Brief regering : Reactie op het rapport Veilig jezelf zijn in het openbaar van het College voor de Rechten van de Mens

30 950
Rassendiscriminatie

Nr. 40
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 september 2021

Op 10 juni 2020 heeft het College voor de Rechten van de Mens (hierna: het College)
zijn jaarlijkse rapportage over de mensenrechten in Nederland gepubliceerd. Het thema
van deze rapportage is «Veilig jezelf zijn in het openbaar»1. Met deze brief reageer ik, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid, op
deze rapportage.

Het College beschrijft in zijn rapportage dat niet iedereen in Nederland veilig zichzelf
kan zijn in de openbare ruimte. Helaas is voor sommigen discriminatie een, soms terugkerend,
gegeven. Vrouwen, mensen met een migratie achtergrond, mensen met een partner van
het zelfde geslacht, mensen die zichtbare uitingen van hun godsdienst dragen of mensen
met een beperking zijn voorbeelden van groepen personen die hiermee te maken krijgen
en er zijn helaas nog zoveel meer voorbeelden te geven. Zij worden uitgescholden of
nageroepen op straat, getreiterd in hun woonomgeving, online beledigd, seksueel geïntimideerd
of soms zelfs slachtoffer van fysiek geweld. De kern van al deze verschillende vormen
van discriminatie is dat deze mensen, zoals het College het beschrijft «worden lastig
gevallen om wie ze zijn». Daarbij speelt ook nog dat er groepen of individuen zijn
die op meerdere gronden kunnen worden uitgesloten of gediscrimineerd, bijvoorbeeld
een moslimvrouw omdat zij vrouw is én omdat zij moslim is.

Het College constateert in zijn rapportage dat discriminerend gedrag in de openbare
ruimte een hardnekkig probleem is. Een probleem dat niet alleen leidt tot pijn bij
en uitsluiting van de slachtoffers, maar dat hen ook belemmert in de uitoefening van
andere mensenrechten. De rapportage van het College laat zien dat mensen uit angst
voor (verbale) agressie bepaalde plaatsen mijden of afzien van het dragen van bijvoorbeeld
een keppeltje. Of dat zij hun mening niet meer of niet meer op dezelfde wijze uiten
uit angst voor (online) beledigingen of bedreigingen. Discriminatie heeft zo ook gevolgen
voor hun recht op bewegingsvrijheid, hun recht op een privéleven (in de zin dat je
zelf mag kiezen hoe je je leven vormgeeft), hun recht op vrijheid van godsdienst of
hun recht op vrije meningsuiting.

Het College signaleert dat de overheid zich ervoor inspant om discriminatie te voorkomen
en bestrijden, ook in de publieke ruimte. Het College is echter van mening dat de
overheid meer moet doen om te garanderen dat iedereen veilig zichzelf kan zijn in
het openbaar. Daartoe doet het College een aantal aanbevelingen.

Aanbeveling: wijs een coordinator aan voor de aanpak van discriminerend gedrag in
de openbare ruimte

De eerste aanbeveling van het College, om een coördinator aan te wijzen die kan zorgen
voor een overkoepelende, integrale en structurele aanpak van discriminerend gedrag,
sluit aan bij de verkenning naar een Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en
Racisme (NCDR) die op mijn verzoek is uitgevoerd en die ik u op 10 maart 2021 heb
toegezonden.2 De aanbeveling van het College is bij de verkenning betrokken en tijdens de consultatie
heeft de verkenner hierover met het College gesproken. Het profiel voor de NCDR heb
ik op 11 juni 2021 met u gedeeld.3

Aanbeveling: verzeker een dekkend wet- en regelgevend kader tegen discriminerend gedrag

Het College beveelt ook aan om het wettelijk kader te versterken. Het College signaleert
dat de huidige wetgeving om discriminatie tegen te gaan, niet goed van toepassing
is op het soort discriminatie waarmee mensen in de publieke ruimte te maken krijgen.
De Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) ziet immers op private rechtsverhoudingen
(tussen met name werkgevers en werknemers en tussen aanbieders en afnemers van diensten),
terwijl het strafrecht volgens het College alleen de meest ernstige vormen van discriminatie
in de publieke ruimte verbiedt. Anders dan het College is het kabinet van mening dat
ook het soort discriminatie waarmee mensen in de publieke ruimte te maken krijgen,
wordt bestreken door het strafrecht. Naast delicten als openlijke geweldpleging of
bedreiging met een discriminatieaspect, zijn ook discriminatoire uitingsdelicten,
zoals in het openbaar geuite discriminerende beledigingen of het in het openbaar aanzetten
tot haat of discriminatie, nu al strafbaar. Daarbij komt dat als het Openbaar Ministerie
van oordeel is dat sprake is van een commuun delict met een discriminatieaspect, het
discriminatieaspect door de Officier van Justitie in het requisitoir moet worden benadrukt
en als strafverzwarende omstandigheid in de strafeis moet worden betrokken.

In het meest recente rapport met discriminatiecijfers heeft het Openbaar Ministerie
(OM) ook aangegeven dat in 2020, evenals in eerdere jaren, verreweg de meeste commune
delicten met een discriminatieaspect die bij het OM instroomden, het strafbare feit
eenvoudige belediging (art. 266 Sr) betreffen.4 De meeste van deze feiten vonden plaats op straat of in een openbare gelegenheid
(33%) of in de directe woonomgeving van het slachtoffer (29%). Ook discriminatoire
uitlatingen op het internet vallen binnen het bereik van de strafwetgeving, zoals
blijkt uit de jaarlijkse cijfers van politie en het Meldpunt internet discriminatie
(MiND).5 Dit zijn juist de (virtuele) plekken waar het College op doelt wanneer het spreekt
over veilig jezelf kunnen zijn in het openbaar. Naar het oordeel van het kabinet biedt
het huidige wettelijk kader een brede basis voor de aanpak van discriminatie in het
openbaar. Wat betreft online discriminatie, is het kabinet van mening dat de relatieve
anonimiteit van het internet geen vrijbrief kan en mag zijn om anderen ongestraft
te discrimineren. Met het College ben ik dus van mening dat online discriminatie stevig
moet worden aangepakt, maar het strafrecht is niet het enige instrument dat daarvoor
kan en moet worden ingezet. Het is belangrijk dat onrechtmatige content online snel
verwijderd kan worden en het slachtofferschap niet blijft voortduren. Daarin vervult
het Meldpunt Internetdiscriminatie een belangrijke rol als onafhankelijk meldpunt.
Daarnaast ligt er een grote verantwoordelijkheid bij de sociale mediaplatforms zelf,
die het plaatsen van online
content en commentaren mogelijk maken. Met de sociale mediaplatforms heeft het kabinet regelmatig
overleg over de aanpak van onder meer discriminerende en haatzaaiende uitingen. Desalniettemin
is het, door de enorme omvang van alle bijdragen op het internet en sociale media,
een blijvend vraagstuk hoe discriminerende of haatzaaiende uitingen kunnen worden
voorkomen en verwijderd. Dit vraagstuk heeft de aandacht van het kabinet, dat daartoe
onder meer inzet op Europese samenwerking om sociale mediabedrijven te verplichten
haatzaaiende en discriminerende uitingen te verwijderen. Daarin wordt vooruitgang
geboekt, maar zoals de Minister van Justitie en Veiligheid in mei 2021 al aangaf in
antwoord op de Kamervragen over de aanpak van online discriminatie6, is het kabinet van mening dat de platformen meer kunnen -en ook zouden moeten- doen
om online hate speech tegen te gaan, bijvoorbeeld door het ontoegankelijk maken van
strafbare en anderszins onrechtmatige uitingen en het organiseren van tegengeluid.
Het kabinet is voornemens om -waar mogelijk samen met andere landen- verdergaande
afspraken te maken om platformen ertoe te bewegen zich (nog) meer in te spannen om
ongewenst online gedrag te voorkomen. De aanpak van online discriminatie is daarnaast
onderdeel van de versterkte brede aanpak van discriminatie en racisme waarover u bij
brief van 24 juni 2021 bent geïnformeerd.

Burgers hebben hierbij een grote rol: zij zijn het die (online) discriminatie moeten
herkennen en melden. Zoals het College signaleert, is er naar aanleiding van onder
meer #MeToo en de Black Lives Matter beweging meer discussie ontstaan in de samenleving
over (de impact van) discriminatie. Dit kan bijdragen aan de bewustwording bij slachtoffers
en de samenleving als geheel over wat discriminatie is, wat het doet en hoe belangrijk
het is dat mensen zich ertegen uitspreken. Het kabinet onderkent het belang van deze
bewustwording en is, net als het College, van mening dat die bewustwording zich moet
uitstrekken tot alle vormen van discriminatie, inclusief vormen die wellicht nu nog
te vaak als «normaal» geaccepteerd worden door slachtoffers en samenleving. Positief
is dat er vanuit de samenleving zelf initiatief bestaat om online een antiracistische
en anti-discriminatoire norm te stellen, zoals bijvoorbeeld het #Datmeenjeniet project
van Movisie.

Aanbeveling: Richt preventief beleid op alle vormen van discriminerend gedrag in de
openbare ruimte

Het College beveelt aan om preventief beleid niet te beperken tot strafrechtelijke
gedragingen, maar een meer alomvattende aanpak te ontwikkelen, waarin bijvoorbeeld
ook aandacht uitgaat naar de normalisering van beledigingen of intimidatie en de achterliggende
oorzaken van dergelijk gedrag. Het kabinet onderschrijft ook deze aanbeveling, maar
is van mening dat er in de diverse preventie projecten die het Rijk in samenwerking
met diverse partners heeft opgezet, zeker ook aandacht is voor de achterliggende oorzaken
van discriminerend gedrag. Ook zien deze projecten op discriminatie in brede zin,
waaronder op intimidatie en belediging in de openbare ruimte. Dat is bijvoorbeeld
het geval bij het project Veilige Steden. Dit project richt zich op de lokale aanpak
van het versterken van de veiligheid van meisjes en vrouwen in de publieke ruimte.
Het gaat hierbij om het aanpakken van problemen als straatintimidatie, seksuele intimidatie
en seksueel geweld. Een ander voorbeeld is het in 2020 gepresenteerde plan «Ons voetbal
is van iedereen. Samen zetten wij racisme en discriminatie buiten spel». In het plan,
opgesteld door verschillende ministeries en de KNVB, staan een twintigtal maatregelen
genoemd die ingezet worden om racisme en discriminatie in het voetbal te voorkomen,
signaleren en sanctioneren. Het plan kent meerdere maatregelen gericht op het vergroten
van bewustwording bij (toekomstige) spelers, bestuurders, trainers, officials en supporters,
zoals een maatschappelijke campagne, trainingsprogramma’s voor voetbalclubs, scholing
voor officials en medewerkers tuchtzaken en tot slot Fairplay trajecten bij voetbalclubs
en op scholen. Daarnaast ontwikkelt Movisie in opdracht van het Rijk handreikingen
voor gemeenten voor de aanpak van antisemitisme, moslimdiscriminatie, anti zwart racisme,
antiziganisme en LHBTI-discriminatie.

Aanbeveling: stimuleer de (verdere) ontwikkeling van effectieve interventieprogramma’s

Het College concludeert voorts dat het van belang is om te onderzoeken welke oorzaken
ten grondslag liggen aan de verschillende vormen van structureel discriminerend gedrag
en hoe deze voorkomen kunnen worden. Ook concludeert het College dat het belangrijk
is om interventieprogramma’s – die bijdragen aan het doelgericht tegengaan van discriminerend
gedrag – te richten op alle openbare omgevingen en gronden, en op intersectionaliteit.
Er zijn de afgelopen jaren zijn in opdracht van het kabinet diverse onderzoeken uitgevoerd
naar ervaren discriminatie, naar wat werkt in de preventieve aanpak van discriminatie
en naar de oorzaken en triggerfactoren bij discriminatie op specifieke gronden, zoals
bij antisemitisme, moslimdiscriminatie en anti-zwart racisme. De onderliggende mechanismen
die ten grondslag liggen aan het ontstaan van vooroordelen en deze vormen van discriminatie
vertonen veel overeenkomsten. Discriminatiegronden zijn in de praktijk sterk met elkaar
verweven en lopen vaak door elkaar in de beeldvorming en ervaring. Het kabinet verkent
in het najaar dan ook de mogelijkheden van het toepassen van een meer intersectionele
benadering in de preventieve aanpak van racisme en discriminatie. Inmiddels is er
een stevige kennisbasis ontstaan over de aanpak van racisme en discriminatie waar
niet alleen het Rijk, maar ook gemeenten en maatschappelijke organisaties uit kunnen
putten ten behoeve van een lokale discriminatieaanpak. Om die reden heeft het kabinet
in 2020 en 2021 een decentralisatie uitkering beschikbaar gesteld om gemeenten in
staat te stellen de vergaarde kennis op lokaal niveau toe te passen. Ook werkt KIS
aan de verspreiding en implementatie van antidiscriminatie-interventies bij interventieontwikkelaars
en -uitvoerders.

Aanbeveling: zorg voor structurele (financiële) ondersteuning van informele netwerken,
zoals die van belangenorganisaties en betrek die actief en vanaf het begin bij het
maken en evalueren van wetten, regelgeving en beleid

De aanbeveling van het College om belangenorganisaties van slachtoffers van discriminatie
meer te betrekken bij het discriminatiebeleid, heeft het kabinet het afgelopen jaar
al ter harte genomen. Zo zijn gesprekken gevoerd met onder meer vertegenwoordigers
van de Black Lives Matter beweging en vertegenwoordigers van de grote religieuze stromingen
in Nederland. De Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en Racisme, die samen met
vele maatschappelijke actoren de aanpak van racisme en discriminatie zal vormgeven,
zal ook inhoud geven aan deze aanbeveling van het College bij de totstandkoming van
het Nationaal Actieprogramma tegen Discriminatie en Racisme.

Aanbevelingen: zorg dat meldinstanties discriminatie expliciet signaleren bij en verwerken
in meldingen/aangiftes en bevorder de deskundigheid bij professionals, onder wie politieagenten,
die omgaan met meldingen/aangiftes van discriminerend gedrag

Het College heeft ook een aantal aanbevelingen gegeven ten behoeve van de handhaving
van het discriminatieverbod en de rechtsbescherming tegen discriminatie. Het vertrekpunt
voor die aanbevelingen is de conclusie van het College, op basis van empirisch onderzoek
van het College naar de meldingsbereidheid van slachtoffers van discriminatie, dat
die meldingsbereidheid laag is. Daaraan liggen diverse redenen ten grondslag, waaronder
lage verwachtingen over de kans op resultaat, weinig bekendheid met meldinstanties
en weinig vertrouwen in die instanties. Het College beveelt daarom aan ervoor te zorgen
dat meldinstanties discriminatie expliciet signaleren bij en verwerken in meldingen
en aangiftes. Dit geldt met name voor de politie, maar antidiscriminatievoorzieningen
(ADV’s) zouden slachtoffers kunnen helpen bij het doen van een melding of aangifte.
Daarnaast beveelt het College aan om discriminerende motieven mee te nemen bij de
vervolging en de strafoplegging en slachtoffers goed te informeren gedurende het strafproces.
Ook beveelt het College aan de deskundigheid van de politie in het omgaan met (slachtoffers
van) discriminatie te bevorderen, eventueel door middel van een specifieke «hate crime
eenheid» of «hate crime agenten».

Politie en OM nemen diverse maatregelen om te bevorderen dat slachtoffers goed worden
geholpen in het kader van de zogenaamde Individuele beoordeling. Beschermingsmaatregelen
van slachtoffers maken daar onderdeel van uit. De Individuele Beoordeling kan ook
bijdragen aan de herkenning van het discriminatieaspect van delicten en daarmee aan
het inzetten van maatwerk ten aanzien van bepaalde beschermingsmaatregelen. Medewerkers
van de basisteams van de politie die bij het opnemen van een aangifte betrokken zijn,
krijgen een training op slachtofferrechten. In deze training is aandacht voor het
zich kunnen verplaatsen in het slachtoffer en voor uitleg bij het doen van aangifte.
Algemene kennis over discriminatie verkrijgt de politiemedewerker in de opleiding
van de Politieacademie. In specifieke trainingen is aandacht voor sensitief en empathisch
bejegenen van slachtoffers en het herkennen van het discriminatieaspect. De nodige
specialistische kennis en inzichten worden ingebracht via het Netwerk Divers Vakmanschap.
Ter uitvoering van de motie van het lid Paternotte7 start de politie in 2021 een pilot waarin de meerwaarde van specifieke expertise
wordt onderzocht bij het verbeteren van de aanpak van discriminatie. Hieronder wordt
begrepen het herkennen van het discriminatieaspect bij commune delicten. Voor de uitvoering
van deze pilot is voor vijf jaar in totaal zeven miljoen euro beschikbaar gesteld.

Daarnaast worden de ADV’s versterkt. De meeste ADV’s zijn op dit moment krap bemeten
en bij het grotere publiek relatief onbekend. Om die reden worden er extra middelen
aan het gemeentefonds toegevoegd, zodat de ADV’s meer activiteiten kunnen ontplooien,
om zodoende een betere beschikbaarheid en bereikbaarheid voor melders mogelijk te
maken. Deze structurele extra bijdrage komt neer op meer dan een verdubbeling van
het richtbedrag per inwoner. Zoals aangekondigd in mijn brief van 24 juni 2021 wil
het kabinet rond de zomer met gemeenten en de ADV’s de professionalisering verder
invulling geven. Hierover worden al gesprekken gevoerd met de Vereniging Nederlandse
Gemeenten (VNG) en de koepelorganisatie van de ADV’s.

Aanbeveling: waarborg adequate bijstand aan slachtoffers van discriminerende gedragingen

De aanbeveling van het College dat mensen die een melding doen, informatie krijgen
over waar zij terechtkunnen voor bijvoorbeeld psychische of juridische hulp, ondersteunt
het kabinet van harte. Het College heeft hier zelf ook een rol bij, nu het jaarlijks
vele verzoeken om informatie en advies ontvangt. Goede samenwerking tussen alle betrokken
meldinstanties, zoals het College aanbeveelt, kan het kabinet alleen maar toejuichen.
Dit is allereerst aan die instanties zelf. Zo heeft het College heeft onlangs met
de Korpschef gesproken over mogelijkheden om de samenwerking te versterken. De politie
heeft het College en andere mensenrechten/gespecialiseerde instanties (ADV’s) opgeroepen
om meer samen te werken en te zorgen voor een eenduidig aanspreekpunt voor de politie.
Het gesprek hierover zal verder vervolgd worden.

Ook wordt in het kader van het Actieplan LHBTI-Veiligheid op verschillende niveaus
bezien hoe de samenwerking tussen OM, Politie, ADV’s en het College zo optimaal mogelijk
kan worden vormgegeven teneinde de laagdrempeligheid van het doen van een melding
of aangifte te bevorderen.

Aanbeveling: Ga door met de in gang gezette bewustwordingsactiviteiten, onderzoek
de effecten en versterk of pas aan waar nodig

Het kabinet ziet ten slotte bij de bevordering van de bewustwording over discriminatie
ook een rol voor zichzelf, zoals het College voorstelt in zijn laatste aanbeveling.
Zoals in de voortgangsbrief van 24 juni 2021 is benadrukt, geven de maatregelen naar
aanleiding van de parlementaire onderzoekscommissie kinderopvangtoeslagen, het instellen
van een Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en Racisme en een Staatscommissie
tegen Discriminatie en Racisme aan dat het kabinet discriminatie en racisme, ook in
de openbare ruimte, niet alleen stellig veroordeelt maar ook aanpakt.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren