Brief regering : Akkoord in het Inclusive Framework over de herziening van het internationale belastingsysteem

Nr. 281
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2021

In het Inclusive Framework (IF)1 georganiseerd door de OESO is geruime tijd gewerkt aan de herziening van het internationale
belastingsysteem. Het doel was om halverwege 2021 te komen tot een wereldwijde oplossing
voor de uitdagingen die de digitaliserende economie meebrengt voor de belastingheffing
van multinationals.

Ik ben verheugd uw Kamer mede te kunnen delen dat op 1 juli 2021 een historisch en
uniek akkoord is gesloten. Met een indrukwekkend aantal van 130 landen is een akkoord
bereikt over een internationaal belastingsysteem dat past binnen de 21e eeuw. Daarnaast is met deze grote groep landen overeenstemming bereikt over een wereldwijde
minimumbelasting. Daarmee kunnen resterende risico’s van kunstmatige winstverschuiving
naar laagbelastende landen effectief worden aangepakt.

Middels deze brief informeer ik uw Kamer in meer detail over het akkoord dat is gesloten
en over de vervolgstappen om het akkoord verder uit te werken en te implementeren.

Het akkoord

Op 1 juli 2021 vond een plenaire vergadering van het IF plaats. Tijdens deze vergadering
hebben 130 landen2 zich aangesloten bij een akkoord op hoofdlijnen over een nieuw raamwerk voor de internationale
belastingheffing.3 Dit is een imposant aantal, aangezien in totaal 139 landen deelnemen aan het IF.
De IF-leden die zich vooralsnog niet aan het akkoord hebben gecommitteerd, kunnen
dat op een later moment alsnog doen.

Het akkoord steunt op twee pijlers. Dat is in lijn met de voorstellen die reeds op
tafel lagen en waarover ik uw Kamer in eerdere brieven heb geïnformeerd.4

De eerste pijler van het akkoord regelt een andere verdeling van winsten en heffingsrechten
tussen landen voor de grootste en meest winstgevende multinationals, waaronder grote
digitale bedrijven. Hierdoor kunnen landen waar een multinational klanten of gebruikers
heeft (zogeheten «marktlanden») meer winstbelasting heffen, ook indien de multinational
in dat land niet fysiek aanwezig is. Naar verwachting leidt Pijler 1 ertoe dat ieder
jaar de heffingsrechten over meer dan 100 miljard USD aan winst worden toegewezen
aan marktlanden.5

De tweede pijler van het akkoord bevat afspraken over een wereldwijd minimumniveau
van belastingheffing. Deze afspraken zorgen ervoor dat grote multinationals altijd
ten minste effectief 15% aan winstbelasting betalen. Een dergelijk minimumniveau gaat
belastingontwijking door internationale bedrijven en schadelijke belastingconcurrentie
tussen landen tegen. Naar verwachting zal onder Pijler 2 ieder jaar wereldwijd ongeveer
150 miljard USD additionele belasting worden geheven van multinationals.6

Nederland heeft zich steeds voorstander getoond van afspraken in een zo groot mogelijk
internationaal verband en heeft zich hier actief voor ingezet.7 De resterende risico’s van kunstmatige winstverschuiving kunnen op deze wijze het
meest effectief worden aangepakt. Daarnaast wordt op deze wijze een zo groot mogelijk
gelijk speelveld gewaarborgd. Dat kan bijdragen aan de aantrekkelijkheid van het Nederlandse
vestigingsklimaat voor het reële bedrijfsleven.

De invulling van het akkoord

Over de concrete invulling van de beide pijlers is de afgelopen twee jaar uitgebreid
onderhandeld. De inzet en de belangen van 139 landen liepen sterk uiteen, waardoor
het bereiken van een gemeenschappelijke oplossing niet eenvoudig was. Niettemin is
het gelukt om met 130 landen in het IF afspraken op hoofdlijnen te maken over de beide
pijlers.8 Hieronder schets ik de belangrijkste onderdelen van de afspraken voor zowel Pijler
1 als Pijler 2.

Pijler 1

Pijler 1 zal gaan gelden voor bedrijven met een wereldwijde omzet van meer dan € 20
miljard en een winstmarge (winst gedeeld door omzet) van meer dan 10%. Daarbij is
voorzien in een regel die waarborgt dat concerns die zowel bedrijfsonderdelen met
een hoge als met een lage winstmarge hebben ook binnen de reikwijdte van pijler 1
vallen, mits het zeer winstgevende onderdeel zelfstandig de omzetdrempel haalt. Hierdoor
zullen ongeveer de honderd grootste en meest winstgevende bedrijven onder de reikwijdte
vallen, waaronder de grootste digitale bedrijven. Een groot voordeel van deze kwantitatieve
benadering is dat dit de eenvoud en uitvoerbaarheid van de nieuwe regels ten goede
komt. Zoals ook door Nederland is bepleit, is in het IF afgesproken de omzetdrempel
te verlagen bij een succesvolle implementatie. Na zeven jaar zal worden bezien of
de omzetdrempel kan worden verlaagd naar € 10 miljard, waardoor meer bedrijven onder
de reikwijdte zullen vallen.

In het akkoord, dat door het IF naar buiten is gebracht, is opgenomen dat er een uitzondering
komt voor natuurlijke hulpbronnen en gereguleerde financiële diensten. De precieze
invulling van deze uitzonderingen volgt de komende maanden en wordt afgerond voor
oktober. Nederland was in het algemeen geen voorstander van uitzonderingen, maar heeft
deze uitzonderingen in het kader van een compromis geaccepteerd.

Een ander belangrijk onderdeel binnen Pijler 1 zijn afspraken over de vraag wanneer
een bedrijf voldoende «nexus» heeft met een land om dat land heffingsrechten te geven
over (een gedeelte van) de winst van dat bedrijf. Er is voor gekozen om omzet als
enige relevante factor te hanteren voor het bepalen of een bedrijf voldoende nexus
heeft met een marktland. Dit betekent dat indien een bedrijf (dat onder de reikwijdte
valt) meer dan € 1 miljoen omzet realiseert in een land, er sprake is van voldoende
nexus. Dit is een relatief lage drempel. Nederland heeft deze lage drempel expliciet
gesteund, zodat ook kleinere economieën – waaronder ontwikkelingslanden – kunnen profiteren
van de nieuwe maatregelen. Voor de kleinste economieën wordt de drempel bovendien
verder verlaagd naar € 250.000.

Daarnaast zijn afspraken gemaakt over de hoeveelheid winst die wordt herverdeeld onder
de nieuwe regels. In het akkoord is opgenomen dat de landen die voldoende nexus hebben
met een bedrijf, 20% tot 30% van de restwinst toebedeeld krijgen. Het gaat hierbij
om de winst boven een marge van 10% van de omzet. In de komende maanden dient het
exacte percentage (de te verdelen winst) nog overeen te worden gekomen.

De nieuwe afspraken zijn complex en zijn, in tegenstelling tot de huidige bilaterale
belastingafspraken, multilateraal van aard. Daardoor zijn nieuwe en effectieve mechanismen
om geschillen te voorkomen en te beslechten noodzakelijk. In het akkoord zijn afspraken
gemaakt over bindende en verplichte geschilbeslechting. Nederland heeft steeds gepleit
voor een zo robuust mogelijke vorm van geschilbeslechting ter voorkoming van dubbele
belasting en ter bevordering van de rechtszekerheid. Ontwikkelingslanden zijn veelal
geen voorstander van bindende geschilbeslechting, onder andere vanwege beperkte capaciteit.
Daarom is overeengekomen dat er wordt gekeken of bindende geschilbeslechting optioneel
kan worden voor bepaalde ontwikkelingslanden.

Een van de doelen van Pijler 1 is om wereldwijde afspraken te maken over de verdeling
van heffingsrechten, zodat landen niet uit eigen beweging digitale dienstenbelastingen
gaan heffen. In dat licht is afgesproken dat de toepassing van de nieuwe regels en
het intrekken van digitale dienstenbelastingen en «andere relevante vergelijkbare
maatregelen», op een gecoördineerde wijze zullen plaatsvinden. Dit wordt de komende
maanden verder uitgewerkt en afgerond voor oktober.

Pijler 2

De minimumbelastingregels van Pijler 2 zullen in principe gelden voor multinationals
met een omzet van ten minste € 750 miljoen. Dit betekent over het algemeen dat landen
belasting mogen bijheffen over de buitenlandse activiteiten van deze bedrijven, indien
deze winsten niet belast zijn tegen een effectief tarief van ten minste 15%. Overheidslichamen,
internationale organisaties, non-profit organisaties, pensioenfondsen en investeringsfondsen
vallen buiten de reikwijdte van de maatregelen.

De minimumbelasting wordt vormgegeven via twee hoofdregels, de zogeheten Income Inclusion Rule (IIR) en de Undertaxed Payments Rule (UTPR). Onder de IIR mag het land waar de uiteindelijke moedermaatschappij van een multinational
is gevestigd, in beginsel belasting bijheffen als de buitenlandse winsten niet onderworpen
zijn aan een minimum effectief tarief. De IIR gaat voor op de UTPR. Als het land van
de moedermaatschappij onvoldoende belasting (bij)heft, of als de winsten in dit land
niet onderworpen zijn aan een minimum effectief tarief, mogen andere landen op grond
van de UTPR bijheffen. Dit zorgt er onder meer voor dat bedrijven de regels niet kunnen
ontgaan door zich te vestigen in een land dat de IIR niet toepast.

Een van de belangrijkste onderdelen van Pijler 2 waarover afspraken zijn gemaakt,
is de hoogte van het effectieve minimumtarief. Nederland heeft gepleit voor een stevig
minimumtarief.9 Het stemt mij daarom tevreden dat is afgesproken het tarief vast te stellen op ten
minste 15%. Aangezien het om een effectief tarief gaat dat wordt berekend per land,
is mijn verwachting dat een tarief van ten minste 15% voldoende effectief is om belastingconcurrentie
en belastingontwijking in te dammen.

Op verzoek van een grote groep landen is een uitzondering opgenomen om de invloed
van de maatregelen van Pijler 2 in te perken voor reële economische activiteiten.
De gedachte achter deze zogeheten substance carve-out is dat dergelijke activiteiten minder kwetsbaar zijn voor kunstmatige winstverschuiving
en daaruit voortvloeiende belastingontwijking. Nederland was geen voorstander van
een dergelijke uitzondering, maar in de onderhandelingen is gebleken dat een akkoord
zonder enige vorm van een substance carve-out niet haalbaar was. Als compromis is
een mathematische substance carve-out overeengekomen. Dit houdt in dat de belastinggrondslag
voor Pijler 2 wordt verminderd met ten minste 5% van de loonkosten en materiele vaste
activa (in de overgangsperiode van vijf jaar geldt een percentage van ten minste 7,5%).
De exacte hoogte van de carve-out staat nog niet vast. Nederland zet erop in om bij
de verdere invulling van het akkoord de uitzondering zo beperkt mogelijk te houden.
Dit komt de effectiviteit en uitvoerbaarheid van de maatregelen ten goede. Daarnaast
is een uitzondering voor (inkomen uit) internationale scheepvaart opgenomen, aangezien
voor deze sector veelal bijzondere winstbepalingsregels van toepassing zijn.

Tot slot ben ik verheugd dat tevens afspraken zijn gemaakt over de zogeheten Subject to tax rule (STTR). Deze bepaling is gericht op belastingverdragen waarin bronlanden een verlaging van
hun nationale tarieven voor bronbelastingen hebben geaccepteerd, in de veronderstelling
dat de betaling in het andere land (voldoende) belast wordt. Indien bepaalde betalingen
(bijvoorbeeld rente- of royaltybetalingen) tegen een te laag tarief belast worden,
zorgt de STTR ervoor dat het bronland van waaruit de betaling wordt gedaan mag bijheffen
tot het afgesproken minimumtarief. In het akkoord is een minimumtarief opgenomen van
7,5% tot 9%, maar de exacte hoogte dient nog te worden vastgesteld evenals de betalingen
waarop de STTR ziet. Deze regel is op verzoek van ontwikkelingslanden in het akkoord
opgenomen. Nederland heeft dit steeds actief gesteund.

De verdere uitwerking van het akkoord

In het IF is een historisch akkoord gesloten. We zijn er echter nog niet. Het akkoord
dat nu is bereikt is een akkoord op hoofdlijnen. Dat betekent dat niet meer wordt
afgeweken van deze afspraken. Echter, een aanzienlijk aantal belangrijke (technische)
aspecten van het akkoord dient nog verder te worden uitgewerkt. Zo zal voor Pijler
1 onder meer nog aandacht moeten uitgaan naar de vraag hoe en door welke landen dubbele
belasting moet worden voorkomen op de aanvullende heffingsrechten die aan de marktlanden
worden toegekend. Voor Pijler 2 wordt nog verder onderhandeld over onder meer de omvang
van de substance carve-out. Als compromis is daarnaast voor Pijler 2 overeengekomen
dat een eventuele uitzondering voor bedrijven «in de initiële fase van hun internationale activiteit» zal worden onderzocht. Om de maatregelen zo effectief mogelijk te houden om winstverschuiving
tegen te gaan, zet Nederland erop in een dergelijke uitzondering niet overeen te komen
dan wel de uitzondering zo beperkt mogelijk te houden.

De eerstvolgende stap is de G20 vergadering op 9 en 10 juli 2021 in Venetië. Tijdens
deze vergadering zal aan de G20 worden gevraagd het akkoord te onderschrijven. De
verdere uitwerking van het akkoord volgt de komende maanden in de technische werkgroepen
van de OESO10 en daar zal ook een concreet implementatieplan voor beide pijlers worden opgesteld.
Vervolgens zal het IF in oktober 2021 een volgende plenaire vergadering organiseren,
met als doel om de openstaande onderdelen af te ronden. Ik ben hoopvol gestemd dat
het deze landen wederom lukt om compromissen te sluiten en tot een volledig akkoord
te komen.

In het akkoord is de ambitie opgenomen om de beide pijlers per 2023 in werking te
laten treden. Voor de EU betekent dit dat de Europese Commissie, na afronding binnen
het IF, (richtlijn)voorstellen zal presenteren voor de implementatie van beide pijlers
in de nationale wetgeving van EU-lidstaten. Op deze manier wordt er een gelijk speelveld
gecreëerd binnen de EU en wordt er verzekerd dat de implementatie voldoet aan het
EU-recht in den brede (zoals de EU-verdragsvrijheden). De Europese Commissie zal de
(richtlijn)voorstellen naar verwachting begin 2022 publiceren. Helaas is gebleken
dat niet alle EU-lidstaten het akkoord van het IF op dit moment onderschrijven. In
grote lijnen menen deze lidstaten dat er te weinig rekening is gehouden met kleinere
economieën, en vrezen zij dat de voorgestelde veranderingen disproportioneel grote
negatieve gevolgen zullen hebben voor hun economische concurrentiekracht. Nederland
betreurt dat niet alle EU-lidstaten het akkoord op dit moment kunnen steunen. Nederland
zal deze lidstaten actief oproepen om het akkoord alsnog te steunen en erop inzetten
om de afspraken zo snel mogelijk om te zetten in EU-(richtlijn)voorstellen.11

Ik heb toegezegd uw Kamer op de hoogte te houden over de ontwikkelingen van deze herziening
van het internationale belastingsysteem. In de aanloop naar een volledig akkoord zal
ik uw Kamer informeren over de laatste stand van zaken. Daarnaast zal ik uw Kamer
zo spoedig mogelijk na het zomerreces informeren over de inschattingen van de budgettaire
consequenties van dit akkoord op hoofdlijnen voor Nederland.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief