Brief regering : Stand van zaken rond de monitoring van de Participatiewet

Nr. 216 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 juni 2021

Mensen die kunnen werken, maar het op de arbeidsmarkt zonder ondersteuning niet redden
en geen aanspraak maken op andere regelingen, vallen onder de Participatiewet. Een
belangrijke doelstelling van de Participatiewet is dat meer mensen, ook met een beperking,
aan het werk komen en blijven. Daarbij staat de mens centraal. Het bieden van de juiste
ondersteuning draagt namelijk bij aan de ambitie om zoveel mogelijk mensen mee te
laten doen.

Deze brief gaat over de stand van zaken rond de monitoring van de Participatiewet.
Eerder is uw Kamer al geïnformeerd over de beleidsmatige ontwikkelingen rond de Participatiewet.
In mijn brief van 30 maart 20211 heb ik uw Kamer al geïnformeerd over de voortgang van het Breed Offensief. Uw Kamer
heeft dit wetsvoorstel controversieel verklaard en behandeling tot nader order geannuleerd.
In dezelfde brief heb ik uw Kamer ook laten weten dat ik het gegeven de demissionaire
status van het kabinet niet opportuun vind om het wetsvoorstel voor de vereenvoudiging
van de Wet banenafspraak aan te bieden. Daarnaast heb ik uw Kamer zeer recent2 geïnformeerd over een aanvullend traject ter verbetering van de Participatiewet.

De Participatiewet is ingevoerd in 2015, toen ook decentralisaties plaatsvonden van
de Jeugdwet en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Gemeenten zijn verantwoordelijk
voor de zorg en ondersteuning vanuit deze wetten. Als Minister van SZW is het belangrijk
om een landelijk beeld te vormen van de realisatie van de doelstellingen van de Participatiewet.
De wettelijke verplichting om de Participatiewet vijf jaar na invoering te evalueren
werd afgerond met de eindevaluatie van het Sociaal en Cultureel Planbureau, die uw
Kamer eind 20193 ontving. In 20204 volgde de beleidsdoorlichting van begrotingsartikel 2, waar de Participatiewet een
belangrijk onderdeel van is. Ook verscheen de afgelopen jaren5 de «Overall rapportage sociaal domein» om de gedecentraliseerde wetten in gezamenlijkheid
te monitoren. Ten slotte bevat het jaarverslag van het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid jaarlijks6 cijfers rondom bijvoorbeeld de handhaving in de sociale zekerheid.

Met deze brief bied ik uw Kamer een nieuwe factsheet over de Participatiewet aan7 en enkele nieuwe onderzoeken waarin diverse aspecten van de Participatiewet belicht
worden. De inzichten uit deze onderzoeken kunnen benut worden bij de beleidsontwikkeling
van een toekomstig kabinet.

Stand van zaken monitoring Participatiewet

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de algemene ontwikkelingen rond de Participatiewet
in 2020. Uiteraard had de coronacrisis een grote impact, ook op de doelgroep van de
Participatiewet.

In de nieuwe factsheet Participatiewet staat dat in 2020 het aantal personen tot AOW-leeftijd
met een bijstandsuitkering met 14 duizend steeg naar 429 duizend. Vooral de eerste
maanden van de crisis, toen bedrijven, ondernemers en werkenden de hardste klappen
kregen, steeg de instroom. De algehele stijging van bijstandsgerechtigden blijft echter
beperkt, maar stabilisatie is nog niet in zicht. Volgens de huidige bijstandsramingen
stijgt het aantal personen met een bijstandsuitkering ook in de komende jaren door.
Op dit moment doen ongeveer 300 duizend mensen (70 procent) langer dan twee jaar een
beroep op bijstand.

In december 2020 ondersteunden gemeenten ruim 171 duizend personen in het krijgen
of behouden van een baan, dat is 6% minder dan eind 2019. Als gevolg van de coronacrisis
zetten gemeenten in 2020 minder re-integratie- en participatievoorzieningen in. Daar
staan echter twee bemoedigende ontwikkelingen tegenover. Zo zetten gemeenten fors
meer (55 procent) participatievoorzieningen in om sociaal isolement te voorkomen.
Daarnaast is er ook een kleine stijging te zien in het aantal lopende re-integratievoorzieningen
voor arbeidsbeperkten. Onder deze voorzieningen vallen de instrumenten loonkostensubsidie,
jobcoaching en beschut werk.

Arbeidsbeperkten

Eén van de beleidsrelevante kerncijfers van de Participatiewet is het totaal aantal
mensen met een arbeidsbeperking dat werkt onder de banenafspraak, op een beschutte
werkplek of op een interne plaatsing in een sociaal werkbedrijf. Medio 2020 waren
dat in totaal 163 duizend mensen, bijna 4 duizend minder dan eind 2019. Waarschijnlijk
spelen ook hier de effecten van de coronacrisis een grote rol. Over heel 2020 is de
balans nog niet volledig op te maken. Het aantal beschut werkplekken is in 2020 wel
gestaag toegenomen tot in totaal 5.198 in het vierde kwartaal.8 Over de cijfers van de banenafspraak over het jaar 2020 (zes-meting) informeer ik
uw Kamer nog voor de zomer.

De «UWV-monitor arbeidsparticipatie arbeidsbeperkten», gepubliceerd in april van dit
jaar, geeft een gedetailleerder beeld van de effecten van de coronacrisis op de arbeidsparticipatie
van arbeidsbeperkten.9 De arbeidsparticipatie daalde het eerste halfjaar van 2020 bij alle door UWV onderzochte
groepen. De oorzaak daarvan was niet zozeer dat mensen met een arbeidsbeperking onder
de invloed van de crisis hun baan verloren, maar de lagere arbeidsparticipatie kwam
vooral doordat meer arbeidsbeperkten geen baan konden vinden. Bij mensen die onder
de Participatiewet vallen en zijn opgenomen in het landelijk doelgroepregister voor
de banenafspraak was er sprake van een grote daling van de arbeidsparticipatie gedurende
de eerste helft van 2020 (–5%). Dit komt mogelijk doordat deze relatief jonge groep
vaker werkzaam is op een tijdelijk contract en tevens in sectoren die het hardst zijn
geraakt door de coronacrisis (zoals de horeca en catering, de detailhandel, en de
overige commerciële dienstverlening). Dit is een patroon dat bij veel groepen met
een arbeidsbeperking zichtbaar is: de netto arbeidsparticipatie van hen is tijdens
de eerste 6 maanden van de coronacrisis harder gedaald (tussen de –2,5% en –5%) in
vergelijking met de Nederlandse beroepsbevolking (–1,1%).

Begin 2020 markeerde, naast de coronacrisis, ook de introductie van de Wet Arbeidsmarkt
in Balans (Wab). Op verzoek van uw Kamer heb ik SEOR de effecten van de payrollbepalingen
van deze nieuwe wet op de doelgroep arbeidsbeperkten in kaart laten brengen10. De rapportage kent enkele onderzoekstechnische onzekerheden. Dit komt onder andere
doordat corona in 2020 een groot effect heeft gehad op de gehele arbeidsmarkt, maar
ook door problemen in de dataregistratie en bij het vinden van de juiste controlegroep.
Bevindingen in het onderzoek geven aan dat de ingevoerde maatregelen hebben geleid
tot een daling in het gebruik van driehoeksrelaties. Deze daling is kleiner binnen
de doelgroep arbeidsbeperkten dan daarbuiten. Een deel van de mensen uit deze doelgroep
stroomt sneller door naar een reguliere baan, maar tegelijkertijd is er ook een klein
deel van de groep mensen met een arbeidsbeperking hun baan kwijtgeraakt. Het onderzoek
zal nog met sociale partners en de VNG worden besproken. Op 10 februari 2021 hebben
sociale partners een onderhandelingsresultaat bereikt om tot een cao te komen voor
mensen met een beperking die werken in beschut werk en werknemers die onder de Participatiewet
vallen en zijn opgenomen in het landelijk doelgroepregister voor de banenafspraak.
In de Wab is de mogelijkheid gecreëerd dat bij cao kan worden afgeweken van het payrollregime
voor mensen uit de doelgroep banenafspraak en beschut werk11. Indien de cao in werking treedt, kan ook de uitzondering in werking treden.

Sociale impact coronacrisis

In de evaluatie van de Participatiewet kwam naar voren dat de afgelopen jaren de baankansen
voor mensen in de bijstand niet substantieel zijn verbeterd. Bekend is dat zeker onder
de mensen die langdurig in de bijstand zitten vaak problemen op meerdere leefgebieden
spelen, zoals fysieke en psychische klachten, verslavingsproblematiek, problematische
schulden, laaggeletterdheid of andere taalproblemen, weinig vertrouwen in het eigen
kunnen en/of een beperkt arbeidsverleden. In meerdere gremia werken Rijk en VNG/gemeenten
al langer samen met kennispartners aan meer kennis en beter inzicht in de volle breedte
van het sociaal domein. De coronacrisis heeft de gezamenlijke inzet hierop geïntensiveerd.
In de kabinetsreactie van 8 oktober 202012 op het eindverslag van de tijdelijke werkgroep sociale impact coronacrisis en het
manifest van de burgemeesters over kwetsbare wijken is toegezegd om de sociale impact
te volgen en te duiden.

Het Dashboard Sociale Impact Corona is het eerste kennisproduct van dit traject. De
interactieve versie, inclusief een duiding van de cijfers op basis van expertsessies,
is inmiddels beschikbaar via de website van VNG13. Dit is een gezamenlijk product van de VNG en het Rijk (SZW, VWS, JenV, OCW en BZK).
Het geeft tweemaandelijks een grofmazig en actueel beeld van de situatie op de thema’s
Werk & Inkomen, Mentale Weerbaarheid, Onderwijs, Gedrag en Sociale Cohesie. Het dashboard
is gevuld door gebruik te maken van openbare gegevens van onder andere het CBS, UWV,
DUO en het RIVM. De gegevens worden door een groep experts van kennisinstellingen,
planbureaus, gemeenten en ministeries van een duiding voorzien. Dat maakt het mogelijk
om bepaalde verbanden en/of trendbreuken («early warnings») te signaleren. In de verdiepingstrajecten
wordt met TNO gewerkt aan inzicht in bepaalde verbanden en met het CBS aan inzicht
in de stapeling van problematiek en voorzieningen. Inmiddels is een interactief dashboard14 beschikbaar waarin ontwikkelingen voor specifieke groepen gevolgd kunnen worden.
Ook biedt het de mogelijkheid om gemeenten en specifiek de door de burgemeesters benoemde
16 kwetsbare gebieden, met elkaar en het totaal en gemiddelde van Nederland te vergelijken.

Niet-gebruik algemene bijstand

De Inspectie SZW voltooide recent een microdata-analyse naar het niet-gebruik van
de algemene bijstand15. Voor zover bekend is het niet-gebruik van de algemene bijstand niet eerder op deze
wijze onderzocht, met aannames over en operationalisering van de diverse voorwaarden
om het recht op bijstand te bepalen16. De uitkomst is dat op 1 januari 2018 van alle mogelijk rechthebbende huishoudens
in Nederland 35 procent geen beroep deed op algemene bijstand. Het betreft zo’n 170
duizend huishoudens. Een derde van deze groep heeft geen of een zeer beperkt (geregistreerd)
inkomen, tot maximaal 20% van de bijstandsnorm. Het niet-gebruik onder jongeren tot
27 jaar en zelfstandigen die op basis van de data-analyse aan de voorwaarden voor
bijstand voldoen is respectievelijk 70 procent en 86 procent. Door te kijken naar
drie momenten in het voorgaande jaar, 2017, geeft de Inspectie ook een indicatie van
langdurig niet-gebruik. Hieruit volgt het beeld dat een derde van de niet-gebruikers
op 1 januari 2018 langdurig niet-gebruiker is. Dit betreft 65 duizend personen, waarvan
zo’n 20 duizend met geen inkomen of een inkomen tot 20% van de bijstandsnorm. In vergelijking
tot de groep niet-gebruikers op 1 januari 2018, bevinden zich onder de langdurig niet-gebruikers
meer mensen ouder dan 37 jaar en meer personen met kinderen. Of en op welke wijze
deze mensen door anderen worden onderhouden of met andere niet geregistreerde inkomsten
of vermogen voorzien in hun levensonderhoud, is niet bekend.

De Inspectie sprak ook zeven gemeenten over hun aanpak en de lokale uitkomsten van
de data-analyse. Zij geven aan geen tot weinig zicht te hebben op de omvang van niet-gebruik
van de algemene bijstand binnen hun gemeente. Het initiatief ligt immers bij de mensen
zelf. In het gemeentelijk beleid is ook vaak geen specifieke aandacht voor niet-gebruik
van de algemene bijstand. De algemene bijstand wordt veelal (passief) onder de aandacht
gebracht via, voornamelijk digitale, informatieverstrekking.

Met de uitkomsten van dit onderzoek draagt de Inspectie bij aan het denken over niet-gebruik.
Wanneer huishoudens bijstand wel nodig hebben, maar als gevolg van niet-gebruik van
de bijstand of andere regelingen onder het sociaal minimum uitkomen, vraagt dit de
volle aandacht om hen toch te ondersteunen vanuit ons sociaal vangnet. Zeker nu de
coronacrisis mensen in een kwetsbare arbeidsmarkpositie extra raakt en grotere groepen
met inkomensonzekerheid worden geconfronteerd. De VNG en Divosa geven in hun gezamenlijke
reactie aan dat de cijfers zorgen baren, maar ook dat ze diverse vragen oproepen.
Meer onderzoek is nodig om conclusies te kunnen trekken over wat er werkelijk speelt
en wat nodig is. Vooral het verhaal achter de cijfers, de redenen van niet-gebruik
van de algemene bijstand zijn daarbij relevant. Ik zal hierover op korte termijn met
de VNG in gesprek gaan en gemeenten vragen vooral in de huidige context alert te zijn
op niet-gebruik van de algemene bijstand en mensen die daardoor mogelijk niet kunnen
voorzien in noodzakelijke bestaanskosten.

Ondersteuning langdurig bijstandsgerechtigden

In een eerdere brief17 heeft de voormalig Staatssecretaris van SZW uw Kamer naar aanleiding van diverse
onderzoeken in het kader van de Participatiewet toegezegd in de toekomstige monitoring
ook te blijven kijken naar financiële aspecten van de Participatiewet, waaronder de
kosten voor re-integratie van de doelgroep. In dat kader is er recent een onderzoek
van onderzoeksbureau Berenschot afgerond18. Het gaat om een verkennend onderzoek onder enkele gemeenten naar de kosten van ondersteuning
en dienstverlening aan langdurig bijstandsgerechtigden. Voor een groot deel van deze
mensen geldt dat zij een dusdanig grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben dat zij
niet op korte termijn aan het werk kunnen. Het is belangrijk dat ook zij voldoende
persoonlijke aandacht krijgen en waar nodig de juiste ondersteuning ontvangen. Dit
onderzoek geeft meer inzicht in hoeverre deze gemeenten deze ondersteuning op dit
moment bieden, aan welke groepen deze ondersteuning aangeboden wordt en wat er nodig
is om deze groep nog beter te ondersteunen. Berenschot becijfert op basis van een
inventarisatie onder enkele gemeenten dat ongeveer 50% van de huidige bijstandsgerechtigden
behoefte heeft aan sociaal-maatschappelijke ondersteuning, waarvan een deel een intensieve
ondersteuningsbehoefte. Op dit moment is de aandacht voor de totale doelgroep met
een sociaal-maatschappelijke ondersteuningsbehoefte beperkt. Een caseload rond de
1:200 is volgens Berenschot onder de onderzochte gemeenten gemiddeld gezien het gebruikelijkst
voor deze doelgroep, terwijl deze gemeenten aangeven dat het wenselijk zou zijn om
te investeren in het verlagen van de caseload naar ca. 1:70 en voor groepen met een
intensieve ondersteuningsbehoefte naar een caseload van ca. 1:35.

Nieuw model verdeling budget beschut werk

Daarnaast heb ik de opdracht gegeven aan Significant APE om een eventueel nieuw model
te onderzoeken voor de verdeling van het beschikbare budget voor beschut werk en daarmee
voor de aantallen beschut werkplekken per gemeente. De invoering van een nieuw model
is niet van vandaag op morgen geregeld om uitvoeringstechnische redenen. Ik zal op
een later moment uw Kamer een uitgebreide beleidsreactie toesturen naar aanleiding
van de inzichten uit het onderzoek naar een nieuw verdeelmodel19.

Toekomstige monitoring Participatiewet

Ik ben voornemens om uw Kamer tegen het einde van dit jaar nogmaals en vervolgens
jaarlijks te informeren over de ontwikkelingen rond de uitvoering van de Participatiewet
door middel van een monitoringsbrief. Deze brief zal onder andere op basis van de
meest recente CBS- en UWV-cijfers meer duidelijkheid moeten geven over de effecten
die de coronacrisis heeft op de bijstandspopulatie en specifiek op mensen met een
arbeidsbeperking. Deze cijfers wil ik gebruiken voor onderzoek naar een meerjarig
beeld van de ontwikkelingen binnen de doelgroep van de Participatiewet. Ook zal de
Inspectie SZW nog dit jaar een enquête uitvoeren onder bijstandsgerechtigden, zoals
eerder ook is gebeurd in het kader van de evaluatie Participatiewet. Daarin zal ook
aandacht zijn voor de gemeentelijke dienstverlening tijdens de coronacrisis.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees