Brief regering : Herziening scenario Herbouw Digipoort (Programma SAMEN)

Nr. 757
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 mei 2021

Inleiding

In januari 2020 informeerde ik u over het advies dat het Bureau ICT-toetsing (BIT,
tegenwoordig Adviescollege ICT-toetsing) heeft uitgebracht over het programma SAMEN
bij Logius en mijn reactie op dat advies1. Afgelopen juni heb ik tevens een update over de opvolging van het BIT-advies en
de voortgang van het Programma SAMEN gedeeld met uw Kamer2.

In beide brieven heb ik u inzicht gegeven in de aanleiding en noodzaak voor het programma
SAMEN (te weten twee aanbestedingen voor nieuwe dienstverlening ten behoeve van ICT-infrastructuur
en Gegevensuitwisseling/Digipoort). Voor achterliggende context en historie verwijs
ik u naar deze eerdere brieven.

Het BIT-advies is aanleiding geweest om de strategie van de twee aanbestedingen te
wijzigen. Door die wijziging is recht gedaan aan het uitgebrachte BIT-advies en kunnen
de aanbestedingen binnen het programma SAMEN in lijn met het advies worden doorgezet.
Dit is nodig om de continuïteit van de dienstverlening van Logius te borgen en de
huidige onrechtmatigheid zo beperkt mogelijk te houden.

De reden om u nu opnieuw over de voortgang te informeren ligt in de aanbesteding voor
Gegevensuitwisseling/Digipoort, zoals in deze brief uiteengezet wordt.

Stand van zaken

In 2020 zijn raamovereenkomsten voor Gegevensuitwisseling/Digipoort afgesloten met
een viertal partijen. Zij kunnen meedingen naar nadere overeenkomsten (NOK’s) om diverse
onderdelen van de Gegevensuitwisseling dienstverlening, waaronder Digipoort, te herbouwen.
Voor deze constructie is gekozen om te voorkomen dat er een te grote afhankelijkheid
van één leverancier wordt gecreëerd. Ondertussen is in december 2020 de eerste NOK
voor een specifiek deelgebied gegund (dat betreft vervanging van de dienstverlening
voor een onderdeel van de Berichtenbox) en is in januari een nieuwe leverancier gestart
met de herbouw.

Voor de herbouw van Digipoort, de grootste NOK, is in het eerste kwartaal van 2020
een vijftal scenario’s uitgewerkt en vergeleken. Het Ministerie van BZK, waaronder
Logius, en de afnemers van Logius hebben deze scenario’s beoordeeld aan de hand van
17 criteria en op basis van destijds beschikbare informatie en externe adviezen. In
lijn met de BIT-adviezen is daarbij gekeken naar:

– De herbruikbaarheid van de code van Digipoort: deze herbruikbaarheid is beoordeeld
door een gespecialiseerd extern adviesbureau3 en er is inzake de juridische aspecten van dit hergebruik advies ingewonnen bij de
Landsadvocaat;

– De verantwoordelijkheidsverdeling tussen Logius en de leverancier: hierbij is uitgegaan
van maximale verantwoordelijkheid bij de leverancier (resultaatverplichting);

– De financiële consequenties en de risico’s van de alternatieven: het financieel model
dat door BZK in samenspraak met afnemers is opgesteld, is gevalideerd door een extern
adviesbureau.

Dit heeft geleid tot een gedragen keuze door de eerdergenoemde partijen voor het scenario
dat beschreven staat in de Kamerbrief van 29 juni 20204. Naar dit scenario wordt hier verder verwezen als «scenario 2.5», zoals dit scenario
intern bekend is.

«Scenario 2.5» ging uit van maximaal hergebruik van bestaande softwarecode en volledige
verantwoordelijkheid bij de leverancier voor de herbouw, middels een resultaatverplichting.
Dit scenario deed recht aan het BIT-advies en heeft het de meest gunstige financiële
consequenties ten opzichte van de andere scenario’s.

Wijziging

Inmiddels is door nieuwe inzichten en uit nieuwe informatie gebleken dat dit «scenario
2.5» meerdere technische en organisatorische consequenties heeft, die niet eerder
bekend waren. Hierdoor bleek heroverweging van het gekozen scenario nodig.

De volgende zaken zijn opnieuw onderzocht:

– Hetzelfde gespecialiseerde externe adviesbureau als in 2020 is gevraagd om op basis
van deze nieuwe informatie en inzichten wederom te bekijken of het gekozen scenario
nog opportuun is;

– Daarnaast hebben de vier nieuwe leveranciers (raamcontractpartijen) haalbaarheidsstudies
uitgevoerd of met de huidige beschikbare informatie volledige verantwoordelijkheid
voor de herbouw genomen kon worden (resultaatverplichting);

– Tenslotte is het financiële model voor de scenario’s geactualiseerd.

Deze onderzoeken hebben uitgewezen dat:

– Maximaal hergebruik van bestaande softwarecode complexer is dan eerder gedacht (met
name te veel verwevenheid);

– De huidige documentatie en informatie niet voldoende is voor potentiële leveranciers
(inclusief de huidige leverancier) om een resultaatverplichting aan te kunnen gaan;

– «Scenario 2.5» een veel langere doorlooptijd heeft dan eerder was ingeschat, waardoor
het scenario zorgt voor een langere periode van onrechtmatigheid en duurder wordt.

Er hebben diverse bijeenkomsten plaatsgevonden met het ministerie, waaronder Logius,
en de afnemers van Logius die Digipoort gebruiken. Op basis daarvan ben ik tot de
conclusie gekomen dat nu beter teruggegrepen kan worden naar een ander scenario dat
in 2020 is beschreven, namelijk «scenario 3». In dit scenario wordt nieuwbouw voorzien
met moderne technologie, op basis van open source. Daarmee wordt niet langer ingezet
op hergebruik van bestaande code, zoals het BIT adviseerde, omdat dit complexer blijkt
dan eerder gedacht. Verder sluit dit scenario aan bij het BIT-advies. Zo ligt in «scenario
3» de verantwoordelijkheid nog steeds voor het grootste deel bij de nieuwe leverancier,
waarbij wordt uitgevraagd op basis van teamcapaciteit onder regie van de leverancier.
Bij scenario 2.5 werden de werkzaamheden op basis van een resultaatverplichting uitgevraagd.
Logius heeft zich sinds de komst van het BIT verder ontwikkeld, waardoor onderdelen
van het BIT-advies door de tijd zijn ingehaald. De verschillen tussen «scenario 2.5»
en «scenario 3» zijn kort weergegeven in bijlage 1.

De uitvraag voor de nadere overeenkomst voor herbouw van Digipoort is medio mei gepland,
waarna het beoordelings- en gunningsproces moet worden doorlopen. Naar verwachting
zal in het derde kwartaal de gunning en contractering plaatsvinden.

Ik heb er vertrouwen in dat in dit herbouwscenario de continuïteit van de dienstverlening
van Digipoort gewaarborgd is en blijft.

Tot slot

In november 2020 is de aanbesteding voor de dienstverlening van de ICT-infrastructuur
als onderdeel van het programma SAMEN succesvol afgerond. De migratie van alle Logius-dienstverlening
naar de nieuwe ICT-infrastructuur staat grotendeels gepland voor dit jaar.

Met de genomen stappen, (1) het afsluiten van een Raamovereenkomst voor Gegevensuitwisseling/Digipoort
met vier geschikte partijen, (2) een heroverweging voor het eerder gekozen scenario
voor de herbouw van Digipoort als onderdeel van deze Raamovereenkomst, en (3) het
afsluiten van een nieuw dienstverleningscontract voor de ICT-infrastructuur van Logius,
zijn de adviezen van het BIT ter harte genomen en kan, weliswaar met vertraging, de
uitvraag voor Digipoort worden doorgezet. Hierdoor wordt én de periode van onrechtmatigheid
zo kort mogelijk gehouden én de continuïteit van de dienstverlening van Logius geborgd.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops

Bijlage 1. Verschillen tussen de scenario’s 2.5 en 3

Scenario 2.5

Scenario 3

Fase 1

1. Hergebruik Digipoort software

2. Herbouw koppelvlakken en middleware

3. O.b.v. resultaatverplichting leverancier

1. Herbouw Digipoort software, met technologie gebaseerd op open source

2. Herbouw koppelvlakken en middleware

3. O.b.v. teams onder regie leverancier

Fase 2

4. Herbouw Digipoort software

5. O.b.v. teams onder regie leverancier

n.v.t.

Fase 3

6. Migratie Digipoort naar platform Logius

7. O.b.v. teams onder regie van Logius

4. Migratie Digipoort naar platform Logius

5. O.b.v. teams onder regie van Logius