Brief regering : Reactie op brief MOB: Wet ‘Stikstofreductie en natuurverbetering’ gaat stikstofprobleem niet oplossen/Nieuwe PAS-periode tegemoet (PAS 2.0)/Moeras van juridische procedures op komst met negatieve gevolgen voor andere sectoren als industrie en bouw

Nr. 134
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 februari 2021

Op 24 november 2020 heeft uw vaste commissie voor LNV een afschrift ontvangen van
de brief van de heer Vollenbroek van Mobilisation for the Environment (MOB) waarin
hij zijn zorgen deelt met betrekking tot het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering
(Kamerstuk 35 600). Met deze brief ga ik in op het verzoek van de commissie voor LNV om de brief van
MOB van een reactie te voorzien. Daarbij zal ik ook ingaan op de wijzigingen op het
wetsvoorstel zoals die volgen uit de wetsbehandeling van 10 december 2020 (Handelingen
II 2020/21, nr. 36, debat over stikstofreductie en natuurverbetering).

Biodiversiteitsverlies

Het belang van een goede biodiversiteit voor de kwaliteit van leven zoals dat door
de heer Vollenbroek naar voren wordt gebracht, onderschrijf ik. Het kabinet zet dan
ook diverse stappen om de biodiversiteit in Nederland te herstellen en draagt deze
inzet ook internationaal uit. De structurele aanpak stikstof, maar ook het herstellen
van niet stikstofgevoelige natuur(gebieden) en stappen gericht op een natuurinclusievere
samenleving, zijn daar belangrijke onderdelen van.

Stikstofdoelstelling

De heer Vollenbroek geeft aan dat hij de stikstofdoelstelling van het kabinet zoals
deze is opgenomen in het oorspronkelijke wetsvoorstel – ten minste 50 procent van
het areaal van de voor stikstofgevoelige habitats binnen Natura 2000-gebieden onder
de kritische depositiewaarde in 2030 – onvoldoende en niet goed kwantificeerbaar acht.
Hij verwijst in dit kader specifiek naar het eindadvies van het Adviescollege Stikstofproblematiek
dat een emissiereductiedoelstelling van 50 procent in 2030 adviseert.

Zoals ik heb aangegeven in de reactie op het eindadvies (Kamerstuk 35 334, nr. 133) delen het kabinet en het Adviescollege Stikstofproblematiek hetzelfde uiteindelijke
doel, namelijk het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van de natuur.
Met het (geamendeerde) wetsvoorstel en de bronmaatregelen die het kabinet neemt als
onderdeel van de structurele aanpak wordt een forse stap in die richting gezet. Tevens
geldt dat volgend op de wetsbehandeling door uw Kamer een tweetal aanvullende resultaatsverplichtingen
zijn opgenomen, waarmee zowel op de korte als langere termijn meer richting wordt
geboden aan de inzet van het kabinet. In 2025 zal tenminste 40 procent van het areaal
van de voor stikstofgevoelige habitats binnen Natura 2000-gebieden onder de kritische
depositiewaarde (KDW) moeten zijn gebracht. Voor 2035 geldt dat in totaal 74 procent
van het areaal onder de KDW moet zijn gebracht. Dit komt overeen met een stikstofemissiereductie
van 50 procent. Deze omgevingswaarden voor 2025, als 2030 en 2035 zijn nadrukkelijk
opgenomen als resultaatsverplichtingen waardoor er geenszins sprake is van vrijblijvendheid.

De doelstellingen van het (geamendeerde) wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering
grijpen bewust aan op hetgeen van belang is voor stikstofgevoelige natuur, namelijk
de mate van depositie van stikstof. Omdat bovengenoemde omgevingswaarden resultaatsverplichtingen
zijn, is het van belang dat voldoende zekere en omvangrijke maatregelen worden genomen
om realisatie te borgen. Daarvoor wordt een programma stikstofreductie en natuurverbetering
met natuur- en bronmaatregelen opgesteld. Ten behoeve hiervan wordt een divers aantal
maatregelen opgenomen die op effect en kosten zijn doorgerekend door het PBL en RIVM.
In het programma worden ook tussendoelen opgenomen waarop bijgestuurd moet worden
indien deze omgevingswaarden niet gehaald dreigen te worden. Verder geldt er een uitvoeringsplicht
voor bestuursorganen. Over de voortgang en gevolgen op maatregelenniveau zal tweejaarlijks
worden gerapporteerd. Over het doelbereik van het programma, dat wil zeggen in hoeverre
het in de gestelde omgevingswaarde voorziet en het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen,
zal zesjaarlijks worden gerapporteerd. Ook wordt jaarlijks de stikstofdepositie in
de Natura 2000-gebieden gemonitord. Met het oog op de resultaatsverplichting voor
2035 geldt dat het kabinet in ieder geval in 2028 het programma met maatregelen zal
evalueren op doelbereik voor 2035.

Het kabinet is zich ervan bewust dat ook na 2035 een continue opgave bestaat om de
gunstige staat van instandhouding van natuur te bereiken én behouden. De continuïteit
van de structurele aanpak wordt dan ook geborgd middels het wetsvoorstel. Voor de
periode na 2035 zal tijdig een nieuwe omgevingswaarde worden vastgesteld. Door echter
niet te ver in de toekomst te kijken maar regelmatig de benodigde inspanning opnieuw
vast te stellen, kan rekening worden gehouden met de ontwikkeling van verschillende
(milieu)condities. Deze condities worden door verschillende factoren beïnvloed en
zijn mede bepalend voor de (additionele) inspanning die nodig is om tot een gunstige
staat van instandhouding te komen.

Intern en extern salderen

In zijn brief roept de heer Vollenbroek op met een instructie te komen over hoe op
een juiste en transparante wijze intern kan worden gesaldeerd, om te voorkomen dat
er intern wordt gesaldeerd met niet bestaande vergunde emissies op de referentiedatum.
Deze instructie is reeds gepubliceerd en in september 2020 geactualiseerd. In de handreiking
Salderen van de Helpdesk Stikstof en Natura 2000 van Bij12 is een schema opgenomen
om de referentiesituatie te bepalen, gevolgd door een instructie over hoe intern te
salderen1 . Daarbij moet worden opgemerkt dat de Raad van State onlangs heeft geoordeeld dat
een project niet vergunningplichtig is als dit door intern salderen geen toename van
stikstofdepositie veroorzaakt2 . De uitspraak van de Raad van State wordt momenteel zorgvuldig bestudeerd, alsmede
de gevolgen van deze uitspraak voor het stikstof en Natura 2000-beleid.

Saldering van stikstofdepositie is een instrument dat kan worden toegepast bij verlening
van vergunningen op grond van de Wet natuurbescherming. Het houdt in dat bij de beoordeling
of een natuurvergunning kan worden verleend, rekening wordt gehouden met de vermindering
van stikstofdepositie op die gebieden door beëindiging van andere stikstofdepositie
veroorzakende activiteiten. Extern salderen met ruimte uit bestaande vergunningen
is een juridisch geaccepteerde wijze van mitigatie van effecten bij het toestaan van
projecten op basis van een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid,
van de Habitatrichtlijn. Inherent aan extern salderen met bedrijven is dat een bestaande
vergunning geheel of gedeeltelijk wordt ingetrokken, alvorens voor een ander project
waarbij sprake is van stikstofdepositie een nieuwe vergunning op basis van de Wet
natuurbescherming wordt afgegeven. Een vergunning geeft geen recht op verhandelbare
stikstofemissie. Dat er geen emissierechten bestaan, heeft de rechtbank in Den Haag
onlangs bevestigd3.

De conclusie van de heer Vollenbroek dat intern en extern salderen tot grootschalige
fraude leidt, deel ik niet. Bij extern salderen is aanpassing van de natuurvergunning
noodzakelijk waardoor juridisch wordt geborgd dat er geen toename van stikstofdepositie
plaatsvindt ten opzichte van de vergunde ruimte. Voorts wordt bij extern salderen
uitgegaan van de feitelijk gerealiseerde capaciteit. Dat betekent dat saldogevende
bedrijven alleen kunnen salderen met de installaties of gebouwen voor de uitoefening
van de vergunde activiteit, als deze daadwerkelijk zijn opgericht en gerealiseerd.
De keuze om niet uit te gaan van de vergunde capaciteit is gemaakt om feitelijke toenames
van stikstofemissie te voorkomen; de vergunde capaciteit kan namelijk groter zijn
dan de gerealiseerde capaciteit. De niet-gerealiseerde capaciteit in de vergunning
komt bij het intrekken van de vergunning te vervallen. Daarnaast wordt bij extern
salderen 30 procent van de gerealiseerde capaciteit ingetrokken. Dit betreft allereerst
het eventuele verschil tussen de gerealiseerde capaciteit en de daadwerkelijk benutte
ruimte, zodat depositiestijging wordt voorkomen. Daarnaast zorgt de afroming van 30
procent voor het bespoedigen van depositiedaling en komt daarmee ten goede aan de
natuurkwaliteit.

Om er voor te zorgen dat er door extern salderen geen ongewenste situaties ontstaan,
zoals speculatie, prijsopdrijving of verloedering van het landschap, heeft het kabinet
samen met de provincies beheersmaatregelen getroffen. Het openstellen van extern salderen
met veehouderijbedrijven die over dier- of fosfaatrechten beschikken is vooralsnog
tijdelijk voor één jaar. Aan het einde van deze periode zal er een evaluatie plaatsvinden
om te besluiten over voortzetting. Daarnaast vindt er een maandelijkse monitoring
plaats en wordt na zes maanden een tussenbalans opgemaakt. Overigens is extern salderen
met veehouderijbedrijven (nog) niet door alle bevoegde gezagen opengesteld. In de
provincies waar dit al wel het geval is, is vooralsnog beperkt sprake van extern saldeertransacties
waarbij veehouderijbedrijven betrokken zijn.

Tot slot worden de provinciale beleidsregels voor intern en extern salderen in het
voorjaar van 2021 inhoudelijk geëvalueerd. Daarbij wordt ook gekeken naar de op grond
van de beleidsregels bij salderen toe te passen referentiesituatie (de binnen de vergunning
feitelijk gerealiseerde capaciteit) en de daarvoor ontwikkelde uitvoeringsinstrumenten
(zoals de instructie). Externe signalen, zoals die van de heer Vollenbroek, zullen
bij de evaluatie worden betrokken.

Stikstofregistratiesysteem (depositiebanken)

In mijn brief van 17 juli jl. (NDS2020D30066) heb ik aan de heer Vollenbroek aangegeven wat mijn inzet en randvoorwaarden zijn
bij het stikstofregistratiesysteem (SSRS): «voor de Spoedwet aanpak stikstof geldt
dat via het SSRS pas depositieruimte wordt uitgegeven als de daarvoor bestemde maatregelen
daadwerkelijk zijn getroffen en verzekerd is dat de effecten ook daadwerkelijk optreden.»
Zo is er pas depositieruimte uitgegeven nadat de snelheidsverlaging op de snelwegen
daadwerkelijk ingevoerd was. Met behulp van het SSRS kan alleen depositieruimte worden
toegedeeld in toestemmingsbesluiten voor de doelen zoals die in de Regeling natuurbescherming
omschreven staan (woningbouw- en infrastructuurprojecten). Het systeem oormerkt en
koppelt de doelen aan de bronmaatregelen – en daaraan verbonden stikstofdepositieruimte
– per hexagoon van de voor stikstof gevoelige natuur in Natura 2000-gebieden. Het
systeem borgt dat niet meer ruimte wordt toebedeeld dan op dat moment beschikbaar
is. Deze inzet en voorwaarden gelden hierbij nog steeds onverkort voor zowel het SSRS
als voor eventueel nieuw in te stellen depositiebanken.

Naast het SSRS, werk ik samen met betrokken departementen en de provincies aan een
systeem waarmee vrijvallende ruimte bij extern salderen kan worden vastgelegd, zodat
deze ruimte met inachtneming van juridische kaders kan worden ingezet voor maatschappelijke
en economische ontwikkelingen.

Beweiden en bemesten

Met betrekking tot beweiden en bemesten is het de inzet van het kabinet om dit niet
vergunningplichtig te maken. Naar aanleiding van de PAS-uitspraak van de Raad van
State op 29 mei 2019 is het Adviescollege Stikstofproblematiek gevraagd om advies
uit te brengen over beweiden en bemesten. Het Adviescollege is daarbij uitgegaan van
de feitelijke relatie tussen bemesten en beweiden en de daardoor veroorzaakte stikstofdepositie.
De hoofdlijn van het advies is dat voor beweiden geen en voor bemesten in beginsel
geen vergunningsplicht aan de orde is. Het betoog van de heer Vollenbroek onderstreept
bovendien dat een separate vergunningplicht voor beweiden niet nodig is, omdat dat
per definitie leidt tot minder stalemissies. De hoofdlijn van het advies van het Adviescollege
wordt onderschreven door de provincies, maar is nog niet getoetst in de lopende rechtsprocedures
bij de Raad van State. Het is daarom logisch dat de Rechtbank in Limburg de PAS-uitspraak
van de Raad van State op dit punt heeft gehanteerd om tot een oordeel te komen, zoals
de heer Vollenbroek aanhaalt in zijn brief.

Natuurvergunningen voor onbepaalde tijd

In zijn brief maakt de heer Vollenbroek bezwaar tegen de gevolgde praktijk om natuurvergunningen
voor onbepaalde tijd te verlenen, vanwege de noodzaak om stikstof te reduceren en
opnieuw te kunnen bezien of een vergunning ecologisch nog mogelijk is. De afgifte
van vergunningen voor onbepaalde tijd is een onderwerp dat ik zal bezien bij het verkennen
van mogelijkheden voor structurele toestemmingsverlening. Hierbij zal gezocht moeten
worden naar een passende balans tussen enerzijds de noodzaak voor rechtszekerheid
voor vergunninghouders en anderzijds de noodzaak tot stikstofreductie.

Reductieopgave landbouw

Ik onderschrijf dat de landbouw een belangrijke rol heeft in het oplossen van het
stikstofprobleem. In het pakket aanvullende bronmaatregelen dat onderdeel is van de
nieuwe stikstofaanpak is daarom veel aandacht voor maatregelen vanuit de veehouderij.
Bij het formuleren van die maatregelen is gekeken naar technische potentie, uitvoerbaarheid,
betaalbaarheid en maatschappelijke acceptatie voor verschillende maatregelen. Deze
maatregelen passen in de bredere transitie die het kabinet in heeft gezet ten aanzien
van de verduurzaming van de landbouw. Het kabinet zet diverse stappen om een toekomstbestendige
omslag te maken binnen de sector naar kringloop-, emissiearme-, en natuurinclusieve
landbouw. Voorbeelden hiervan zijn onder andere de maatregelen in het kader van de
stikstofproblematiek, maar ook de herziening van het mestbeleid. Daarnaast vind ik
het belangrijk dat boeren die willen stoppen op een goede manier worden begeleid.
Om de stikstofdoelstelling voor 2035 te bereiken zal er naar aanleiding van de motie
van het lid Bisschop met de landbouwsector en andere relevante partijen een akkoord
worden gesloten over de te behalen reductieopgave en welke maatregelen in dat kader
genomen zullen worden (Kamerstuk 35 600, nr. 43). In dat akkoord zal ook aandacht zijn voor andere (milieu)opgaven zoals klimaat,
waterkwaliteit en het verbeteren van het verdienvermogen van boeren.

Stikstofverliezen

Ik ben bekend met het CBS-rapport over gasvormige stikstofverliezen en heb in reactie
daarop de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) gevraagd een inschatting te maken
van de onderschatting van de stikstofemissie van emissiearme stallen. CDM bevestigt
dat emissiearme stallen niet in alle gevallen de beoogde emissiereductie opleveren.
Dit is soms toe te wijzen aan de gebruikte techniek en soms aan het management van
de veehouder. In mijn brief van 13 oktober jl. (Kamerstuk 35 334, nr. 122) heb ik de Tweede Kamer daarover mede namens de Staatssecretaris van IenW geïnformeerd.
In deze brief heb ik ook aangeven welke acties er al lopen en aanvullend genomen worden
om hiermee om te gaan. Dit vereist een zorgvuldig proces.

Het kabinet is ervan overtuigd dat met de structurele stikstofaanpak en de verankering
daarvan middels het wetvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering belangrijke
stappen worden gezet in het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van
de stikstofgevoelige natuur. Het kabinet hecht net als MOB veel waarde aan een juridisch
houdbare aanpak, zowel vanwege het belang van daadwerkelijke verbetering van de natuur,
als ook het belang van rechtszekerheid en de voortgang van economische en maatschappelijke
ontwikkelingen. Het kabinet doet dat in nauwe samenwerking met medeoverheden.

Ook blijft het in gesprek met sectorpartijen en organisaties als MOB om inzichten
met elkaar te delen en standpunten uit te wisselen om zo bij het gedeelde doel van
een betere staat van de natuur te komen.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten