Brief regering : Reactie op de uitvoering over Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) hardheidsclausule en diverse rechtmatigheidsaspecten

Nr. 213
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 januari 2021

Inleiding

Sinds het begin van de coronacrisis hebben vele duizenden zelfstandig ondernemers
een beroep gedaan op de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo).
In de periode maart tot en met mei 2020 ging het naar schatting om 374.000 aanvragen.1 In de brief die toenmalig Staatssecretaris Van Ark uw Kamer op 27 maart 2020 stuurde,
is benadrukt dat het bij de vormgeving van de regeling zwaar woog dat gemeenten in
staat zouden zijn om de verwachte grote aantallen aanvragen voortvarend af te handelen,
zodat ondernemers snel geholpen zouden kunnen worden2. Zodoende dienden de administratieve lasten voor ondernemers en gemeenten beperkt
te blijven.

In de wetenschap dat de nadruk op snelheid mogelijk zou betekenen dat niet al het
misbruik en oneigenlijk gebruik zou kunnen worden ondervangen, heeft het kabinet aangegeven
ernaar te streven om snelheid en zorgvuldigheid op een goede manier te combineren.
Tevens is in de brief gemeld dat gemeenten financieel volledig worden gecompenseerd
voor de uitkerings- en uitvoeringskosten in het kader van de Tozo.

Tegen deze achtergrond informeer ik u in deze brief over de uitvoering van de Tozo
door gemeenten, de wijze waarop de financiële vergoeding voor uitkeringskosten Tozo
aan gemeenten zal plaatsvinden, welke oplossingen zijn getroffen om het financieel
risico voor gemeenten te beperken en hoe de rechtmatigheid van de verstrekkingen zoveel
mogelijk wordt gewaarborgd.

De Participatiewet als basis

De Tozo is gebaseerd op artikel 78f van de Participatiewet (Pw). Vanwege de spoed
die gemoeid was met het treffen van een regeling is zoveel mogelijk aangesloten bij
de bestaande kaders van de Pw en het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004
(Bbz 2004). Dit juridische kader heeft de uitvoering door gemeenten vergemakkelijkt,
maar brengt ook met zich mee dat sommige wensen voor de regeling niet eenvoudig kunnen
worden ingepast. De kaders zijn immers niet volledig toegesneden op de doelstellingen
van de Tozo.

Genoemde constructie betekent onder andere dat voor zover de Tozo geen afwijkende
regeling bevat, de bepalingen van de Pw onverkort gelden. Dit is onder meer van belang
met betrekking tot de inlichtingenplicht, de vaststelling van de identiteit van de
aanvrager, het verstrekken van voorschotten aan de aanvrager en de terugvordering
bij onverschuldigd betaalde bijstand.

De eenvoudige uitvoering die gemeenten hebben gegeven aan de regeling, sloot in sommige
gevallen niet aan bij de letter van de wet. In de loop van het jaar zijn dergelijke
situaties veelal opgelost door communicatie, bijvoorbeeld via het «Gemeentenieuws
van SZW», de Toolkit Tozo met daarin modelaanvraagformulieren en de handreiking Tozo
en/of de websites van VNG en Divosa. In een aantal gevallen is het noodzakelijk gebleken
om de regelgeving aan te passen en/of specifieke controlewensen voor de gemeentelijke
accountants te expliciteren via de «Nota Verwachtingen Accountantscontrole»3. Zo bent u bij brief van 24 november 2020 geïnformeerd over de wijze waarop gemeenten
worden geacht om te gaan met de vaststelling van het recht op Tozo in relatie tot
de aanspraak op studiefinanciering (Kamerstuk 35 420, nr. 191). In diezelfde brief is aangegeven dat gemeenten voor de uitvoering van Tozo 1, 2
en 3 kunnen volstaan met identificatie aan de hand van DigiD in combinatie met de
Basisregistratie Personen (BRP) of Suwinet. Omdat het doorvoeren van aanpassingen
in een lopende regeling veel vergt van de uitvoering, is met gemeenten afgesproken
zo min mogelijk aanpassingen door te voeren in de nu lopende Tozo 3 en eventueel juridisch
noodzakelijke aanpassingen vanaf 1 april 2021 te verwerken.

Terugvorderingen

In de loop van 2020 zijn gemeenten begonnen met het controleren van verstrekte Tozo-uitkeringen.
Vanwege de snelheid zijn ondernemers veelal gevraagd om bij de aanvraag een inschatting
te maken van hun te verwachten inkomen. Indien door controles of door eigen opgave
achteraf blijkt dat ondernemers meer inkomen hebben ontvangen dan vooraf geschat,
wordt de uitkering lager vastgesteld. Ook kan uit controles blijken dat aanvragers
aan andere voorwaarden niet voldaan hebben. Dat leidt inmiddels – in vergelijking
tot de Participatiewet – tot relatief grote aantallen terugvorderingen. Gemeenten
hebben veel ervaring met het opnieuw vaststellen van uitkeringen en het verrekenen
en terugvorderen van te veel verstrekte uitkeringen. Voor zelfstandig ondernemers
die Tozo ontvangen geldt dat niet. Zij hebben vaak niet eerder te maken gehad met
inkomensvoorzieningen en zullen met de terugvorderingen mogelijk geen rekening hebben
gehouden. Voor veel ondernemers kan een terugvordering als een onaangename verrassing
komen. Hierover houd ik een vinger aan de pols.

Financiële compensatie gemeenten

Verantwoording en rijksvergoeding

De Tozo is ingericht als een specifieke uitkering, waarbij erin is voorzien dat gemeenten
recht hebben op een voorschot op de vergoeding en dat de vergoeding achteraf wordt
vastgesteld op basis van de gemeentelijke jaarverantwoording en onder verrekening
van de verleende voorschotten. Voor de kosten van algemene bijstand en bijstand ter
voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal geldt dat de rijksvergoeding 100%
bedraagt. Omdat sprake is van een specifieke uitkering, met bestedingsvoorwaarden,
is ook geregeld dat alleen die kosten worden vergoed waarvan de gemeente de rechtmatige
besteding kan verantwoorden. Daarnaast ontvangen gemeenten een vergoeding voor de
uitvoeringskosten. Die vergoeding bestaat uit een vast bedrag per besluit op een aanvraag,
ongeacht of die aanvraag is toegekend of afgewezen. Een afwijkende regeling geldt
voor de uitvoering van de Tozo door de gemeente Maastricht, ten aanzien van aanvragen
om bijstand voor bedrijfskapitaal van zelfstandig ondernemers die in het buitenland
woonachtig zijn. Voor de behandeling van die aanvragen worden de daadwerkelijke kosten
vergoed.

Toepassing hardheidsclausule

Kosten die als «fout» of «onzeker» en dus niet als rechtmatig zijn verantwoord, worden
door het Rijk niet vergoed. Althans, in beginsel niet. Onder bepaalde voorwaarden
kunnen bedoelde kosten toch geheel of gedeeltelijk worden vergoed. Via de Beleidsregel
hardheidsclausule Tozo 1 heb ik onlangs bekend gemaakt op welke wijze ik invulling
zal geven aan de bevoegdheid om de als fout en onzeker verantwoorde Tozo-kosten toch
in aanmerking te nemen bij de vaststelling van de rijksvergoeding.

De beleidsregel is alleen van toepassing op de uitvoering van Tozo 1, dat wil zeggen
de uitkeringen die zijn verstrekt op ingediende verzoeken in de periode van 1 maart
tot en met 31 mei 2020. Ik heb hiervoor gekozen omdat de rechtmatige uitvoering in
die periode bemoeilijkt werd omdat de Tozo op 21 april 2020 gepubliceerd kon worden.
Voor de andere Tozo-tijdvakken was het normenkader voor de rechtmatigheid wel vooraf
bekend, zodat voor die perioden geen aanleiding bestaat deze beleidsregel toe te passen.

Dat gemeenten Tozo 1 onder moeilijke omstandigheden hebben moeten uitvoeren, rechtvaardigt
een ruimhartige toepassing van de hardheidsclausule. Maar ook onder moeilijke omstandigheden
mag verlangd worden dat gemeenten op juiste en volledige wijze uitvoering geven aan
een beperkte set fundamentele basiscriteria en dat zij zich naar vermogen inzetten
om eventuele onjuistheden in de uitvoering te corrigeren en te reduceren. Daarom zijn
de rechtmatigheidseisen voor Tozo 1 onderverdeeld in 3 categorieën. De eisen zijn
onderverdeeld in fundamentele, belangrijke en formele rechtmatigheidseisen. In de
beleidsregel is aangegeven dat aan de fundamentele rechtmatigheidseisen per definitie
moet zijn voldaan, gezien het belang ervan voor elke uitkering. Bijvoorbeeld de vaststelling
dat de aanvrager een zelfstandige is in de zin van de Tozo. Eventueel kan de juiste
toepassing van een fundamentele rechtmatigheidseis gerealiseerd worden via een herstelactie.
De hardheidsclausule zal niet worden toegepast voor kosten die verantwoord zijn als
fout of onzeker vanwege fundamentele rechtmatigheidseisen. Die kosten komen niet voor
vergoeding in aanmerking.

De hardheidsclausule is alleen van toepassing op kosten die verantwoord zijn als fout
of onzeker ten aanzien van belangrijke rechtmatigheidseisen, dat wil zeggen rechtmatigheidseisen
die niet voor alle aanvragers feitelijk aan de orde hoeven te zijn en minder direct
het hart van de Tozo raken (bijvoorbeeld of een beroep kan worden gedaan op een voorliggende
voorziening). Voor de toepassing van de hardheidsclausule is vereist dat het college
en de gemeenteraad een gezamenlijk ondertekende bestuursverklaring afgeven. Zij geven
hierin aan dat ondanks de verantwoorde fouten en onzekerheden, sprake is geweest van
een zorgvuldige uitvoering van de Tozo. Indien gemeenten de uitvoering van de Tozo
hebben overdragen aan een samenwerkingsverband op grond van de Wet gemeenschappelijke
regelingen (Wgr), dan is, onder voorwaarden, het samenwerkingsverband bevoegd de bestuursverklaring
af te geven.

Met betrekking tot de formele rechtmatigheidseisen (bijvoorbeeld het ontbreken van
een handtekening) rapporteert de accountant niet in termen van kosten die als fout
of onzeker aangemerkt moeten worden. Om deze reden speelt deze categorie geen rol
bij de toepassing van de hardheidsclausule.

Zoals reeds gemeld zal, onder voorwaarden, ook toepassing worden gegeven aan de hardheidsclausule
indien fouten en onzekerheden worden verantwoord ten aanzien van het vaststellen van
de identiteit van de Tozo-aanvrager. Deze toepassing is niet opgenomen in de beleidsregel,
omdat die toepassing verder reikt dan alleen Tozo 1 en ook betrekking zal hebben op
de behandeling van de tot en met 31 maart 2021 ingediende aanvragen.

Vergoeding voor oninbaar deel onverschuldigd verleende voorschotten

Vanwege de acute crisissituatie hebben gemeenten aan aanvragers veelal voorschotten
verleend, ook in de periode dat de Tozo nog niet gepubliceerd was en het recht op
uitkering nog niet kon worden vastgesteld. In de gevallen waarin, vanaf 22 april 2020,
het recht op Tozo-uitkering werd vastgesteld, konden deze voorschotten verrekend worden
met de toegekende uitkering. Er hebben zich echter ook situaties voorgedaan waarin
geen recht op Tozo-uitkering bleek te bestaan of waarin de omvang van het toegekende
recht lager was dan de in totaal verleende voorschotten. In dergelijke gevallen kan
de gemeente de onverschuldigd verleende voorschotten niet als een Tozo-uitgave verantwoorden
en is rijksvergoeding niet aan de orde. De gemeente heeft in een dergelijke situatie
een vordering op de betrokkene, aangezien een voorschot wordt verleend als renteloze
geldlening.

Voor gemeenten ontstaat hiermee het financiële risico dat de vordering niet (geheel)
inbaar kan blijken. Een risico waarmee gemeenten in maart/april 2020 geen rekening
hielden, mede gelet op de mededeling in de brief van 27 maart 2020 dat gemeenten financieel
volledig zouden worden gecompenseerd. Ik vind het daarom gerechtvaardigd om gemeenten
te compenseren voor het gedeelte van de vorderingen dat oninbaar kan blijken. Uit
oogpunt van uitvoerbaarheid en helderheid, is met gemeenten overeengekomen om een
eenmalige forfaitaire vergoeding te regelen. Een forfaitaire vergoeding voorkomt dat
de verantwoording over deze kosten nog jaren na-ijlt. Op basis van de historische
incassoratio’s met betrekking tot de Pw, de WW en andere regelingen, is het redelijk
om de verwachte oninbaarheid te bepalen op 30% van het totaalbedrag van de vorderingen.
Via een aanpassing van de Tozo wordt een juridische titel gecreëerd, om gemeenten
te compenseren voor 30% van het totaalbedrag van vorderingen wegens onverschuldig
verleende voorschotten op aanvragen die zijn ingediend voor 22 april 2020.

Rol Stichting Inlichtingenbureau

Het is de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van het college de Tozo zorgvuldig uit
te voeren en om ten behoeve daarvan invulling te geven aan de aanpak van misbruik
en oneigenlijk gebruik (M&O). In de gedecentraliseerde context van de Tozo legt het
college hierover verantwoording af aan de gemeenteraad. De aard van de regeling rechtvaardigt
dat meer restrisico’s worden aanvaard dan onder reguliere omstandigheden gebruikelijk
is, maar van gemeenten wordt wel verlangd dat de risico’s zoveel mogelijk worden geadresseerd
met beheersmaatregelen. In samenspraak met VNG, Divosa en gemeenten zijn veronderstelde
M&O-risico’s en mogelijke beheersmaatregelen in beeld gebracht.

Om gemeenten te faciliteren is op 19 juni 2020 aan de Stichting Inlichtingenbureau
(IB) opdracht verleend om specifiek voor de Tozo (destijds ten aanzien van Tozo 1
en 2) bestandskoppelingen te realiseren. In verband met de verlenging van de Tozo
tot 1 juli 2021 is ook de opdracht aan het IB verlengd. De dienstverlening voor gemeenten
is hiermee verlengd tot 31 december 2021 en uitgebreid met Tozo 3 en 4. De bestandskoppelingen
Tozo zijn vanaf het najaar van 2020 beschikbaar gekomen voor gemeenten.

Het IB voert alleen bestandskoppelingen uit indien een gemeente daartoe verzoekt.
De werkwijze van het IB komt overeen met de diensten die het aan gemeenten levert
met betrekking tot de uitvoering van de Pw. Dit betekent dat de gemeente aangeeft
welke dossiers zij gecontroleerd wil hebben en dat het IB over de uitkeringsperiode
informatie opvraagt bij de bronnen KvK, UWV, DUO, Belastingdienst, RvIG, DJI en CJIB
over onder andere inkomsten uit loondienst, onregelmatigheden in de inschrijving bij
het GBA en de Kamer van Koophandel, het urencriterium en detentie. Wanneer uit de
koppeling van de bestanden van de genoemde bronnen overlap ontstaat tussen een periode
waarin een persoon Tozo ontvangt en een situatie die mogelijk van invloed is op het
recht op of de hoogte van de Tozo-uitkering, dan is sprake van «samenloop». Hierover
rapporteert het IB maandelijks aan de gemeente. Een signaal van het IB is een indicatie
van een mogelijke onrechtmatigheid. Het is aan de gemeente om de onderzoekwaardigheid
van signalen te beoordelen en om aan de hand van nader onderzoek vast te stellen of
er daadwerkelijk sprake is van onrechtmatigheid. Op deze wijze kan de gemeente met
behulp van IB-signalen gericht controles uitvoeren en extra informatie opvragen bij
de klant, op die onderdelen waarbij twijfel bestaat of voldaan is aan de rechtmatigheidseisen.

Afhandeling signalen IB in relatie tot rechtmatigheid uitkeringen

Zoals reeds vermeld zijn de door het IB verzorgde bestandskoppelingen Tozo vanaf het
najaar van 2020 beschikbaar gekomen voor gemeenten. Hoewel de hieruit volgende signalen
zeer bruikbaar kunnen zijn voor gemeenten bij de vormgeving van hun eigen M&O-beleid,
zijn gemeenten niet verplicht gebruik te maken van de dienstverlening van het IB.
Indien zij dit wel doen, is aannemelijk dat zij niet alle signalen nog in 2020 kunnen
verwerken. De verwachting is dat een groot deel van die signalen in 2021 kan worden
opgepakt door gemeenten. Voor de controle door de accountant en de verstrekking van
de rijksvergoeding over 2020 is dit niet bezwaarlijk, mits de gemeente in haar M&O-beleid
opneemt op welke wijze zij tot een selectie en afhandeling komt van de in 2020 en
2021 te behandelen signalen. Het past bij een effectief M&O-beleid om die selectie
planmatig en op basis van een risicoanalyse gestalte te geven. In het onderzoek over
2021, zal de accountant mede beoordelen of de gemeente daadwerkelijk is overgegaan
tot de uitgestelde behandeling van de signalen uit 2020.

Communicatie met accountants

De Tozo is voor accountants een lastige regeling om de uitvoering ervan te controleren
en om bevindingen te rapporteren. Dat komt niet alleen omdat de primaire toekenning
van uitkeringsrechten vooral gebaseerd is op verklaringen van de aanvrager, maar met
name ook omdat de accountant in een controlejaar rekening moet houden met 3 tijdvakken
waarin de rechtmatigheidseisen niet identiek zijn en de accountant bovendien voor
met name Tozo 1 zodanig gespecificeerd moet rapporteren, dat de informatie voldoende
bruikbaar is voor een correcte toepassing van de hardheidsclausule.

Uit deze complexe situatie vloeit een specifieke informatiebehoefte voort ten behoeve
van de vaststelling van de rijksvergoeding, met consequenties voor de verwachtingen
ten aanzien van de accountantscontrole. Over de te definiëren verwachtingen heeft
goed overleg plaatsgevonden met de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van
Accountants (NBA). Niet alleen werd vastgesteld met welke controle technische uitvoerbaarheid
rekening gehouden diende te worden, maar ook werden van de NBA adviezen ontvangen
over de beste manier waarop de verwachtingen gedefinieerd konden worden.

Via de jaarlijks door de Minister van BZK vast te stellen «Nota Verwachtingen Accountantscontrole»
zijn accountants recentelijk geïnformeerd over de verwachtingen van de controle met
betrekking tot de SiSa-verantwoording over de Tozo.

Voortdurende inspanning gemeenten

Ondanks de moeilijke omstandigheden waaronder de Tozo moest worden uitgevoerd, hebben
gemeenten zich ingespannen om de uitvoering van de Tozo zo goed mogelijk te laten
plaatsvinden. SZW heeft daarbij, in nauwe samenwerking met VNG en Divosa in faciliterende
zin, ondersteuning verleend. Verder vindt van meet af aan intensief en gestructureerd
overleg plaats van SZW met gemeenten, organisaties van zelfstandigen, accountants
en IT-professionals. Hiermee is getracht wederzijds actueel en via korte lijnen geïnformeerd
te blijven over belangrijke ontwikkelingen, evenals om knelpunten en mogelijke oplossingen
te bespreken.

De opgave voor gemeenten is nog niet klaar. Vanaf 1 januari 2021 ondersteunen gemeenten
zelfstandig ondernemers met de heroriëntatie op werk. Daarnaast loopt de uitvoering
van de Tozo 3 door en zijn gemeenten druk met de doorvoering van een versoepeling
van de beleidsregels bijzondere bijstand in het kader van het extra budget dat daarvoor
beschikbaar is gesteld ten behoeve van huishoudens die door omstandigheden in ernstige
financiële problemen dreigen te komen. Dit wordt aangeduid als TONK: Tijdelijke Ondersteuning
Noodzakelijke Kosten. Dit alles nog los van de reguliere inspanningen om armoede en
schulden tegen te gaan en de Participatiewet uit te voeren.

Mijn waardering voor de manier waarop gemeenten dit hebben opgepakt en blijvend uitvoeren
is groot.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees