Brief regering : Pilot CO2-toedeling

32 627
(Glas)tuinbouw

Nr. 862
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT EN DE MINISTER VAN
LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 september 2021

Uw Kamer heeft door middel van de motie van het lid Von Martels c.s. (Kamerstuk 35 300 XIV, nr. 23) aandacht gevraagd voor de CO2-levering in de glastuinbouw. In onze brief van 20 juli 2020 (Kamerstukken 32 813 en 32 627, nr. 561) hebben wij een onderzoek aangekondigd om met alle betrokken partijen te kijken hoe
levering van CO2 aan de glastuinbouw ook in de toekomst gewaarborgd kan blijven.

In de afgelopen maanden is met inbreng van diverse stakeholders onderzocht hoe gecombineerde
permanente opslag (CCS) en levering van CO2 aan marktpartijen zoals de glastuinbouw plaats kan vinden via een administratieve
verrekening (hierna: pilot CO2-toedeling), als een mogelijk onderdeel van de oplossing. Met deze brief informeren
wij u over de afronding van dit onderzoek en vervolgstappen.

Aanleiding voor de pilot

Voor de klimaattransitie in de glastuinbouw is het belangrijk dat de sector overstapt
van zelf geproduceerde CO2 naar ingekochte CO2.1

De inkoop van industriële CO2 door tuinders komt echter in de komende jaren mogelijk onder druk te staan, omdat
het bedrijfseconomisch aantrekkelijker is voor de industrie om CO2 af te vangen en op te slaan (Carbon Capture and Storage, hierna CCS) om de klimaatdoelen
te halen, dan om de CO2 te verkopen aan tuinders. De industrie ontloopt met de opslag ervan een heffing,
en de kosten van opslag (CCS) kunnen tevens worden beperkt indien een SDE-subsidie
wordt aangevraagd. Tevens leidt CO2-verkoop tot afname van opties voor eigen emissiereductie. De glastuinbouw heeft ook
afgevangen CO2 nodig voor emissiereductie. Het totaal aan overheidsprikkels (subsidies en beprijzing)
is voor een groot deel van de tuinders onvoldoende om bij een stijgende CO2-marktprijs externe CO2 in te kopen. Het is voor de tuinder bedrijfseconomisch dan aantrekkelijker om eigen
gasgestookte installaties te gebruiken, hetgeen vanuit de klimaatopgave onwenselijk
is. Het CO2-sectorsysteem van de glastuinbouw kan weliswaar bij overschrijding van het CO2-plafond tot een heffing leiden, maar tuinders worden momenteel in dat systeem niet
afgerekend op hun individuele prestaties. In de brief van 18 december 2020 (Kamerstuk
32 813, nr. 652) heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit daarom aangegeven om,
conform de afspraak in het Klimaatakkoord, met de sector te verkennen hoe de prikkels
voor de individuele bedrijven beter in lijn te brengen met de doelstellingen van de
energietransitie. Tevens is het kabinet voornemens om subsidie voor CO2-leveringen aan de glastuinbouw in de SDE++ in 2021 mogelijk te maken (zoals gemeld
in de brief over de SDE++ 2021 d.d. 22 februari 2021, Kamerstuk 31 239, nr. 329).

In de komende jaren kan er zeer waarschijnlijk voldoende extra CO2-aanbod gerealiseerd worden. Om te zorgen dat deze CO2 door de tuinders wordt gebruikt, dient het totaal aan prikkels van het huidige instrumentarium
zo vormgegeven te zijn dat het energietransitie, waaronder het gebruik van externe
CO2, stimuleert. Hierover is het kabinet in gesprek met de sector.

Onderzoek «Pilot CO2-toedeling»

Voor verkenning van de mogelijkheden is de bestaande wet- en regelgeving als uitgangspunt
genomen. Er is onderzocht hoe de CO2-infrastructuur zo kan worden benut dat levering aan zowel de glastuinbouw als CCS
optimaal wordt ingericht, zodat de transitie binnen beide domeinen niet vertraagt,
en waar mogelijk versneld wordt.

Hiertoe is een oplossing in ontwikkeling waarbij door middel van een administratieve
verrekening op jaarbasis uitsluitend biogene CO2 aan de glastuinbouw wordt geleverd en fossiele CO2 voor CCS. Deze administratieve toedeling is nodig omdat CO2 van fossiele oorsprong telt als uitstoot en CO2 van biogene oorsprong (biomassa) niet meetelt als uitstoot in het EU ETS. Dit is
relevant omdat voor biogene CO2-uitstoot niet hoeft te worden betaald in het EU ETS en de nationale CO2-heffing. Door CO2-toedeling kan meer biogene CO2 nuttig gebruikt worden en kan er beter ingespeeld kan worden op de seizoensgebonden
vraag van de glastuinbouw. Zie voor een schematische toelichting de figuur hieronder.

Concreet betekent dit dat:

• Er jaarrond bij biogene, fossiele en gemengde installaties CO2 wordt afgevangen;

• In de zomermaanden wordt deze CO2 (ongeacht de oorsprong) primair geleverd aan de glastuinbouw, in de wintermaanden
(wanneer tuinders geen CO2 gebruiken) primair aan CCS;

• Er een administratieve verrekening plaatsvindt waardoor de CO2 geleverd aan de glastuinbouw geoormerkt wordt als biogeen, en de CO2 geleverd aan CCS als fossiel. Daarmee wordt de CO2-uitstoot (voor Nederland als geheel) lager.

• Op jaarbasis is de hoeveelheid opgeslagen fossiele CO2 nooit hoger dan de hoeveelheid fossiele CO2 die is afgevangen.

Hoofdlijn resultaten onderzoek

Uit het onderzoek is gebleken dat CO2-toedeling bij kan dragen aan het mogelijk maken van zowel CCS als de CO2-levering aan de glastuinbouw. Dit komt doordat door CO2-toedeling de infrastructuur optimaler gebruikt wordt (jaarrond in plaats van seizoensgebonden)
en inkoop van externe CO2 een aantrekkelijker alternatief wordt voor de glastuinbouwsector. Dit kan tijdelijk
hogere uitstoot bij de glastuinbouw en/of haperingen in transitie voorkomen.

Evenwel zijn er diverse resterende barrières:

• CO2-toedeling bevindt zich in een juridisch grijs gebied. Er wordt in de CO2-monitoring gebruik gemaakt van een specifieke terugvaloptie voor fysieke monitoring,
terwijl er meerdere terugvalopties denkbaar zijn. De Nederlandse Emissieautoriteit
heeft als toezichthouder reeds een positief principestandpunt ingenomen, maar blijft
wijzen op juridische risico’s. Dit kan leiden tot onzekerheid bij marktpartijen om
CO2-toedeling toe te gaan passen. Het is tevens mogelijk niet voor alle marktpartijen
even toegankelijk en heeft daarom impact op het speelveld van de markt voor CO2-levering. We beoordelen deze markverstoring als beperkt en proportioneel in het licht
van het maatschappelijk voordeel van CO2-toedeling.

• CO2-toedeling stuit op technische inpassingsbarrières. Door combinatie van CO2-transportsystemen ontstaat er dag-en-nachtfluctuatie omdat tuinders niet constant
CO2 doseren. Dit leidt tot wisselende fysieke CO2-druk bij de injectie in het opslagveld. Ook zal de benodigde piekdruk gedurende de
winter hoger liggen. Dergelijke drukvariatie kan vooralsnog niet worden geaccommodeerd
gedurende de opstartfase van Porthos (het eerste CCS-project in Nederland, bij de
haven van Rotterdam), en accommodatie na de opstartfase daarna is onzeker en behoeft
nader onderzoek.

• De betrokken marktpartijen bij Porthos moeten waarschijnlijk hun onderlinge contracten
openbreken, omdat CO2-transport voor een ander doel dan CCS nu wordt uitgesloten.

De resultaten van het onderzoek zijn door middel van een technisch en specialistisch
werkdocument gedeeld en besproken met de betrokken partijen.

Vervolg

Het onderzoek laat zien dat er potentie is voor CO2-toedeling, maar dat het toepassen en inpassen ervan nog onzekerheden kent. Het blijft
ongewis of de technische risico’s in de toekomst opgelost kunnen worden. Met eventueel
aanvullend geologisch onderzoek zou er begin 2022 meer duidelijkheid kunnen komen.

De nadere verkenning van de technische inpassingsbarrières en het realiseren van mogelijke
oplossingen liggen in het private domein. De betrokken bedrijven hebben de benodigde
toegang tot bedrijfsvertrouwelijke gegevens, specialistische technische expertise
en bevoegdheid om eventuele aanpassingen te doen aan de CO2-infrastructuur. Dit geldt ook voor de contractuele inpassing. Uiteindelijk zijn marktpartijen
ook verantwoordelijk voor hun gehele bedrijfsvoering en de wijze waarop zij invulling
geven aan reductie van CO2-emissies. Wij roepen de betrokken marktpartijen op om hier gezamenlijk vervolgonderzoek
naar te doen.

Wij zullen een faciliterende rol blijven spelen voor CO2-toedeling. Dit behelst een inspanning richting de Europese Commissie om meer duidelijkheid
te creëren in het juridische kader.

Parallel zullen ook veranderingen in de brede beleidsomgeving van de glastuinbouw
en de industrie invloed hebben op de markt van afgevangen CO2. Elementen die daarbij een rol spelen zijn onder andere de stimuleringsregelingen
voor de glastuinbouw, de CO2-heffing en het EU ETS, de fiscaliteit en aanpassingen aan het CO2-sectorsysteem en de CO2-afvang en gebruik in de glastuinbouw in de SDE++.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
D. Yeşilgöz-Zegerius

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten