Brief regering : Vermindering blootstelling aan PFAS na de EFSA-opinie

26 991
Voedselveiligheid

Nr. 190
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN DE MINISTERS VOOR
MEDISCHE ZORG EN VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juni 2021

In september 2020 heeft de Europese voedselveiligheidsautoriteit (EFSA) een nieuwe
opinie uitgebracht over PFAS (Kamerstuk 28 089, nr. 179). Op 18 januari jl. is uw Kamer geïnformeerd over het RIVM-advies naar aanleiding
van de EFSA-opinie (Kamerstukken 28 089 en 26 991, nr. 183). Het RIVM is vervolgens gevraagd om de risico’s van PFAS in voedsel en het milieu
in te schatten met de nieuwe gezondheidskundige grenswaarde van de EFSA-opinie. Met
deze brief bieden wij u deze twee rapporten van het RIVM aan. Het betreft de rapporten
«Analyse bijdrage drinkwater en voedsel aan blootstelling EFSA-4 PFAS in Nederland
en advies drinkwaterrichtwaarde» en «Biotanormen voor PFAS in vis volgens de methodiek
van de Kaderrichtlijn water»1. Tevens ontvangt u het rapport van het bureau Arcadis «PFAS in producten en afvalstromen
in Nederland»2. Hiermee komt de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat de toezegging
aan uw Kamer na om onderzoek te doen naar de mate waarin PFAS in producten voorkomen
(Kamerstuk 28 089, nr. 135).

Wij schetsen met deze brief de stand van zaken over de blootstelling van mensen aan
PFAS via voedsel, drinkwater en door gebruik van consumentenproducten en geven aan
hoe we hiermee verder willen. Dat doen we mede namens de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit.

EFSA-opinie en de blootstelling aan PFAS

PFAS-stoffen komen van nature niet in het milieu voor en zijn zeer moeilijk afbreekbaar.
PFAS zijn breed aanwezig in het milieu, in de bodem, in water en in voeding. Dit betekent
dat vrijwel iedereen wordt blootgesteld aan PFAS en de stoffen worden ook aangetroffen
in het lichaam van mensen. EFSA heeft de gezondheidskundige grenswaarde gesteld op
4,4 ng/kg lichaamsgewicht per week. Dit is de maximale hoeveelheid waaraan iemand
mag worden blootgesteld, zonder dat gevolgen voor de gezondheid worden verwacht. Deze
hoeveelheid is aanmerkelijk lager dan die in de eerder uitgebrachte EFSA-opinie.

Blootstelling aan PFAS doet zich in heel Europa voor en is in diverse landen onderwerp
van onderzoek en beleid. Zo loopt in Duitsland op dit moment onderzoek naar PFAS-verontreiniging
in water en bodem en mogelijke maatregelen, waarbij de strengere gezondheidskundige
grenswaarde op grond van de recente EFSA-opinie wordt betrokken. In Vlaanderen wordt
gewerkt aan een PFAS-actieplan met als doel om de milieu en gezondheidsproblematiek
voor PFAS in kaart te brengen en om beleidsopties te identificeren. Onderdeel hiervan
is aanvullende monitoring in afvalwater, oppervlaktewater, grondwater, innamepunten
van drinkwater en het drinkwater zelf.

Op basis van Nederlandse data berekent het RIVM dat mensen via voedsel en drinkwater
samen meer PFAS binnenkrijgen dan de geadviseerde grenswaarde3. De bijdrage aan de berekende actuele blootstelling via voedsel is 83–98% en via
drinkwater 2–17%. Het RIVM benoemt bij de bevindingen nog verschillende onzekerheden:

− Veel meetresultaten liggen lager dan wat voldoende nauwkeurig gemeten kan worden.
Daarom heeft het RIVM gebruik moeten maken van schattingen.

− Sommige gegevens zijn gedateerd. De data die het RIVM heeft gebruikt om PFAS-gehalten
in voedsel te berekenen komen uit 2009. In hoeverre de huidige gehalten in voedsel
hiervan afwijken, lager of hoger, is onbekend.

− Daarnaast zijn er andere bronnen van PFAS voor de mens, zoals consumentenproducten
en lucht.

− We gaan in deze brief in op hoe we met deze onzekerheden omgaan bij het vervolg.

Aanpak van de blootstelling aan PFAS via voedingsmiddelen

PFAS in voedingsmiddelen (voedsel en drinkwater) zijn al geruime tijd onderwerp van
studie en evaluatie. Voedingsmiddelen zijn de belangrijkste bron van blootstelling
aan PFAS. Deze blootstelling lijkt afkomstig te zijn uit meerdere categorieën voedingsmiddelen.
Belangrijk is daarbij op te merken dat acute gezondheidsproblemen hierdoor niet te
verwachten zijn. Dat neemt niet weg dat de rapporten van het RIVM het belang onderstrepen
om de blootstelling terug te dringen.

PFAS komen op verschillende manieren in voedingsmiddelen terecht. De belangrijkste
weg is dat PFAS vanuit het milieu als contaminant in dieren en gewassen belanden.
Daarnaast kunnen PFAS aanwezig zijn in papier en karton voor voedselcontact, om dit
vet- en waterafstotend te maken. Voorbeelden hiervan zijn pizzadozen, popcornzakken
en bakpapier. In Nederland zijn daarvoor vijf PFAS toegelaten; het gebruik van andere
PFAS voor dit doel is niet toegestaan. In reactie op de motie van het lid Kröger (Kamerstuk
32 793, nr. 441) zal de Minister voor Medische Zorg en Sport dit gebruik binnenkort verbieden. Het
verbod gaat om vier PFAS-stoffen die niet veilig genoeg zijn, omdat zij de vier door
EFSA beoordeelde PFAS als uitgangsstof, verontreiniging of reactieproduct hebben.
De toelating van deze stoffen wordt ingetrokken met een aanpassing van de Warenwet.
Er is straks nog één PFAS toegelaten. Deze is recent beoordeeld, waarbij geen gezondheidsrisico
voor de consument is vastgesteld. Het komende verbod geldt voor de productie in Nederland,
maar ook voor producten (verpakkingen en verpakte voedingsmiddelen) die vanuit derde
landen of vanuit andere lidstaten op de Nederlandse markt worden gebracht. Denemarken
heeft een dergelijk verbod ook ingevoerd.

De aanpak van contaminanten in voedsel is gebouwd op drie pijlers:

− het doen van monitoringonderzoek naar gehalten in de categorieën voedingsmiddelen
waarin de contaminanten voorkomen;

− het nemen van beheersmaatregelen, zoals het op Europees niveau stellen van Maximale
Limieten voor deze contaminanten in voedingsmiddelen, het controleren hiervan en het
zo veel mogelijk wegnemen van bronnen; en

− het voorlichten van de consument en zo mogelijk het geven van concrete consumentenadviezen
die kunnen bijdragen aan een verlaging van de blootstelling.

In Nederland is er op dit moment een gebrek aan actuele gegevens over gehalten aan
PFAS in voedingsmiddelen. De gegevens die het RIVM heeft gebruikt om PFAS-gehalten
in voedsel te berekenen komen uit 2009. In hoeverre de huidige gehalten in voedsel
hiervan afwijken, lager of hoger, is onbekend. In 2020 is de NVWA daarom gestart met
hernieuwde onderzoeken naar deze gehalten (zie kader). In 2021 bemonstert de NVWA
170 levensmiddelen van zowel dierlijke als plantaardige oorsprong. Het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft de NVWA gevraagd om het geplande onderzoek
in 2021 en 2022 te intensiveren; hierover vindt binnenkort overleg plaats.

Resultaten PFAS-onderzoek voedingsmiddelen in 2020

In 2020 heeft de NVWA 98 monsters dierlijke producten op PFAS onderzocht, waarbij
in drie monsters PFAS zijn aangetroffen. Het betrof PFOA in één monster ei (0,06 ng/g)
en PFOS in twee monsters rundvlees (0,97 en 0,85 ng/g). Ook zijn er 20 schapenlevers
onderzocht op PFAS. Deze werden in 19 monsters gedetecteerd, met als hoogste gemeten
gehalte 11 ng/g PFOS. Ook werden 50 monsters vrije-uitloopeieren (genomen voor onderzoek
naar dioxinen en PCB’s) geanalyseerd op PFAS. In geen monster zijn PFAS aangetoond.

Binnen Europa verzamelt EFSA alle resultaten van voedingsmiddelenonderzoek ten behoeve
van de risicobeoordeling. Met de zo opgebouwde kennis van gehalten in voedingsmiddelen
zullen in de Europese Unie Maximale Limieten voor verschillende categorieën voedingsmiddelen
worden vastgesteld. Dit gebeurt volgens het ALARA-principe («as low as reasonably
achievable» oftewel «zo laag als redelijkerwijs mogelijk» is). De Europese Commissie
doet op basis van de EFSA-opinie en kennis over de gehalten in voedingsmiddelen voorstellen
voor die Europese maximale limieten. De verwachting is echter dat het – doordat eerst
gegevens beschikbaar moeten zijn over de huidige gehalten – nog enige jaren gaat duren
voordat de limieten kunnen worden vastgesteld. De Minister voor Medische Zorg en Sport
zal zich sterk maken om ervoor te zorgen dat de vaart wordt gehouden in het Europees
traject.

Met gerichte consumentenadviezen kan het consumentenrisico verder worden verkleind.
Deze aanpak is ook gevolgd bij dioxine in vrije-uitloopeieren (algemeen consumptieadvies
van maximaal twee tot drie eieren per week) en bij dioxine in zoetwatervis (afraden
regelmatige consumptie van zelfgevangen, vette zoetwatervis uit Nederlandse wateren4). Als daartoe aanleiding bestaat, kan ook gekozen worden voor een verkoopverbod voor
bepaalde producten of voor maatregelen om de verontreiniging van voedselgewassen of
dieren met PFAS te voorkomen. Voorbeelden van dit soort maatregelen die in het verleden
zijn genomen zijn het standaard afkeuren van nieren van oudere runderen in verband
met hoge cadmiumgehalten en de landbouwmaatregelen die in de jaren ’90 zijn genomen
toen bleek dat weilanden met dioxine werden verontreinigd door de uitstoot van afvalverbrandingsinstallaties.
Voor al deze maatregelen geldt dat zij pas kunnen worden genomen als meer kennis beschikbaar
is over de gehalten in voedingsmiddelen. Daarom wordt nu vooral ingezet op onderzoek
hiernaar.

In 2018 adviseerde het RIVM niet te vaak of te veel te eten uit moestuinen in Dordrecht,
Papendrecht en Sliedrecht binnen een straal van een kilometer rondom de fabriek van
DuPont/Chemours5. In 2019 gaf het RIVM aan dat mensen veilig uit een moestuin konden eten in de buurt
van het bedrijf Custom Powders in Helmond6. Het RIVM heeft de in 2018 in gewassen gevonden PFAS-gehalten getoetst aan de nieuwe
gezondheidskundige grenswaarde van EFSA in opdracht van betrokken gemeenten en provincie.
Op grond daarvan adviseert het RIVM om niet meer te eten uit moestuinen in een straal
van 1 km rond de fabriek Dupont/Chemours en voor het volkstuinencomplex Sluisdijk.
Voor moestuinen op grotere afstand van deze bronnen geven de in 2018 verzamelde gegevens
onvoldoende duidelijkheid. Daarom adviseert RIVM om nader onderzoek te doen naar een
groter gebied rond deze bedrijven. Dit nemen we over en hier komen we verderop in
de brief op terug.

RIVM advies over biotanorm en drinkwaterwaarde

Het RIVM heeft niet alleen berekeningen gemaakt van de inname van PFAS via voedingsmiddelen,
maar het heeft op basis van de gezondheidskundige grenswaarde van de EFSA-opinie ook
voorstellen gedaan voor een aanpassing van de biotanorm voor vis en visproducten,
schaal- en schelpdieren (samen verder aangeduid als vis) en voor de drinkwaterrichtwaarde.

Op basis van de beschikbare gegevens adviseert het RIVM voor PFAS-stoffen een biotanorm
voor vis van 77 ng/kg vis en een drinkwaterrichtwaarde van 4,4 ng/l7.

Voor sommige stoffen zijn de concentraties te laag om direct in het oppervlaktewater
te kunnen meten. Om toch een uitspraak te kunnen doen over de waterkwaliteit, wordt
daarom ook wel een biotanorm afgeleid. In praktijk blijkt vis fors meer PFAS te bevatten
dan de door RIVM voorgestelde biotanorm. De overschrijding in zoetwatervis is hoger
dan in zeevis uit de Noordzee en de Atlantische Oceaan. De overschrijding van de biotanorm
in vis geeft in eerste instantie aan dat de waterkwaliteit onvoldoende is. Of de geconstateerde
overschrijding van de biotanorm consequenties heeft voor de volksgezondheid in het
algemeen, kan het RIVM nog moeilijk duiden. Hiervoor is aanvullend onderzoek nodig.

De gemiddelde Nederlander krijgt volgens het RIVM ongeveer 2% van de PFAS binnen via
het drinkwater, indien dit wordt geproduceerd uit grondwater, en ongeveer 17%, indien
dit wordt geproduceerd uit oppervlaktewater. Ongeveer 40% van het drinkwater, vooral
in het westen van het land, is gemaakt van oppervlaktewater. De concentratie PFAS
in drinkwater gemaakt van oppervlaktewater ligt onder de Europese norm (zie kader),
maar in een deel van het leveringsgebied boven de drinkwaterrichtwaarde die het RIVM
voorstelt. De verwachte blootstelling aan PFAS vanuit kraanwater is voor het RIVM
geen reden om het gebruik ervan af te raden. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat
is, in het licht van de totale belasting aan PFAS, in gesprek met de drinkwatersector
over de vervolgaanpak.

PFAS en de Europese Drinkwaterrichtlijn

Nederland heeft zich ingezet voor een Europese doelstelling voor PFAS-stoffen in drinkwater
(Kamerstuk 22 112, nr. 2503). In december 2020 is de Europese Drinkwaterrichtlijn geactualiseerd. In 2026 dienen
de concentraties PFAS in drinkwater te voldoen aan deze Drinkwaterrichtlijn. Nederland
voldoet daar nu al aan.

Vermindering van de hoeveelheid PFAS in het milieu

In januari is uw Kamer geïnformeerd over de Nederlandse inzet voor een brede PFAS-restrictie
voor niet-essentiële toepassingen op basis van de Europese verordening REACH. Nederland
gaat hiermee door, het vormt de basis van het bronbeleid.

Datzelfde geldt voor de Delta-aanpak Waterkwaliteit waarover ik u recent heb geïnformeerd8. Een belangrijk onderdeel van de aanpak richt zich op het verstevigen van de vergunningverlening
bij lozingen.

De Rijn en de Maas vormen de bron van het drinkwater dat wordt gemaakt van oppervlaktewater.
Deze rivieren worden ook belast door activiteiten in buurlanden. In de Internationale
Rijncommissie hebben de Rijnlanden afgesproken zich in te zetten om de hoeveelheid
van alle microverontreinigingen in 2040 met 30% te reduceren ten opzichte van 2016–2018
(Kamerstuk 27 625, nr. 493). In de Scheldecommissie heeft de Minister van Infrastructuur en Waterstaat samen
met de Vlaamse autoriteiten PFAS-lozingen in beeld gebracht voor de Westerschelde,
en kijken we samen hoe de relatief hoge concentraties daar kunnen worden verminderd.
In alle internationale riviercommissies gaan we het gesprek opnieuw aan in het licht
van de recente EFSA-opinie.

Verder heeft Arcadis een aantal categorieën producten en afval onderzocht op de aanwezigheid
van PFAS. De onderzoeksresultaten laten zien dat PFAS in significante hoeveelheden
voorkomen in gerecycled papier en water- en vuilafstotende middelen en de producten
waarop dit wordt toegepast, zoals tapijt, textiel en leer. Dit geldt ook voor schoonmaakmiddelen,
bestrijdingsmiddelen en fluorelastomeerproducten (rubbers). In cosmetica en bakmatten
komen PFAS voor in relatief lage concentraties. Aangezien het hierbij gaat om consumentenproducten
en er daarom sprake kan zijn van humane blootstelling, worden de aangetroffen hoeveelheden
als significant aangemerkt. Per onderzochte categorie wordt aangegeven in hoeverre
vanuit de onderzochte categorie humane blootstelling en/of overdacht naar het milieu
te verwachten is, mede op basis van cijfers over hoeveelheden van de onderzochte producten
op de Nederlandse markt. Vanwege het aantal genomen monsters per product en vanwege
het aantal producten dat is geselecteerd, kunnen de uitkomsten van dit onderzoek worden
gebruikt als indicatief voor de genoemde productgroepen, echter niet als representatief.
De resultaten van het onderzoek geven wel meer inzicht in waar het gebruik en de productie
van PFAS kan worden verminderd.

Bij de vermindering van de hoeveelheid PFAS in het milieu is aandacht voor alle compartimenten,
lucht, bodem en water. Voorkomen dient te worden dat maatregelen slechts leiden tot
het verplaatsen van het ene milieucompartiment naar het andere. Het Actieprogramma
PFAS in water (Kamerstuk 27 625, nr. 503) is daarom een Actieprogramma PFAS dat integraal handelingsperspectieven zoekt om
de bronnen van PFAS in de leefomgeving aan te pakken, gericht op vermindering van
de overdracht naar het milieu en blootstelling van mensen. Hierbij zijn de al gestarte
acties, zoals in deze en de brief van januari genoemd, uitgangspunt en wordt op basis
van onderzoeken naar de bronnen van PFAS, zoals uitgevoerd door het RIVM, Rijkswaterstaat
en Arcadis, bekeken wat aanvullend kan worden gedaan. Dit betreft tevens de toezegging
van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat over vervolgacties gericht
op een aanpak bij de bron (Kamerstuk 32 852, nr. 135). Er is sprake van een brede samenwerking met verschillende departementen, andere
overheden en het bedrijfsleven, waarbij bijvoorbeeld wordt gekeken naar de papierindustrie
en het gebruik van brandblusschuim. Op basis van nieuwe onderzoeksresultaten en inzichten
worden in een continu proces handelingsperspectieven ontwikkeld en concrete maatregelen
uitgewerkt.

Vervolg

Wij waarderen de snelle en grondige wijze waarop het RIVM de Nederlandse situatie
heeft ingeschat op basis van de EFSA-opinie. Op dit moment wordt de blootstelling
van mensen aan PFAS-stoffen in Nederland hoger ingeschat dan de door EFSA opgestelde
gezondheidskundige grenswaarde. Omdat de grenswaarde van EFSA is gebaseerd op levenslange
blootstelling, betekent een tijdelijke overschrijding van deze waarde dat er geen
sprake is van een acuut gezondheidsrisico. Er is wel een noodzaak om actie te ondernemen
om de blootstelling van mensen aan PFAS te verminderen. Tegelijkertijd moeten we constateren
dat de opgave complex is, omdat uit onderzoeken blijkt dat er geen snelle oplossingen
zijn. Deze stoffen zijn de afgelopen decennia reeds wijdverspreid in het milieu aanwezig
en breken niet of nauwelijks af.

Het RIVM beveelt aan de kennis van de blootstelling aan PFAS via voedsel, drinkwater
en andere bronnen te actualiseren. En om met een scenariostudie inzicht te geven in
de (kosten)effectiviteit van verschillende mogelijke (combinaties van) maatregelen
– van productie en gebruik tot blootstelling – en de mate en snelheid van de te verwachten
afname van PFAS in mens en milieu. Dit moet leiden tot handelingsperspectieven om
de blootstelling aan PFAS verder te verminderen. Vervolgens is langjarige monitoring
nodig om het effect van de maatregelen te volgen. Deze aanbeveling gaan we opvolgen.

Wij zijn in goed overleg met decentrale overheden en betrokken partijen in het veld.
De departementen gaan samen met decentrale overheden en betrokken partijen vervolg
geven aan de voorstellen van het RIVM, waarbij we ons enerzijds richten op aanvullende
adviezen over de aanpak van blootstelling en anderzijds de handelingsperspectieven
om PFAS in het milieu te verminderen. We zullen het RIVM daartoe op korte termijn
opdracht geven. Door de metingen die gedaan moeten worden, zal het onderzoek zelf
meer dan een jaar duren. We zullen tussentijdse bevindingen met uw Kamer delen.

Daarnaast neemt elk departement zijn verantwoordelijkheid voor vervolgstappen. De
Minister voor Medische Zorg en Sport is verantwoordelijk voor de voedselveiligheid
en gaat door met haar huidige beleid om te komen tot Europese maximale limieten voor
PFAS in voedingsmiddelen. Hierbij zal ingezet worden op versnelling en het benadrukken
van de impact van dit Europese traject. De Minister voor Medische Zorg en Sport heeft
opdracht gegeven aan de NVWA om de monitoring van PFAS in voedingsmiddelen voort te
zetten en te intensiveren. Voor de extra werkzaamheden in 2021 is inmiddels budget
vrijgemaakt. Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat blijft zich inzetten
om de hoeveelheid PFAS in het milieu te verminderen. De Staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat doet dit specifiek via de inzet op REACH en via emissiebeleid. De Minister
van Infrastructuur en Waterstaat zet zich in de bi- en multilaterale overleggen met
buurlanden in voor een gezamenlijke aanpak voor het terugdringen van PFAS-lozingen.

Om burgers goed te informeren staan er vragen en antwoorden op rijksoverheid.nl9 en deze worden geactualiseerd zodra we meer weten. Voor meer informatie wordt doorverwezen
naar het RIVM en de regionale GGD. Wij zullen uw Kamer regelmatig informeren over
de voortgang van de verschillende ingezette acties.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

De Minister voor Medische Zorg,
T. van Ark

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga