de beoordeling
en toetsing van het milieu, geldt straks een breder milieubegrip. Hierbij gaat het
naast milieu ook om water, natuur en/of cultureel erfgoed.

De commissie Van Aartsen geeft duidelijk aan wat er moet gebeuren. De omgevingsdiensten
zijn het fundament onder het VTH-stelsel. Het is de taak van gemeenten, provincies
en Rijk tezamen om er voor te zorgen dat dit fundament onder het VTH-stelsel versterkt
wordt zodat de uitvoering van VTH hierop gebouwd kan worden. De commissie Van Aartsen
adviseert niet om het VTH-stelsel te wijzigen, maar om binnen het bestaande stelsel
tot een serie essentiële verbeteringen te komen. Hiervoor geeft zij tien aanbevelingen:

1. Ondergrens voor de omvang van de omgevingsdiensten verhogen,

2. Kwaliteit verbeteren en afstemmen op aard van inrichtingen,

3. Meer prioriteit, capaciteit en inzet strafrechtelijke handhaving en vervolging,

4. Hetzelfde basistakenpakket voor elke omgevingsdienst,

5. Landelijke normfinanciering in plaats van lokale outputfinanciering,

6. Verplichting tot informatie-uitwisseling en investeren in kennisontwikkeling en kennisdeling,

7. Eén uitvoerings- en handhavingsbeleid, en één uitvoeringsprogramma per regio,

8. Versterking van de positie van de directeur door verplicht mandaat en herzien van
de benoemingsprocedure,

9. Inrichten van rijkstoezicht op omgevingsdiensten,

10. Advisering en uitvoeringstoets door omgevingsdiensten over omgevingsplannen.

Opgave versterking VTH-stelsel

Om het VTH-stelsel te versterken, moet het fundament onder dit stelsel op orde zijn.
Dit fundament wordt gevormd door robuuste, deskundige en vernieuwende omgevingsdiensten
die de door de bevoegde gezagen aan hen opgedragen taken met gezag en professionaliteit
kunnen uitvoeren waarbij de informatiehuishouding tussen alle partijen in de keten
op orde is. Het is de ambitie van het Rijk, provincies en gemeenten dat de omgevingsdiensten
klaar zijn om naast hun huidige taken hun essentiële rol te pakken in de grote transitieopgaven
waar Nederland voor staat.

De commissie Van Aartsen concludeert dat de stelselverantwoordelijkheid van het Rijk
niet of nauwelijks is geïnstrumenteerd en daarmee een fictie is. Naast het fundament
van het werk door de omgevingsdiensten, moeten er ook voldoende instrumenten zijn
om mijn stelselverantwoordelijkheid waar te maken. Dit betekent voldoende wettelijke
waarborgen voor het stelsel om te stimuleren en faciliteren waar mogelijk en aanspreken
en ingrijpen waar nodig. Dit moet ervoor gaan zorgen dat VTH in het milieudomein beter
en consistenter wordt uitgevoerd en niet naleving van milieuregels eerder wordt aangepakt.
Dit zijn essentiële voorwaarden voor het realiseren van een schone, veilige en gezonde
leefomgeving.

De aanbevelingen van de commissie Van Aartsen zien voor een groot deel op het VTH-stelsel.
Voor de goede werking van dit stelsel ben ik verantwoordelijk. De aanbevelingen van
de commissie Van Aartsen raken echter niet alleen mijn stelselverantwoordelijkheid
op het gebied van VTH, maar ook de stelsels van de Omgevingswet (zoals begrippen en
instrumenten) en de bestuurlijke inrichting van Nederland in brede zin, waaronder
de taaktoedeling aan gemeenten en provincies, hun onderlinge samenwerking en interbestuurlijk
toezicht (gemeentewet en provinciewet) waar de Minister van BZK voor verantwoordelijk
is. Ook spelen in deze kwestie vraagstukken rondom het strafrecht waarvoor de Minister
van JenV verantwoordelijk is. Voor wat betreft de aanbevelingen van de commissie Van
Aartsen, raken de aanbevelingen over strafrechtelijke vervolging en handhaving, landelijke
normfinanciering, uniform uitvoeringsbeleid, positie directeur van de omgevingsdienst
en adviesrecht omgevingsplannen aan andere stelsels dan alleen het VTH-stelsel.

Vanuit mijn stelselverantwoordelijkheid voor VTH ondersteun ik de probleemanalyse
en de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen. Voor zover opvolging kan worden
gegeven aan deze aanbevelingen binnen het VTH-stelsel, neem ik ze over en geef ik
met deze brief de bouwstenen hoe deze aanbevelingen opgevolgd kunnen worden. Hierbij
acht ik het van belang dat de gekozen manier van uitvoering van elke individuele aanbeveling
zo veel mogelijk aansluit bij de uitgangspunten en structuur van het huidige VTH-stelsel
en de daarvoor relevante wettelijke kaders.

Ik ben me bewust van de gezamenlijke opgave waar alle partners in het VTH-stelsel
voor staan. Daarom ga ik voor de uitwerking van de aanbevelingen en de in deze brief
geschetste oplossingsrichtingen intensief het gesprek aan met IPO, VNG en Omgevingsdienst
NL. Zo organiseer ik in januari 2022 regiobijeenkomsten waarbij ik mijn inzet met
bestuurders van gemeenten, provincies en directeuren van omgevingsdiensten verder
uitwerk. Verder wordt in het eerste kwartaal van 2022 met IPO, VNG, Omgevingsdienst
NL en de Ministeries van BZK en JenV overlegd over de structuur waarin samengewerkt
wordt aan de opvolging van de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen. Hierbij
bekijken alle partners gezamenlijk of al lopende sporen zoals het programma «Liever
een goede buur» kunnen opgaan in één interbestuurlijk programma.

In het navolgende ga ik meer concreet in op de richting die ik wenselijk acht voor
de opvolging van de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen.

Aanbeveling 1: Verhogen ondergrens omgevingsdiensten

Omgevingsdiensten hebben in toenemende mate te maken met complexe materie en moeten
daarom robuust zijn en beschikken over voldoende kritische massa. Deze kritische massa
is nodig zodat er voldoende specialistische kennis is waarmee een omgevingsdienst
goed de VTH-taken kan uitvoeren. Dit wordt nog belangrijker op het moment dat de Omgevingswet
in werking treedt, omdat vanaf dat moment de uit te voeren taken wijzigen. Omdat meer
activiteiten met algemene regels gereguleerd gaan worden, zal minder vergunningverlening
plaatsvinden, maar meer toezicht moeten worden gehouden en gehandhaafd. Zoals de commissie
Van Aartsen stelt: «de positie van de omgevingsdienst in termen van het basistakenpakket verandert hiermee
niet, het werk wel».

De commissie Van Aartsen stelt voor om meer kritische massa te realiseren door het
aantal omgevingsdiensten in Nederland te verminderen. Een dergelijke opschaling van
het aantal omgevingsdiensten kan naar mijn oordeel inderdaad daaraan bijdragen. Tegelijkertijd
besef ik mij terdege dat dit ingrijpt in de rol van gemeenten en provincies als verantwoordelijken
voor omgevingsdiensten. Ik wil daarom in gesprek gaan met gemeenten en provincies
als eigenaren van omgevingsdiensten en met Omgevingsdienst NL over hoe op de beste
manier invulling kan worden gegeven aan deze aanbeveling en zeker gesteld kan worden
dat elke omgevingsdienst in Nederland voldoende robuust is om alle VTH-taken professioneel
te kunnen uitvoeren.

Voor mij is daarbij de kernvraag welke minimale eisen voor kwaliteit en robuustheid
nodig zijn voor omgevingsdiensten om deskundig en professioneel te kunnen opereren
en daarmee een krachtig, deskundig en onafhankelijk milieutoezicht in Nederland te
kunnen garanderen. Ik zie hierbij onder andere de mogelijkheid dat in de regelgeving
de op dit moment bestaande «kringen van gemeenten» worden geschrapt. Hiermee wordt
invulling gegeven aan de oorspronkelijke bedoeling van de inrichting van het VTH-stelsel
waarbij er congruentie is tussen de grenzen van de omgevingsdiensten en de veiligheidsregio’s.
Dat moet nader worden verkend.

Aanbeveling 2: Verbetering kwaliteit omgevingsdiensten

Voor een goede uitvoering van VTH is een goed en constant kwaliteitsniveau van de
bemensing onontbeerlijk. Een omgevingsdienst moet voldoende deskundige medewerkers
hebben die hun werkzaamheden met een vastgestelde continuïteit uitvoeren: de medewerkers
moeten vlieguren kunnen maken. Omgevingsdiensten moeten over een zodanige basisdeskundigheid
beschikken dat zij een goede gesprekspartner kunnen zijn voor de bedrijven waarvoor
zij het VTH doen, maar zo nodig ook tegenwicht kunnen bieden. Dit is de kritische
massa. Conform artikel 5.4 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) moet
dit goed geregeld zijn. Omdat in de praktijk blijkt dat deze deskundigheid nog niet
altijd is gegarandeerd, vind ik het belangrijk om te zorgen dat dit in de toekomst
wel het geval is.

Om de kwaliteit te verbeteren en af te stemmen op de aard van de inrichtingen wil
ik – gebruik makend van wat hierover al is opgenomen in de modelverordeningen van
IPO en VNG en met behulp van het uitgevoerde kwantitatief onderzoek5 – samen met provincies en gemeenten landelijke criteria voor de minimaal vereiste
kritische massa opstellen.

Daarnaast ben ik er voorstander van om het algemeen bestuur van de omgevingsdienst
de bevoegdheid te geven om regionaal het benodigde deskundigheidsniveau van omgevingsdiensten
vast te stellen. Dit doet zij dan op basis van een optelsom van de onder toezicht
gestelde bedrijven in het basistakenpakket in de regio, waarbij de gezamenlijk op
te stellen landelijk criteria voor de minimaal vereiste kritische massa in acht worden
genomen. Het algemeen bestuur van de omgevingsdienst draagt hiermee niet alleen zorg
voor een kwalitatief en kwantitatief goed geoutilleerde dienst, maar ook voor samenhang
tussen de regionale handhavings- en uitvoeringsstrategie en het regionale uitvoeringsprogramma.
Aangezien dit kan botsen met het principe van verlengd lokaal bestuur onderzoek ik
samen met de partners hoe de ambitie om het deskundigheidsniveau van omgevingsdiensten
vast te stellen, het beste is in te vullen.

Aanbeveling 3: Strafrechtelijke handhaving en vervolging

Het VTH-stelsel moet zo ingericht zijn dat steeds het voldoen aan de normen wordt
bevorderd en geborgd wordt dat de samenleving niet met milieuschade blijft zitten.
Handhaving is hierin een belangrijk instrument als logisch sluitstuk. Strafrechtelijke
handhaving maakt daar onderdeel van uit.

Het Openbaar Ministerie (OM) is het formele gezag. De opsporing wordt gedaan door
de bijzondere opsporingsdiensten van de ILT en NVWA, de omgevingsdiensten en de politie.
Gekwalificeerd en voldoende toezicht voorkomt onnodige inzet van schaarse capaciteit
in de strafrechtketen. Voor een gerichte en effectieve opsporing is tijdige informatiedeling
van cruciaal belang, bijvoorbeeld tussen toezicht en opsporing.

Op dit moment staat milieucriminaliteit niet hoog op de prioriteitenlijst. Hier zijn
verschillende oorzaken voor benoemd: het is verborgen, overstijgt vaak de regio, er
wordt onvoldoende informatie gedeeld, spreekt niet tot de verbeelding, het milieurecht
is complex, er is een gebrek aan regie en de capaciteit is schaars6.

De uitvoering van de opsporing is niet optimaal. Om deze uitvoering te versterken,
spant het Rijk zich in om met de betrokken partners de volgende stappen te zetten:

Stap 1: Versterking van de governance van de opsporing van milieucriminaliteit

Net als het bestuursrechtelijke deel wordt ook het strafrechtelijke deel van het stelsel
nog steeds gekenmerkt door fragmentatie en te grote vrijblijvendheid.

Voor een slagvaardiger en effectievere strafrechtketen is een aanpassing van de taakverdeling
binnen het stelsel nodig en moeten prioriteiten worden gesteld. Hierdoor kan expertise
meer geconcentreerd worden opgebouwd en onderhouden. Ook kan inefficiënte overlap
van taken tussen de verschillende opsporingsinstanties worden teruggebracht. Om dat
te realiseren wordt verkend of de sturende organen bij de strafrechtelijke aanpak
van milieucriminaliteit – Strategische Milieukamer en de Milieukamer – een formele
positie bij de prioriteitstelling en sturing kan worden gegeven. Deze aanpassingen
kunnen niet zonder politieke besluitvorming van het aanstaand missionair kabinet.

Stap 2: Meer prioriteit voor opsporing van milieucriminaliteit bij OM en politie.

Van Aartsen merkt op: «Eerdere bestuurlijke afspraken over de beschikbare fte’s (400) voor milieutaken bij
de politie worden in de praktijk niet nagekomen» en adviseerde «om ten minste de eerder gemaakte afspraken over de politiecapaciteit na te komen». Sinds de oprichting van de nationale politie zijn 412 fte aan specifieke informatie-
en recherchecapaciteit milieu beschikbaar. Het OM zal met de politie en de bijzondere
opsporingsdiensten uitwerken hoe beter dan nu geborgd kan worden dat de beschikbare
capaciteit op milieu effectiever voor die taak kan worden ingezet. Hierbij is de spanning
met de vraag naar politiecapaciteit voor delicten die hogere spoed kennen dan milieucriminaliteit
een relevante factor. Dit vraagstuk hangt samen met de onder stap 1 genoemde versterking
van de governance van de opsporing van milieucriminaliteit.

In aanvulling daarop en om de aanpak van milieucriminaliteit hoger en steviger op
de agenda te krijgen, zal de Minister van JenV met de gezagen – het OM en de regioburgemeesters
– overleggen of het zinvol en mogelijk is om in de volgende Veiligheidsagenda milieucriminaliteit
een plek te geven. In deze Veiligheidsagenda maken de Minister van JenV, het OM en
de regioburgemeesters vierjaarlijks afspraken over landelijke beleidsdoelstellingen
voor de taakuitvoering door de politie.

Stap 3: extra capaciteit hele keten

Voor een robuust systeem is ook flink extra capaciteit voor de hele strafrechtsketen
nodig inclusief OM en rechterlijke macht. Het is aan een nieuw missionair kabinet
om deze capaciteit beschikbaar te stellen. Hiertoe is ten behoeve van de formerende
partijen een fiche opgesteld.

De commissie Van Aartsen adviseerde in dit kader om, naast de noodzakelijke verbetering
bij de omgevingsdiensten, milieucriminaliteit (weer) een opsporingsprioriteit te maken.
Een eerste aanzet omvat in elk geval het volgende:

1. Zorgdragen voor BOA’s bij alle omgevingsdiensten en het opleiden en trainen van de
BOA’s van de omgevingsdiensten in het herkennen en verwerken van signalen van milieucriminaliteit;

2. Het oormerken van recherchecapaciteit voor de opsporing van milieucriminaliteit;

3. Het versterken van de milieucapaciteit van het functioneel parket;

4. Het blijven opleiden en trainen van rechters in milieucriminaliteit zowel in de eerste
als de tweede lijn.

In aanvulling hierop is een versterking nodig van de capaciteit bij de bijzondere
opsporingsdiensten ILT-IOD en NVWA-IOD om een doeltreffende opsporing en aanpak van
milieucriminaliteit mogelijk te maken. Dit kan niet zonder politieke besluitvorming
door het aanstaand missionair kabinet.

Stap 4: adviesaanvraag Raad van State

Het kabinet vraagt op korte termijn advies aan de Raad van State over de wijze waarop
de doorzettingsmacht voor milieucriminaliteit en het VTH-stelsel op rijksniveau het
beste kan worden georganiseerd (met name gericht op een effectievere mix van het bestuurs-
en strafrecht). Onderdeel van de adviesaanvraag is de vraag hoe de Europese eis van
evenredige, doeltreffende en afschrikwekkende sancties goed in de uitvoering van de
handhaving (bestuurs- en strafrecht) geborgd kan worden. Deze adviesaanvraag wordt
in overleg met alle betrokken departementen in de Interdepartementale commissie voor
Europees recht (ICER-I) op korte termijn gedaan.

Aanbeveling 4: Basistakenpakket

Sinds 2016 zijn gemeenten en provincies verplicht om de uitvoering van het wettelijk
voorgeschreven basistakenpakket te beleggen bij de omgevingsdiensten. Elke omgevingsdienst
in Nederland moet werken conform het wettelijk stelsel en dus met hetzelfde basistakenpakket.

Er wordt een circulaire opgesteld met de definitieve uitleg/interpretatie van het
basistakenpakket. Deze circulaire maakt een einde aan de kennelijk nu bestaande interpretatieverschillen
en maakt het voor gemeenten en provincies duidelijk welke taken onder het basistakenpakket
vallen. De uitvoering van deze taken moeten door gemeenten en provincies bij de omgevingsdiensten
worden belegd.

Om die reden hecht ik eraan dat de provincies waarin gemeenten zijn gelegen, die de
uitvoering van het volledige basistakenpakket nog niet hebben belegd bij hun omgevingsdiensten,
hun systeemrol in het IBT daadwerkelijk invullen. De provincies die het betreft worden
aangespoord om volgens de escalatieladder van het IBT ervoor te zorgen dat de uitvoering
van de basistaken van de betreffende gemeenten bij de omgevingsdiensten worden belegd
en de geldende wettelijke verplichtingen overal in Nederland worden nagekomen. De
bijbehorende interventieladder kent zes stappen, die start met signaleren en eindigt
met het definitief toepassen van het instrumentarium.

Aanbeveling 5: Landelijke normfinanciering

De commissie Van Aartsen stelt vast dat de huidige bekostiging van de omgevingsdiensten
niet past bij de gewenste slagvaardigheid en effectiviteit. Vrijwel alle gemeenten
en provincies bekostigen hun omgevingsdiensten via outputfinanciering. Hierbij is
de bekostiging gekoppeld aan de taken die de omgevingsdienst uitvoert. De commissie
Van Aartsen vindt dit problematisch omdat de taken niet zijn afgeleid van een regionale
risico-inventarisatie en regionale handhavingsstrategie.

De commissie Van Aartsen concludeert dat voor effectief toezicht en handhaving de
robuustheid van de omgevingsdiensten moet worden vergroot. Er wordt geadviseerd een
landelijke norm voor de bekostiging van de omgevingsdiensten te ontwikkelen op basis
van het aantal en de complexiteit van de inrichtingen dat de omgevingsdienst bedient.
Daarnaast adviseert de commissie Van Aartsen het Rijk ook zelf financieel bij te dragen
aan de bekostiging van de omgevingsdiensten gezien het nationale belang om meer milieuschade
in de toekomst te voorkomen.

Ik wil me samen met provincies en gemeenten inzetten om het instrumentarium voor de
bekostiging van de omgevingsdiensten te herzien door het opstellen van een algemene
norm voor de bekostiging van omgevingsdiensten die garandeert dat de opgedragen taken
ook daadwerkelijk goed kunnen worden uitgevoerd. Hierover worden met alle partijen
afspraken gemaakt in een nader te bepalen arrangement.

Verder onderzoek ik hoe het Rijk financieel – op een nader te bepalen wijze – kan
bijdragen aan de uitvoering van de overkoepelende taken van omgevingsdiensten die
van belang zijn voor het VTH-stelsel. Het gaat hierbij om zaken als versterking van
de kennisinfrastructuur en innovatie.

Aanbeveling 6: Informatie-uitwisseling en investeren in kennisontwikkeling en -deling

In de rapporten van de commissie Van Aartsen en de Algemene Rekenkamer «Een onzichtbaar
probleem» en «Handhaven in het duister»7 is vastgesteld dat de datahuishouding en informatie-uitwisseling binnen het VTH-stelsel
niet op orde is. Ook uw Kamer spreekt dit uit in een tweetal moties. In de motie van
het lid Hagen van 8 juli 2021 wordt de regering verzocht een uniform systeem op te
zetten waarmee een valide informatiebeeld ontstaat over de omvang van milieucriminaliteit
en -overtredingen. In de motie van de leden Hagen en Sneller van 4 november 2021 wordt
de regering verzocht om een met privacywaarborgen omkleed gedeeld informatiesysteem
op te zetten waarvan alle bestuurlijke- en strafrechtelijke diensten die betrokken
zijn bij opsporing en handhaving van milieucriminaliteit gebruik kunnen maken.

Ik vind het essentieel dat dit zo snel mogelijk op orde komt: een goede, krachtige
informatiepositie is noodzakelijk voor een sterk en goed functionerend VTH-stelsel.
Het gaat hierbij om de beschikbaarheid, volledigheid, juistheid en kwaliteit van data
en vervolgens de uitwisseling hiervan tussen alle betrokken toezichthouders in de
keten. Als dit niet op orde is, kan toezicht zowel landelijk als regionaal niet effectief
worden uitgevoerd.

Er bestaat al een gedeeld informatiesysteem: de Inspectieview. Met de omgevingsdiensten
is afgesproken dat zij alle in het eerste kwartaal van 2022 individueel op de Inspectieview
zijn aangesloten. Het OM wordt ook op de Inspectieview aangesloten.

Daarnaast start ik de voorbereidingen om in de wet te regelen dat de Inspectieview
het verplichte systeem is om informatie te delen. Ook wordt onderzocht welke andere
overheden – zoals de veiligheidsregio’s – op de Inspectieview zouden moeten aansluiten
om een sluitend systeem van informatiedeling te krijgen.

Ik vind het belangrijk dat het doel van een gevuld systeem met betrouwbare en complete
data van alle betrokken partijen zo snel mogelijk wordt gerealiseerd. Hiervoor is
een aantal sporen uitgezet. Voor het gebruiksklaar krijgen van de ingebouwde functionaliteiten
in Inspectieview moet de datakwaliteit op orde gebracht worden. Hiervoor moet elk
van de aangesloten partijen (omgevingsdiensten, ILT, politie, NVWA) de informatiehuishouding
op orde brengen. Het gaat dan om het opslaan van betrouwbare data. Ik help alle betrokken
partijen bij het realiseren van bovengenoemd doel. Zo onderzoek ik welke gegevens
minimaal via Inspectieview ontsloten moeten worden voor een goed functionerend VTH-stelsel
en welke kwaliteit de data moeten hebben. Ook wil ik tijdelijk ondersteuning bieden
op het niveau van de bronhouder.

Om op nationaal niveau informatie te kunnen verzamelen, te interpreteren en te analyseren
over toezicht, handhaving, opsporing en innovatie voor alle betrokken stakeholders,
onderzoek ik de inrichting van een voorziening met fte’s. Hiermee ontstaat een totaalbeeld
van de stand van het VTH-stelsel op basis waarvan actie kan worden ondernomen (aanspreken
partijen). Hiermee wordt sturing gegeven aan het gehele stelsel.

Het versterken van de kennisinfrastructuur, -ontwikkeling en -deling van de omgevingsdiensten
is essentieel voor het toekomstproof maken van de omgevingsdiensten. Daarbij moet
ook de kennisinfrastructuur tussen alle partijen in het VTH-stelsel inclusief het
Rijk versterkt worden. Ik omarm het voorstel van de commissie Van Aartsen om de kennisinstituten
Omgevingsdiensten NL en BRZO+ te versterken. Het aanstaand missionair kabinet moet
besluiten of, en zo ja welke, gelden vrijgemaakt worden om beide instituten zo snel
mogelijk als robuuste kennisinstituten voor de omgevingsdiensten in positie te brengen
voor al die zaken die individuele omgevingsdiensten overstijgen zoals opleidingen,
kennisopbouw en coördinatie van bijvoorbeeld visitaties. Ook wordt bij beide kennisinstituten
een functie voorzien als centrale unit. Deze unit zet vragen uit bij onder andere
het RIVM zoals dat op dit moment ook door de GGD-en gebeurt. Ik kan hierbij sturend
optreden.

Aanbeveling 7: Uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid

Bestuursorganen moeten op grond van artikel 7 van het Besluit omgevingsrecht zorgdragen
voor één uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid voor de omgevingsdiensten. De commissie
Van Aartsen stelt vast dat de praktijk anders is: elk bevoegd gezag maakt een eigen
risicoanalyse, stelt eigen prioriteiten, maakt eigen beleidskeuzen en stelt een eigen
uitvoeringsprogramma op. Het is vrijwel onmogelijk om op basis hiervan één gezamenlijk
uitvoerings- en handhavingsbeleid op te stellen.

Het juridisch onderzoek8 bevestigt de bevinding van de commissie Van Aartsen dat onder het huidig recht reeds
sprake is van een duidelijke verplichting tot het voeren van één uniform uitvoerings-
en handhavingsbeleid met één uitvoeringsprogramma op basis van één risicoanalyse.

Dit kan bijvoorbeeld door de directeur van de omgevingsdienst te vragen om voor de
gehele regio één risicoanalyse en uitvoerings- en handhavingsprogramma op te stellen,
die ter consultatie aan de bevoegde gezagen wordt voorgelegd.

Ter ondersteuning van deze aanpak wil ik onderzoeken hoe de regelgeving aangepast
kan worden zodat duidelijk wordt dat het gaat om een regionale strategie voor het
gebied dat een omgevingsdienst bedient en te benadrukken dat de gezamenlijke bevoegde
gezagen hier een gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben.

Aanbeveling 8: Positie directeur omgevingsdienst

Onafhankelijke uitvoering van toezicht en handhaving

Met de commissie Van Aartsen ben ik van mening dat het belangrijk is dat toezicht
en handhaving in onafhankelijkheid kunnen worden uitgevoerd. Deze ruimte bestaat in
de huidige praktijk waarin sommige omgevingsdiensten niet zelfstandig tot handhaving
mogen overgaan nog niet overal.

Het versterken van de onafhankelijkheid van het toezicht en de handhaving is cruciaal
voor een stevig VTH-stelsel en noodzakelijk om de effectiviteit en slagvaardigheid
van het stelsel te vergroten. Ik ben van oordeel dat onafhankelijkheid op alle niveaus
(landelijk, regionaal en lokaal) in vergelijkbare mate moet zijn geborgd. Hierbij
horen toezichthouders naar mijn overtuiging zelfstandig en onafhankelijk handhavingsafwegingen
te kunnen maken.

Vanzelfsprekend bepaalt het bevoegd gezag via haar beleid de prioriteiten van de omgevingsdiensten,
maar in de uitvoering van haar taken op het gebied van toezicht en handhaving moeten
omgevingsdiensten tegelijkertijd onafhankelijk kunnen opereren. Hierop moet natuurlijk
ook democratische controle kunnen plaatsvinden via de gemeenteraden en provinciale
staten. Dit betekent dat als het college van BenW dan wel gedeputeerde staten gebruik
wil maken van de ruimte om een aanwijzing aan een omgevingsdienst te geven, zij dit
meldt aan gemeenteraad of provinciale staten. Op die manier is de democratische legitimiteit
van het besluit meteen geborgd. Dit is in lijn met de relatie tussen Rijk en de rijksinspecties9. Graag wil ik samen met provincies en gemeenten een voorstel formuleren hoe dit ook
op decentraal niveau precies ingericht wordt.

Daarnaast kan het de onafhankelijkheid van de uitvoering van toezicht en handhaving
versterken als de positie van de directeur van een omgevingsdienst op een vergelijkbare
manier wordt ingevuld als de functie van heffingsambtenaar in de belastingwetgeving.
Naar analogie daarvan kan via attributie de directeur van een omgevingsdienst aangewezen
worden als handhavingsambtenaar met de bevoegdheid te beslissen over bestuurlijke
strafbeschikking, lasten onder dwangsom, bestuurlijke boetes en bestuursdwang. Daarbij
blijven de gemeenten en provincies bevoegd voor het vaststellen van milieuregels en
-beleid. Hierbij kan aan deze attributie een verantwoordingsverplichting worden gekoppeld
zoals een jaarlijkse verplichte verslaglegging over de toepassing van de geattribueerde
bevoegdheden. Deze mogelijkheid wil ik met gemeenten en provincies verder onderzoeken.

Tevens onderzoek ik de mogelijkheid om de basiscompetenties voor de positie van directeur
van een omgevingsdienst in regelgeving op te nemen. Op deze manier kunnen minimale
eisen worden gesteld aan ervaring en expertise in de handhavingsketen.

Aanbeveling 9: Inrichten rijkstoezicht omgevingsdiensten

Monitoring kwaliteit milieutoezicht

De commissie Van Aartsen concludeert dat het sobere en terughoudende IBT mede heeft
geleid tot de huidige stand van het VTH-stelsel. Dit IBT is dan ook volgens de commissie
Van Aartsen niet voldoende. Daarom stelt zij voor dat het rijkstoezicht wordt uitgebreid
naar de omgevingsdiensten.

Van belang hierbij is dat bij de inrichting van het VTH stelsel gekozen is voor de
mandaatfiguur in plaats van de figuur van delegatie van bevoegdheden aan de omgevingsdiensten

Alles tegen elkaar afwegend zet ik – naast een stevigere invulling van het horizontaal
toezicht door gemeenteraden en provinciale staten – in op een gedeeltelijke opvolging
van de voorstellen van de commissie Van Aartsen. Met provincies, gemeenten en omgevingsdiensten
wil ik een systeem voor visitatie van omgevingsdiensten inrichten. Hierbij wordt een
tweejaarlijkse cyclus voorzien voor het opzetten en organiseren van de visitaties,
het verwerken van de verbeterpunten in het kwaliteitssysteem en centraal rapporteren
over de uitkomsten. In 2022 zou de eerste visitatieronde al kunnen starten.

Daarnaast kan de ILT het functioneren van het VTH-stelsel thematisch en signalerend
onderzoeken en monitoren. De uitkomst van deze onderzoeken worden aan mij gepresenteerd
waarop ik het onderzoek vergezeld van een kabinetsreactie aan de Tweede Kamer stuur.
Ook bespreek ik in het Bestuurlijk Omgevingsberaad de uitkomsten van het onderzoek
met de andere overheden die verantwoordelijk zijn voor het VTH-stelsel. In het geval
dat de ILT in het onderzoek onverhoopt een signaal van evidente taakverwaarlozing
signaleert, zal ik zelf actie ondernemen of als stelselverantwoordelijke de toezichthoudende
provincie hiervan in kennis stellen. Deze provincie dient dan vervolgens de escalatieladder
voor het IBT in werking te stellen. Het IBT wordt toegepast volgens een escalatieladder
waarmee sprake is van hoor en wederhoor. Deze interventieladder kent zes stappen die
start met signaleren en eindigt met het definitief toepassen van het instrumentarium
zoals indeplaatsstelling.

Aanbeveling 10: Uitvoeringstoets omgevingsplannen

De commissie Van Aartsen vindt dat de omgevingsdienst een inhoudelijk advies moet
geven over de milieunormering in omgevingsplannen en een uitvoeringstoets op de normering
moet uitvoeren. Ik vind het in algemene zin belangrijk dat niet alleen op nationaal,
maar ook op regionaal en lokaal niveau beleid wordt getoetst op uitvoerbaarheid. De
omgevingsdiensten, maar ook de veiligheidsregio’s, hebben hierin een logische rol.
Samen met de Ministers van BZK, JenV, gemeenten en provincies zal ik onderzoeken hoe
deze aanbeveling in het licht van de nog inwerking te treden Omgevingswet het beste
invulling kan krijgen.

Afsluitend

Met de in deze brief opgenomen opvolging van de aanbevelingen van de commissie Van
Aartsen en de Algemene Rekenkamer wordt een eerste belangrijke stap gezet op weg naar
de noodzakelijke versterking van het milieutoezicht,

– handhaving en -vergunningverlening in Nederland. De opvolging ervan zal ik vanzelfsprekend
in nauw overleg met de andere partijen in het VTH-stelsel vormgeven. Daarbij zal in
overleg met de Minister van BZK worden nagegaan of – en zo ja, voor welke onderwerpen
– het instrument impactanalyse een bijdrage kan leveren. Het is aan het aanstaand
missionair kabinet om het stokje over te pakken en de maatregelen te nemen die nodig
zijn voor een sterk VTH-stelsel.

Voor een goed functionerend VTH-stelsel zijn verschillende partijen verantwoordelijk:
ikzelf als stelselverantwoordelijke, gemeenten en provincies als bevoegd gezag, omgevingsdiensten
als hoeder van de uitvoering en u als wetgevende en controlerende macht. Samen met
alle betrokken partijen in het VTH-stelsel wil ik graag het voortouw nemen om tot
de bovengenoemde verbeteringen te komen en de positie van omgevingsdiensten verstevigen.
Dit vraagt van alle overheidslagen extra inzet en bereidheid tot veranderingen. Daarbij
reken ik op de steun van uw Kamer.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S.P.R.A. van Weyenberg